治理“地沟油”问题研究进展及评述，本文主要内容关键词为：研究进展论文,地沟油论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国废弃食用油即“地沟油”流回餐桌的事件频繁发生。有研究认为，中国城市每年餐饮业产生的“地沟油”高达500万吨[1]，而每年返回餐桌的“地沟油”约有200万到300万吨[2]。虽然各级政府多次开展“地沟油”专项整治，但并未真正从制度和机制上切断围绕“地沟油”所形成的黑色产业链。每当各级政府的“专项整治”告一段落，“地沟油”黑色产业链死灰复燃，由“地沟油”引起的食品安全问题成为国人心中挥之不去的梦魇。
对如何治理“地沟油”的问题，相关专家和学者从不同的角度进行了研究：包括我国餐厨垃圾资源化处理处置现状、存在的问题及问题形成的原因，解决问题的对策；发达国家治理“地沟油”的经验等。本文的目的是对近年来学术界就治理“地沟油”问题的相关研究进展进行综述，并在此基础上就餐厨垃圾资源化行业未来的发展趋势做一些展望。
1 我国餐厨垃圾处理现状
目前，我国居民家庭产生的餐厨垃圾，一般是与生活垃圾混合收集，并最终进入城市生活垃圾处理系统，填埋或者焚烧；餐饮业和企事业单位食堂产生的餐厨垃圾主要被商贩运输至郊区喂养“泔水猪”。餐饮业和企事业单位食堂餐厨垃圾中分离出来的废油，包括从厨房排污系统里收集、提炼的油和从餐厨垃圾里收集、提炼的油，经过加工，一部分用作化工原料，一部分流回餐桌，流回餐桌的废油习惯上被称作“地沟油”[3]。长期以来，我国并没有对餐厨垃圾进行专门管理，相关理论研究也未能深入。虽然部分城市已经启动餐厨垃圾处理处置设施的项目建设，部分企业也自发进入餐厨垃圾资源化行业，但目前我国的餐厨垃圾资源化产业还处于起步阶段，缺少各种餐厨垃圾产生量的确切统计数据。
近年来，集掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等六大环节的“地沟油”黑色产业链逐渐浮出水面，部分正规的餐厨垃圾处理企业也参与其中，媒体、社会公众对餐厨垃圾的关注越来越多，餐厨垃圾的规范化管理已迫在眉睫[4]。
在餐厨垃圾资源化利用方面，国内已经形成两种较为成功的模式。一是“苏州模式”，二是“嘉博文模式”。苏州市对餐厨垃圾的收集、运输和处置采取一体化的模式，餐厨垃圾的收集、运输和处置由江苏洁净环境科技有限公司一条龙完成。这种一条龙式的收运模式能够提高餐厨垃圾收运单位的积极性，同时终端处置企业可以根据处置的需求与餐厨垃圾产生单位直接沟通协调，提高收运餐厨垃圾的质量，便于后续的资源化处置。这种收集运输和处置一体化的模式称为“苏州模式”。“苏州模式”减少了政府的监管对象，有利于提高政府的监管效率[5]。北京嘉博文生物科技有限公司采用生化处理工艺能有效去除餐厨垃圾中盐分和油脂，能够将餐厨垃圾转化为可以再生利用的生化腐殖酸(一种化肥原料)，其产品已经得到农业部门的认可。该公司与中化化肥有限公司开展了战略合作，其产品生化腐殖酸可以在中化化肥有限公司的3000多家门店销售。采用嘉博文技术的北京朝阳餐厨废弃物资源循环处理厂是全国规模最大、自动化程度最高的处理站，其商业模式是采取政府投资建站并由环卫部门收集餐厨垃圾，企业负责运营，政府给企业提供一定的处理费。嘉博文创新的商业模式已经在北京、成都、南京、广州等8个城市相继落地，实现了环保产业与化肥产业的对接，为解决餐厨垃圾资源化产品的出路，发展有机农业做出了探索。
2 “地沟油”问题产生的原因
从监管的角度看，是管理不到位。我国餐厨垃圾处理行业刚刚起步，相应的政策法规及管理办法尚不健全，没有出台专门的餐厨垃圾管理法律法规，在实施中普遍存在垃圾收集困难，处理系统不健全，配套设施不完善，政府监管缺失。我国的食品安全监管体制长期以来就存在“多龙治水、分段监管”的弊端，涉及的管理部门有卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保、公安等，每个环节监管部门都不同，监管边界不清、责任不明、关键节点存在盲区，使得“地沟油”的监管长期处在“无政府”状态。唯一在进行宏观管理的食品药品监督管理局却没有执法权，只能负责督查，各部门遇到问题“踢皮球”，没人负责。
从经济利益角度看，是暴利因素驱动。市场上正宗食用油价格为每吨6000～8000元，而回收1吨地沟油的成本仅仅需要300元，通过对“地沟油”进行适当的加工提纯后市场售价可以达到每吨3000～6800元，如此暴利让不法商人趋之若鹜。一些不法之徒和一些餐馆、饭店的老板即使知道地沟油带来的危害性，也愿意在暴利的驱使下铤而走险。尽管各级政府不断采取专项整治行动，但是未能从机制上打断“地沟油”形成的利益链[6]。各级政府采取阶段性的突击“专项行动”打击非法产业链，是一种“堵”的办法，“专项行动”之后，受暴利的驱使，黑色产业链又卷土重来。
从技术检测的角度看，技术上还没有一种方法能对所有的“地沟油”进行有效检测。目前，一些部门将解决“地沟油”流回餐桌问题的焦点放在寻找“地沟油”的检测方法上，期望通过找到合适的检测方法来切断“地沟油”流回餐桌的渠道。姑且不论技术上是否可行，即使找到了有效的检测方法，还是不能真正解决“地沟油”的出路问题，这也是一种“堵”的办法。变“堵”为“疏”，给餐厨废弃物一个合法、合理、合情、合乎健康、节约能源的出口，才能有效切断“地沟油”、“潲水油”的黑色产业链条[7]。国家要通过财政、税收、金融等政策，扶持专业回收公司，让回收的各种废油变废为宝[8]。
从收运环节看，现行的管理办法存在缺陷。在收集环节，向餐馆收排污费的方式有待研究。因为按照“谁污染谁负责”的原则，由餐馆付费并交垃圾，在实际中不具备可操作性。餐饮企业受利益驱使，产生逆向选择行为，因为把废弃油交给非法收运商可以获得利益，而交给正规收运企业则要交费。在运输环节，由环卫部门或非直接处理企业来负责，无法与终端处理企业形成利益共同体。
从产业生态系统的角度来看，产业链通路存在阻梗，参与主体生存困难。具体表现在处理设施能力不足，收集运输系统不完善，运用市场化、企业化的方式建设餐厨垃圾处理厂面临很多困难。正规的废油加工企业建成后有两大难题，一是收不到原料，厂子“吃不饱”；二是生物柴油没有国家认可的产品标准，不能通过正规加油站销售，销售渠道不通导致持续生产难实现，这是很多生物柴油企业运营失败的主要原因。
3 发达国家治理“地沟油”的经验
“地沟油”的现象在20世纪60年代的美国、日本和欧洲等发达国家和地区也曾经严重泛滥过。但是，这些国家通过严格的立法和执法、有效的公共政策设计，使“地沟油”现象基本上销声匿迹。总结其经验主要有三点。
第一，通过专门立法和严格的执法解决问题。各国都制定了相关法律法规，从源头“管控”餐饮企业，不让厨余废油流入非法商贩手中或者下水管道。德国餐饮企业产出的每一桶泔水都必须有“身份证”，从产出、回收到利用都严格记录在案。在美国，餐饮企业如果私自将厨余废油卖给非法机构或个人，一经发现将被停业。在英国，如果餐饮企业将厨余废油倒入下水管道，无论数量多少，都将被处以高额罚款。
第二，利用公共政策工具“疏通”产业链。培育合法产业体系，通过特许经营等方式扶植专业回收公司，开辟合法的厨余废油市场。美国由取得特许经营许可证的专业公司进行运输和加工。新西兰餐饮企业的厨房里面安装了食品垃圾处理加工和油脂分离装置，由政府指定的公司负责回收。日本政府购买地沟油的价格高于无良厂商所能承受的价格，不良厂商无利可图便自然放弃收购；政府为回收企业提供专项补贴，帮助回收企业提高技术能力把厨余废油转化为生物燃料等；政府提供担保，保证提炼出的产品销售价格。巴西圣保罗的部分垃圾回收车使用地沟油作为燃料，这种垃圾车使用的燃料是经过简单过滤的地沟油。
第三，利用公共媒体加强“教育”。采用电视、宣传手册等多种方式向公众进行宣传，改变公众的生活习惯，通过每个人的点滴贡献，减少厨余废油对下水道管的危害，切断“地沟油”生产企业的原料来源。
4 解决“地沟油”问题的对策
餐厨垃圾处理属于公益性项目，应该由政府主导，企业跟进，市场化运作。同时尽快进行相关立法，完善相关法律制度。确定“地沟油”处理工艺和其资源化产品生物柴油的行业标准或者国家标准，制定鼓励餐厨垃圾资源化无害化的产业政策。
应该成立独立的食品安全监管机构来统一行使食品安全监管与执法权，实行“统一监管、分项负责”，监管机构有权对涉及食品安全问题的各个环节进行检查与执法。涉及餐厨垃圾处理的责任主体，包括政府管理部门、餐饮单位、餐厨垃圾运输处理企业、社会公众等，政府部门要各负其责，共同参与监督管理，政府管理部门要制定相关政策；餐饮单位按照要求分类并规范交运厨余垃圾；处理企业要按照标准将餐厨垃圾进行收运并进行无害化、资源化处理；社会公众要积极参与监督。环保部门要对泔水实行严格的登记制度，监控餐馆、宾馆、企业、学校餐厨垃圾或泔水去向；国家应该采取合理的补贴，鼓励对分离出来的“地沟油”原材料实施资源化利用。应该建立完善的回收运输、集中处理等方面的管理制度和激励机制，鼓励企业投资餐厨垃圾资源化产业。建议设置标准的餐厨垃圾回收容器，将餐厨垃圾和一般生活垃圾区分开来，使其能进入专业的收运和加工处理系统。
从源头斩断“地沟油”利益链，除了政府严加监管外，还要加强刑法的威慑作用，让“地沟油”制造者付出沉重的代价乃至生命代价。“地沟油”问题的核心出在源头和监管环节的末端，可借鉴西方国家的先进经验，建立一个严密的食品生产追溯制度，加强对食品安全的多层次的监管，特别是一线的监管。因此，迫切需要政府部门的宏观引导和政策支持。
“地沟油”的出路在于改变现有的运作模式，实行产业化和市场化。对于现有的清掏、提炼、买卖泔水油、地沟油的人员不应驱散，而是利用他们的行业经验，通过收编和整编，纳入管理。政府应为推动“地沟油”的产业化、市场化铺设道路，还要出台相关环保政策、税收政策、工商政策，以及以“地沟油”为原料产出的生物柴油销售政策等。在改革多龙治水、分段监管体制的同时，要建立信息共享、快捷高效、无缝对接的食品安全监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源，实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰，立法者应改革“多龙治水、分段监管”的多元监管体制，厘清监管部门的法定职责。
根据工艺原理和餐厨资源化再利用方向，餐厨垃圾通常有三种处理技术：一是通过生物技术将餐厨垃圾分解将其制成有机肥料或是蛋白饲料；二是将餐厨垃圾中的废油制成工业原料或者生物柴油；三是将“地沟油”作为洗衣粉、肥皂和其他化工产品的原材料。将其作为肥料和化工原料的材料，获取的经济价值远不及流回餐桌的食用油，因此，产业化动力不足，而用于制成生物柴油的利润则较为可观。也有将食用废油与润滑油放在一处，同时燃烧使其产生蒸汽供热汽轮机发电，还有将废植物油加工成为“可再生飞行燃料”[9]。政府要给予具备资质的企业特许经营权，并引导这些企业采用正确的处理技术。同时，要理顺围绕餐厨垃圾资源化产业链各企业的利益关系，包括技术研发、设备制造、收运处置、终端产品销售等各个环节，由政府根据产业链各节点的特点给予财政补贴、税收优惠和激励措施。
5 分析与评述
综上所述，围绕解决“地沟油”的问题，国内学者对餐厨垃圾资源化产业进行了一系列研究，为各级政府出台治理“地沟油”的问题提供了思路，但由于研究成果的分散性，并没有引起决策部门的重视；国务院相关部委办和地方各级政府在治理“地沟油”的问题上也采取了一些措施，但是效果不佳；实践方而，“苏州模式”和“嘉博文模式”在特定的范围内取得了一定的效果，但由于缺乏系统的政策支持，全面推广有一定的难度。
从总体上讲，对“地沟油”治理问题的研究尚处于初始阶段，对餐厨垃圾资源化产业链的基本问题研究不是非常透彻，理论框架不够完善，这些都在一定程度上影响了治理效果。
“地沟油”问题是餐厨垃圾处理处置产业链运行过程中产生的问题，产业链渠道不通，再生资源产品包括生物燃料和日用化工、化肥原料没有适当的销售市场，犹如输送自来水的水管管道关键节点不通，不管你用多大的压力，水依然会回流。疏通产业链管道，涉及国家立法、行业标准制订、产业发展扶持与激励政策、行业组织管理与市场监管、行业自律、社会监督、社会伦理教育等方面，是一个系统工程，单方面或者几个方面的治理，很难毕其功于一役。
西方发达国家以及发展中国家处理处置餐厨垃圾及治理“地沟油”的经验值得我们借鉴，但是中国的具体国情不同，照搬他人的做法也是行不通的。
无论政府专项整治行动还是寻找“地沟油”检测方法都是堵的办法，无法从根本上解决问题。变堵为疏，给产业链的发展设置合理的产品出路和物流路径，才是既治标又治本的做法。因此，从产业链角度进行深入研究，通过制度安排来疏通餐厨垃圾资源化产业链存在的阻梗，构建餐厨垃圾资源化产业良性运行的生态系统，破解分段监管的体制障碍，是该领域未来研究的主要方向。