社会工作介入社会救助现状研究 以天津市为例
何振锋
20世纪90年代初，我国城市最低生活保障制度的探索与实践拉开了现代社会救助体系建设的帷幕。20多年来，社会救助工作取得了巨大的成就，充分发挥了托底线、救急难作用，构建了贫困群体基本生活安全网。党的十九大报告提出“统筹城乡社会救助体系”、“完善最低生活保障制度”，这对社会救助工作提出了更高的要求。现行的社会救助无法满足贫困群体的多样性、发展性需求，社会救助的专业化问题亟待解决。社会救助工作的不断推进对社会救助的专业化提出了迫切要求，也为社会工作的引入提供了契机与平台。本文对天津市社会工作制度建设进行了梳理，在对天津市民政局社工处、四个区县民政局以及部分社会工作服务机构进行调研的基础上，总结了天津市社会工作介入社会救助的具体做法及存在的不足，并提出完善社会工作介入社会救助的政策建议。
一、天津市社会救助及社会工作基本情况
近年来，天津市着力加强社会救助工作的制度建设与政策支持。2014年10月18日，出台《天津市民政局关于进一步做好〈社会救助暂行办法〉贯彻落实工作的通知》，提出要加强财政支持，按照救助对象户数与管理人员区县800:1、乡镇200:1的比例配备工作力量，确保有人办事。落实好社会救助工作经费，确保有钱办事。2016年5月出台的《天津市社会救助实施办法》提出鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助，为社会工作介入社会救助提供了政策支持。此外，天津市加速提升基层社会救助经办服务能力，目前已形成“一门受理、协同办理、资源统筹、综合施救”的社会救助格局。在加强制度建设、提升服务能力的同时，2019年市级财政安排资金15.7亿元，从4月1日起继续提高社会救助标准，惠及全市15.3万困难群众。
天津市通过加强人才队伍建设和发挥社会组织的服务载体功能双管齐下推动社会工作专业化、职业化进程，取得良好成效。2013年，天津市委组织部、市民政局等18部门联合印发《关于加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》，明确了今后一个时期天津市社会工作专业人才队伍建设的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施，为天津市社会工作专业化、职业化发展提供政策支持。2014年，天津市民政局出台《关于印发天津市社会工作者继续教育实施办法（试行）的通知》，对社会工作者继续教育时间、具体计算方法等进行了规定。天津市大力组织现职社区工作者参加职业资格考试，与南开大学社会工作培训基地相联合，建立了培训师资人才库和考核通过人员资料库。天津市还在全国首创社区社会工作员制度，即凡是从事社区工作的人员都要取得社区社工员资格证书。已有17751人参加了社区社工员职业水平考试，14758人取得社区社工员证书。截至目前，天津已有10752人持有国家社会工作资格证，社会工作人才总量达到2万余人。
2013年9月，天津市成立社会工作协会，协会充分发挥社会组织的服务载体功能，推动天津市社会工作专业化、职业化进程。课题组在调研过程中，从兰湾社会工作服务中心、浩泽社会工作服务中心、通识青少年社会工作服务中心等三家组织中了解到，在组织的申办过程中，政府有关部门都给予了很大的支持，积极协调天津市社会组织管理服务中心作为孵化基地，促进专业社会工作服务机构的发展成熟。截至目前，天津已有社会工作服务机构33家。
二、天津市社会工作介入社会救助的基本做法
（一）逐步建立社区工作者职业资格准入制度
天津市率先在全国建立了省级社区社会工作员地方标准，并将社区社会工作员同国家助理社工师、社工师一并纳入继续教育范畴。同时，开发了社会工作者登记和学习两个系统，智能化、信息化程度明显提升。从2014年起，新录用的和45岁以下的居委会成员、社区工作站专职工作人员均须参加国家社会工作者职业水平考试或天津市社区工作者职业资格考试，并在两年内取得相关职业资格证书，两年内没有取得证书的，将予以辞退。录用的劳动保障协管员、劳动关系协调员均需参加相应的职业培训，并在两年内取得相应的职业资格证书。这些举措使社区工作者中社会工作专业人员的力量得以加强，夯实基层社会救助经办力量，为社会工作介入社会救助提供了人力保障。
五是保障措施方面的问题。“一站式”司法确认机制是一种矛盾纠纷多元化解机制。它的运行，不仅需要司法机关、司法行政机关在工作机制、人员配备等方面提供保障，还需要在办公场地、办公设备、办公耗材、人员工资、职业保障等方面作出合理安排。这就需要各级党委、政府和相关部门在政策、财政及相关场所建设方面予以支持。
（二）着力促进政府救助和社会力量参与相结合
《天津市社会救助实施办法》鼓励单位和个人等社会力量参与社会救助。要求社会救助管理部门及相关机构应建立社会力量参与社会救助的机制和渠道，及时提供社会救助项目、需求信息，为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利。2018年8月，天津市出台的《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的实施意见》规定，社会力量可以有偿参与社会救助服务，政府将出资聘请专业的社会力量为困难群众提供更好、更高质量的救助服务。根据《实施意见》，政府向社会力量购买的社会救助服务主要包括事务性工作和服务性工作两类。事务性工作主要是指基层经办最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等服务时的对象排查、家计调查、业务培训、政策宣传、绩效评价等工作；服务性工作主要是指对社会救助对象开展的照料护理、康复训练、送医陪护、社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接等服务。这些政策的出台，为社会工作介入社会救助提供了政策保障，提供了渠道和平台。
（三）从京津冀社会工作协同战略中借力发展
最后，天津市社会救助领域的社会工作岗位尚待开发。社会工作介入社会救助需要在与社会救助相关的组织和部门中设立社会工作岗位，例如在城乡社区开发设置社会工作岗位，为社会工作者介入社会救助搭建平台。目前，天津市社会救助领域的社会工作岗位尚未开发设置，社会工作介入社会救助缺乏必要的平台和运行机制。
三、天津市社会工作介入社会救助存在的问题分析
（一）社会工作介入社会救助缺乏必要的顶层制度设计
近年来，韩国文化的流行与发展推动了韩国经济以及社会的发展。韩语凭借着特有的说话语调以及发音方式使人们对韩国越来越感兴趣，越来越多的人想走进韩国并了解韩国的历史文化与语言文化。加之韩国在其旅游方面的宣传力度不断加大，致使很多人想观赏韩国一些城市的美丽风景，并且品尝韩国美食，促进了当地的经济发展与社会发展，最终带动了韩国文化的传播。
（二）社会工作发展程度不高，社会工作介入社会救助程度较低，缺乏有效的平台和机制
首先，天津市的社会工作从制度保障、行业服务机构发展、人员队伍建设等方面来看，发展程度不高，社会工作影响力和社会认知度较低。在访谈中，我们发现受访者对社会工作了解十分有限，社会工作社会影响力和社会认知程度较低。社会工作发展程度不高反映在介入社会救助层面就是介入程度较低，介入的途径与方法亟须完善。社会工作在社会救助领域应该发挥的社会融入、能力提升、资源链接等作用没有充分发挥出来。
其次，从对天津市四区县的调研情况来看，各地都为社会救助对象提供了一定的服务，如河西区东海街汉江里社区开展的“爱心润春芽活动”，即为低保、低收入家庭学生提供义务学业辅导；有的街道慈善协会为低保家庭、空巢老人提供装点家居服务；有的街道为低保家庭学生提供“快乐营地活动”等。但是，总体来看，对社会救助对象提供的服务比较零散，呈现“碎片化”状态，缺乏可持续性，服务的专业性不强。
本文通过建立动车组单辆车整体称重理论模型，分析得到称重调平的理论规律，提出了3个调平指导参数以及高度调整阀调平条件，并结合现场数据验证了理论规律的正确性。应用此理论指导现场称重，可以有效避免工人的盲目操作，显著提高了现场称重效率，为计算机编写计算动车组单辆车整体称重调平程序提供了必要的理论支持，同时亦为称重调平的数字化智能化提供了指导方向。
近年来，京津冀三地密切合作，联合签订《京津冀社会救助家庭经济状况核对工作协商会议制度》、《京津冀社会救助对象经济状况核对信息共享协议》、《关于明确京津冀社会救助家庭经济状况核对工作程序的通知》，构建了三地救助工作联合新格局。2016年4月，北京社会工作者协会与天津、河北社会工作行业组织签订了《京津冀社会工作者教育培训框架协议》、《京津冀三地社会工作信息建设框架协议》、《京津冀专业社会工作机构连锁发展框架协议》和《京津冀社会工作资源共享框架协议》，三地社会工作行业组织将遵照四个框架协议加快社会工作行业组织发展的合作交流，促进社会工作人才在京津冀社会治理创新中发挥专业作用，共同推动了三地社会工作协同发展和一体化发展。2016年5月,天津市民政局与北京市民政局、河北省民政厅举办了京津冀社会工作协同发展研讨会，签订《京津冀社会工作发展合作框架协议》。三地将在社工人才能力建设、社工登记、继续教育和“三社联动”等方面探索一体化互认模式，推动社会工作人才和服务的协同发展，为促进三地社会治理方式创新和治理能力的提升提供专业人才保障。2017年10月，第二届京津冀社会工作协同发展与“三社联动”创新实践论坛在北京举行，签署了《京津冀社会工作共创共建共享行动计划（2017-2020）》，初步形成“政策体系完善、工作机制顺畅、专业服务协同、政社研相协调”的京津冀社会工作协调联动、融合发展新格局。2018年12月，京津冀民政事业协同发展第二次联席会议在天津召开。依托于京津冀协同发展战略，近年来天津市在社会救助和社会工作发展领域取得了长足发展，在政策创制、专业人才队伍建设、行业组织发展、交流合作、宣传普及等方面取得新的突破，为推进社会工作介入社会救助起到了积极作用。
（三）社会工作介入社会救助的政府购买服务机制尚待建立
天津市近年来在社会工作介入社会救助中做了有益的探索，取得了一定的成绩，但也面临着新的形势和要求。立足于贫困群体的可持续发展，结合调研情况，本文提出完善社会工作介入社会救助的政策建议。
（四）持社工师资格证书的社区工作者没有发挥专业的作用
在天津，中级社工师每人每月享受400元补助，助理社工师每人每月享受250元补助，社区社会工作员每人每月享受150元补助。2017年，《天津市社区工作者管理办法》出台，明确规定了社区工作者的薪酬由基本工资、绩效工资构成。薪酬总额起始标准参照新入职公务员应发工资水平确定，社区工作者平均工资将达到5700元。持证工作者在工作中理应做专职社工岗位，提供更加专业化的服务。然而，从调研情况来看，持社工师资格证的工作者并没有发挥专业的作用。工作性质、内容、服务方法并没有发生任何变化，一些社区工作者甚至认为考取资格证书对实际工作用处不大。而天津市取得社工师资格证书的人才多数工作在社区，缺少了专业作用的发挥，救助对象也就无法享受更加专业化的服务。
四、社会工作介入社会救助的政策建议
社会工作起源于对贫困群体的社会救助，社会工作介入社会救助需要政府必要的政策支持和财政支持。目前，天津市政府有关部门对社会工作重视程度有待进一步提高、政府购买社会工作介入社会救助服务缺乏专项的财政预算资金。缺乏政府购买服务机制，也使得政府与社会工作专业机构之间在社会救助项目上缺乏长期的稳定合作，社会工作服务机构不能得到良好的运作和可持续发展，社会救助的目标也无法更加高效地实现。
基于大数据理念的调查研究，具有以下特征：（1）调查面向全体对象，不依赖于随机抽样；（2）不再过分追求数据（来源）的精度，转而关注更加繁复的数据资源；（3）注重相关关系的寻求，不再仅仅热衷于寻找因果关系[2]1。这一研究方法和策略，与传统的调查研究相比，具有一定的优势。
2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》，首次使社会工作介入社会救助领域获得了法律依据。2015年民政部、财政部联合出台了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，明确了社会工作介入社会救助的具体任务与路径，明确社会救助领域社会工作服务机构和社会工作者的五项服务内容、三个运行机制、一个服务评估模式。然而，天津市尚未有落实有关要求的具体政策措施，社会工作介入社会救助缺乏顶层制度设计、具体的政策支持和激励保障措施。
首先，要加强顶层制度设计，制定具体可行的政策措施，明确介入的内容路径。从制度政策层面为社会工作介入社会救助提供支持和保障。
研究提出基于近红外光谱技术结合PSO-SVM算法的烟叶自动分级方法，该方法能够避免普通SVM算法在分类过程中的参数选取主要依靠经验值的缺陷，通过使用PSO算法对支持向量机参数进行优化和调整，获得最优参数惩罚因子(c)为3.154 9，核函数参数δ=1.262 4。PSO-SVM算法能够获得更高的分类正确率，数据集1和数据集2的平均正确率分别为97.75%和96.0%，均较SVM算法的正确率高。因此，PSO-SVM算法结合近红外光谱技术能够作为烟叶分级的一种新的有效方法应用于生产。
其次，加强社会工作介入社会救助的岗位开发，为社会工作者开展需求评估、心理疏导、能力提升、资源链接、社会融入等专业服务提供平台。关信平教授指出，在当前我国专业社会工作的组织模式下，救助社会工作岗位设置可以有三种制度化的方式，一是社区社会工作模式，即在社区组织中设立社会工作岗位，作为社区社会工作平台上社会工作介入社会救助的支撑力量。二是发展专业社会工作机构，在介入社会救助的专业社会工作机构中设立相应的救助社会工作岗位。三是嵌入式社会工作岗位设置模式，即在学校、医院、企事业单位，以及其他有需要的组织中设立相关的社会工作岗位，并指出首要的是在介入社会救助工作的专业社会工作机构中设立救助社会工作岗位。
再次，制定政府购买社会救助服务清单，将社会救助服务中的事务性工作和服务性工作纳入购买范围。加强政府购买社会救助社会工作服务力度，为贫困群体提供专业化、个性化的救助服务，提升贫困群体的人力资本，实现可持续发展。“专业社工组织和人员直接进入社会救助领域，从救助预防、救助对象评估、救助方式衔接以及救助对象的服务转介等工作，能全面提高社会救助的针对性和有效性。”
最后，加强社会工作服务机构和专业社会工作者能力建设。贫困问题是一个复杂的社会问题，贫困群体的致贫原因和需求亦呈现多元化的特点，这对社会工作服务机构和专业社会工作者提出了更高的要求，如机构的资源整合能力、管理水平、专业化程度以及社会工作者的价值观和专业能力等，亟须服务机构和社会工作者加强能力建设，有效回应服务对象的需求。
基金： 北京社会管理职业学院课题“我国新型社会救助模式研究”（项目编号：SGYYB2017-42）阶段性研究成果。
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