美国信息公开过程中的政府机构与图书馆，本文主要内容关键词为：美国论文,政府机构论文,过程中论文,图书馆论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G250
［文献标识码］A ［文章编号］1004-325X（2009）01-0103-04
信息公开制度是政治民主化、政府透明化的必要手段和基本保证。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施。《条例》第16条规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”[1]《条例》的颁布从法律层面上明确了图书馆在政府信息公开、共建、共享中的责任与使命。
在信息共享的社会呼声之下，《条例》应运而生，为提升图书馆形象、拓展图书馆事业提供了一个良好的契机。目前，各级图书馆已经建立，或正在筹划建立专门的藏阅场所。但是，毕竟事业伊始，百事待兴，我们首先应该从世界先进国家的做法中吸取经验，并将其作为切入点。
他山之石，可以攻玉。美国在信息公开立法和实施方面都走在了世界的前列，具有非常宝贵的借鉴作用，我们不妨从美国政府信息公开过程中信息发布机构和图书馆的作为中提取值得借鉴之处。
1 政府信息公开与政府出版物
政府信息既是一种宝贵的国家资源，也是一种数量庞大的社会资源。政府信息公开为公民提供政府、社会和经济方面的知识，有助于消弭政府和公众之间的信息鸿沟，而信息的自由流动也是建设民主社会的必然要求。
那么，什么是政府信息呢？政府信息是政府出版物的引申形式。所谓政府出版物，就是政府信息有形化的产物，是印刷型的政府信息。到目前为止，由于世界各国历史背景、文化传统、意识形态的差异，对于什么是政府出版物并没有一个统一的、普遍接受的定义。虽然世界上最早的政府出版物出自中国，但到目前为止，我国政府出版物与非政府出版物仍然混在一起，没有明确、可操作的界定。
《美国法典》将政府出版物（Government Publications of the United States，简称GPUS）定义为：“作为一个单独的文件由政府出资或根据法律的要求出版的信息资料。”[2]具体而言，就是指“美国的政府机构，即立法、司法、行政机构和其他属于政府的独立机构、半官方机构，组织编纂、出版发行的文献资料”[3]。
政府信息的发布载体多种多样，随着出版技术的发展，呈现出愈来愈多的形式，其中政府出版物作为一种传统的主流渠道一直被广泛应用。然而，随着信息技术的飞速发展，政府信息除了印刷型纸质资料的形式外，还出现了缩微胶片、光盘等其他有形载体形态以及越来越多的无形网络资源。“政府信息”作为一个外延更具有包容性的概念正在逐渐取代“政府出版物”的概念。
美国政府出版物是世界上出版发行数量最大、内容最为丰富的政府出版物，在包括中国在内的世界各国都得到了广泛的收藏和积极的利用。目前，我国国家图书馆的特色馆藏“国际组织与外国政府出版物阅览室”中，收藏了大量的美国政府出版物。其中，《总统文件每周汇编》（Weekly Compilation of Presidential Documents）、《联邦登记》（Federal Register）、《美国法典》（United States Code）等都是颇受学者和研究人员欢迎的资料，使用率颇高。
2 日渐完备的法律保障体系
美国总统詹姆斯·麦迪逊曾经说过，“一个民众的政府而不向民众公布信息，或不向他们提供获取政府信息的手段，不过是一场闹剧或是一场悲剧——或者很可能兼而有之——的序幕。知识永远统治无知，一个民族要真正成为自己命运的主宰，必须用知识所赋予他们的权利武装自己。”[2]这是许多研究美国政府出版物的学者所偏爱的名言，也是美国社会对于政府信息公开的基本态度。正是在这种观念的引导下，自由获取政府信息已经成为美国生活方式中的一项基本因素。政府与公众间的信息交流被认为是“社会的黏合剂”[2]。
当前，世界各国的政府信息公开制度中影响最大的莫过于美国。1966年，美国创造性地制定了《信息自由法》，提出了为日后各国所效仿的“信息公开是原则，不公开是例外”的原则[4]43-45，其最主要的内容就是规定美国公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息及使用信息的权利，这种权利不受年代的限制，从而在制度层面确保了公民获得包括政府信息在内的各种信息的权利，也促进了美国信息产业的飞速发展。
此后，1974年制定的《隐私权法》、1976年制定的《阳光下的政府法》、1972年制定的《联邦咨询委员会法》以及1988年制定的《电脑匹配和隐私权保护法》等一系列法律规章，均是对《信息自由法》的有力补充[4]43-46。各项法律相互关联，又相对独立，共同构建了美国政府信息公开的法律保障体系。
同时，美国先后在1974年、1986年对《信息自由法》做出修改，1996年，随着信息技术的高速发展，《信息自由法》通过第3次修改，提出了《电子信息自由法修正案》[4]43。通过几十年的发展，美国在信息公开的法律制定方面不断完善，弥补缺陷，做出了一系列的改革和修订，在如何平衡个人隐私权保护和政府信息公开的需求，如何平衡公民的信息获取权、监督行政权和确保政府信息安全等方面做出了有效的探讨。
进入21世纪后，网络技术的飞速发展，对政府信息公开提出了新的要求。为了适应新技术的挑战，2002年底，美国出台了《电子政务法案》，要求联邦政府利用基于因特网的信息技术增强公民获取政府信息的能力，建立能够确保信息安全的政府信息管理体制。
3 有效运作的政府配套机构
在《条例》第4条中要求“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作”[1]。
《条例》第19条中规定：“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。”[1]
在美国，政府机构是如何落实信息公开政策的呢？美国政府出版物的生产、管理、收藏、发布等各个环节均配备了规范的组织机构和严格的管理制度。美国政府各机构的出版物都有专门的运营渠道——隶属于商务部的政府印刷局（Government Printing Office，US，简称GPO）。这是一个全面负责政府信息公开、政府出版物发布的专门机构，成立于1861年①，至今已经运转了140多年。政府印刷局从成立之日起就承担了“保证美国政府信息公开化”[5] 的任务和使命。
1895年，美国颁布的《印刷法案》明确了美国政府出版物印刷和发行的管理体制，也明确了GPO的职责和范围[6]。作为美国政府最主要、最集中的政府信息资源中心，GPO的主要职责是收集各种形式的政府信息，并对这些信息进行出版、发行、编目及保存。GPO的政府信息数据库中包括国会报告、国会意见、听证会记录、国会辩论记录、国会档案、法院资料以及国防部、内政部、劳动部、总统办公室等各个部门出版发行的文件。
GPO出版的政府出版物通过其下属的24家书店、联邦保存馆计划、国际交换和GPO Access等多种渠道向美国民众以及世界其他国家的公众发布。GPO Access是目前美国最大的政府信息门户网站。通过GPO Access，用户不用到馆就可以便捷地获取大量的政府信息产品，网络成为发行政府出版物的越来越重要的平台。对于GPO Access上提供的官方已出版的政府信息，除特别说明的资源之外，使用一概不受限制。这项免费服务的资金来源是联邦存书图书馆项目，受《1993年政府印刷局电子信息加强法案》（Government Printing Office Electronic Information Enhancement Act of 1993）的保护[7]。
GPO所编纂的书目和索引中，《美国政府出版物目录月刊》（Monthly Catalog of United States Government Publications）是最完备、最受欢迎的目录。目前，可以在网上免费检索到1994年至今的全部书目信息，并与保存馆的书目信息相链接。
4 层级完善的联邦保存馆计划
如果说GPO Access为公众通过远程网络获取免费的信息资源提供了途径，那么联邦保存馆计划则针对有形的政府信息出版物提供服务。
为了保证美国公众获取政府信息，早在1813年美国国会就已经开始了联邦保存馆计划（Federal Depository Library Program，简称FDLP）[8]。1962年，正式发布的《寄存法》更是将FDLP以法律的形式确定下来。根据《寄存法》的规定，保存馆被分为两类：一类是选择性保存馆，这类图书馆从政府出版物目录中选择性地保存部分资料，但必须包括美国政府预算、联邦国内支持目录等20个核心类目，保存期限不能少于5年；另一类是地区性保存馆，这类图书馆作为州资料保藏中心，永久性地保存全部政府出版物[6]。
经过100多年的发展，FDLP已经成为目前为止世界上最大也是最著名的政府信息发布体系。根据2007年的统计，全美各州共1257家图书馆被指定为美国政府出版物的保存馆，每个州都至少有一个保存馆或者一个地区性图书馆[9]。
GPO定期向这些图书馆提供免费的纸质文献、缩微胶片、光盘等多种载体的出版物；反过来，所有保存馆也有责任为公众提供免费、无限制的政府出版物的阅读、检索和使用。
在联邦保存馆中，各类型图书馆所占的比例约为：学术性图书馆50％，公共图书馆20％，法律图书馆11％，社区大学图书馆5％，州与专门图书馆5％，联邦与州法院图书馆4％，联邦机构图书馆4％[10]。每年约为950万人提供服务[9]。
进入21世纪以后，FDLP也在不断发展变化。GPO已经着手在印刷本联邦保存馆计划的基础上，发展政府出版物的数字图书馆保存项目——FDSys（Federal Digital System），为政府信息公开搭建全新的数字平台。根据GPO制定的元数据标准，无论是数字形式还是印刷形式的文件、信息都将在编目整合后，进入FDSys系统。到2008年稍晚时候，FDSys将正式取代GPO Access[9]。
5 积极作为的保存馆——以美国国会图书馆为例
美国国会图书馆作为美国联邦保存馆，在政府信息公开过程中发挥了非常重要的作用。作为社会交流系统的组成部分，国会图书馆与出版发行、大众传播等机构共同承担着各类信息的传播任务，是政府机构向公众公开文献信息的重要环节。
1990年，美国图书馆和信息科学全国委员会提出了《美国公共信息准则》，明确规定了“无论信息利用者居住在何地及在何地工作，联邦政府都应保证他们可以通过全国信息网络，或利用像出借政府出版物的图书馆那样的程序，来获取公众信息。政府机构应定期评价这些程序以及出现的新技术，以保证廉价和方便地为公众提供公共信息”[11]。这是对所有美国图书馆提出的要求，而国会图书馆则是践行这一准则的最佳代表。
在常规工作中，由于大多数政府信息都是以连续性资源的形式出版，因此，美国国会图书馆馆藏的有形政府出版物、政府文件都是由连续出版物和政府出版物部（Serial and Government Publications Division）下属的报纸和现刊阅览室（Newspaper and Current Periodical Reading Room）收藏，并向读者提供阅览、参考咨询服务。在室藏的政府出版物中，连续出版物和政府出版物部选择性地保存了自1993年以来的各种载体的美国政府出版物，并独立于国会图书馆的馆藏总数之外。此外，读者还可以通过OCLC的FirstSearch数据库检索1993年以来的政府出版物信息。国会图书馆每个月都会收到GPO出版的《美国政府出版物目录月刊》，并进行目录核对和编目工作[12]。
连续出版物和政府出版物部为美国国会议员、学者、研究人员和普通大众提供到馆和网上两种服务模式。在2006年，共接待了51 673名读者，处理用户咨询问题2 104件，在网站上提供了1 832个网页，全年的访问量超过600万次[13]。
在政府信息资源共享方面，国会图书馆牵头建立了“国会图书馆文件发展项目”（Library of Congress's Documents Expediting Project）。这是一项收藏和提供政府出版物的合作共享计划，包括公共图书馆、高校图书馆和专业图书馆在内的成员馆共同收集、保存的政府信息。
此外，国会图书馆充分发挥网络的作用，建立了一系列有特色的数据库。例如“国家电子图书馆”工程，将大量的政府信息资料如文件、电影、照片、图表、声音资料、手稿、小册子等电子化，公众可以通过网络直接存取。又如，国会图书馆建立的法律信息网站——Thomas from LOS，提供了各届法案概述、国会法案资料、国家法、地方法等资源。
6 结语
综上所述，美国的政府信息公开事业经过了百余年的发展，已经形成了以完备的立法体系为保障，由政府印刷局全面负责，以联邦保存馆计划为依托，并辅以其他手段的结构体系（见图1）。
图1 美国政府信息公开结构体系
与美国相比，中国的政府信息公开事业刚刚起步，而各级图书馆应以此为契机，做好消除政府与公众之间信息鸿沟的桥梁，在诸多方面大展拳脚。具体措施如下：①在法制建设方面，进一步健全法律制度，继续呼吁图书馆法以及其他信息相关法律的出台，为图书馆收存政府信息的落实工作提供更详细、可操作的法律依据。②建立中国的政府信息托存体系，建立以国家图书馆、各大中型公共图书馆为主，以高校图书馆为补充的全面、立体的资源保障体系，为读者提供免费、无障碍的获取服务。③充分发挥图书馆的专业知识，根据公众的信息需求对数量庞大的政府信息进行排序和整合，编制资源目录和使用指南。④运用信息分析知识，开展社会公共服务，发挥图书馆的导读功能，引导读者正确查询所需信息，有效地进行知识组织和知识挖掘。⑤资源共享，在已有联合目录和馆际互借的基础上，继续发展馆际政府信息资源的共建共享工程。⑥注重新技术的发展，加强数据库建设和网络信息的采集与利用。
总之，我国政府信息公开的事业刚刚起步，要做的事情还有很多，面对政府信息公开的热潮，图书馆人应该抓住机会，充分发挥自身的专业优势，承担起自己的社会责任。
［收稿日期：2008－06－05］
注释：
① GPO履行职责的时间最早可以追溯至1813年，可以说是美国最古老的政府机构之一。
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