政策性负担、规制俘获与食品安全，本文主要内容关键词为：政策性论文,食品安全论文,规制论文,负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言与文献 不断频发的食品安全事故使我国政府监管效力备受质疑。在严峻的食品安全形势下，地方政府作为首要监管者，①在诸多情况下未能充分履行食品安全监管的重要职责，受到社会舆论的强烈批评(王永钦等，2014；李想等，2014；周德翼和杨海娟，2002；Martinez et al.，2007)。即使在中央政府颁布《食品安全法》等重大法律条例和下达具体全面的方针政策后，②地方政府在实际中仍然存在大量监管缺位的现象。在2008年三聚氰胺、2011年河南双汇瘦肉精、2014年温州毒水龙头等事件中，均暴露出地方政府不仅没有严惩违规生产企业，反而放任甚至提供掩饰和庇护的问题。③ 企业发生食品安全事故时，地方政府往往出于区域经济发展、税收、就业及政治绩效等方面的考虑，不得不放任甚至为违规生产的企业提供掩饰庇护。由于我国的食品安全监管在财政、人事等方面都受到地方政府的重大影响，政府干预监管执法甚至成为生产劣质食品企业保护伞的事件屡见不鲜。例如在2008年发生的三聚氰胺事件中，当地政府在获悉三鹿奶粉造成婴幼儿患病的情况后不仅隐瞒实情、拖延上报，甚至还应企业要求对媒体进行“管控和协调”。在2014年温州毒水龙头事件中，有关部门在检测出水龙头质量存在问题后也没有及时公开相关信息并对相关企业进行严格惩罚。正是因为考虑到负面消息会对当地支柱产业造成强烈冲击、影响区域发展与就业，地方政府往往不得不以牺牲食品安全为代价保障经济发展等政策目标的实现。④同时由于当前官员的升迁与GDP增速联系紧密，地方官员为个人政绩与晋升目标也需要更加重视地方经济绩效(周黎安，2007)。因此，无论从地方经济发展还是官员政治升迁的角度，当地政府都缺乏充分的激励进行食品安全的严格监管和治理。⑤ 上述现象即为政策性负担导致的规制俘获。⑥本文研究表明，这是造成地方政府食品安全监管缺位的重要原因。由于食品企业的生产经营往往关系着地方发展和社会稳定，一旦承担着较重政策性负担的企业发生食品安全事故，地方政府的严格惩罚无疑会造成经济发展受阻、地方税收锐减、失业人口激增等严重的负面冲击，造成巨大的利益损失。因而企业在发生食品安全事故后，能够利用自身承担的政策性负担游说政府干预监管执法，导致地方政府在发现企业违规生产时难以进行严格惩罚和信息披露，甚至为发生食品安全事故的企业提供掩饰和庇护。由此造成一些地区食品安全监管名存实亡，食品安全岌岌可危。 现有文献多从监管技术与监管能力不足的角度探讨地方政府监管缺位的原因。这些文献建议借鉴发达国家的经验，通过加强监管力度、完善监督体系等提高监管效率，以缓解频发的食品安全问题。这些建议具体包括：政府进一步完善监管模式，健全食品安全法律体系(张晓涛和孙长学，2008；王兆华和雷家，2004；周德翼和杨海娟，2002)；加强对食品产业链的整体监管，推进食品安全可追溯系统的全面覆盖(龚强和成酩，2014；Regattieri et al.，2007；Beulens et al.，2005；Moe，1998)；建立食品安全信息系统和风险评估系统(谢敏和于永达，2002；Dassel & Steinz，1998)。然而，这些研究尚未考虑到政策性负担在食品安全监管中对于政府行为的影响。本文发现，即使具备足够的监管技术和监管能力，由政策性负担导致的规制俘获仍然会造成地方政府难以实施严格监管，食品安全监管缺位得不到根本改善。 政策性负担导致低效率的现象不仅出现在食品安全监管中，在其他领域也多有表现。以国有企业的政策性负担为例，由于国有企业承担着诸如保护民族产业、维护社会稳定、拉动经济就业等职能，政府常常不得不通过追加投资、增加贷款、减少税收以及提供财政补贴等方式弥补国有企业的亏损，维持其运营(Kornai，1986)。因此，即使企业亏损是由于经理人谋求私利所致，也会得到政府补贴，经理人也就没有激励殚精竭虑地经营国有企业，反而趋向于以公谋私，产生所谓的预算软约束问题，造成国有企业运营效率低下(龚强和徐朝阳，2008；林毅夫和李志赟，2004；林毅夫等，2004；林毅夫和谭国富，2000)。同样，食品企业承担的政策性负担也催生了食品安全监管中的规制俘获的问题，⑦包括执法力度存在偏差、执行过程缺乏规范性和持续性等(徐晓新，2002)。 对于如何克服由政策性负担导致的规制俘获以提高市场效率，现有研究分别从不同方面给出了建议：从监管模式的角度来看，政府应该通过建立专门负责监督的规制机构并实现司法独立(Laffont & Martimort，1998；Laffont & Meleu，1997)，通过明晰规制机构的责任权力、避免规制机构的多重任务，并且建立起相应的问责机制来分散规制任务、分割规制者权力(Maskin & Tirole，2004；Laffont & Martimort，1999；Martimort，1999)。从解决信息不对称的角度来看，可以加强监督并提高企业信息的透明度(Shleifer，1985；Holmstrom，1982)；龚强等(2013)基于我国现实情况，提出引入独立性较强的新闻媒体、行业协会、认证机构、消费者投诉等社会资源，形成以发挥社会监督与社会信息优势为核心的食品安全信息披露机制，为优质食品企业的发展建立有效的信息平台。 本文的主要贡献在于：(1)首次从理论角度系统分析了政策性负担如何影响食品安全监管，研究表明这是造成我国政府食品安全监管缺位的重要原因；(2)结合市场发展趋势，不仅解释了为何在监管技术与监管能力不足时地方政府缺乏激励进行严格的食品安全监管，也解释了为何在监管技术与能力足够时，尽管实施严格监管更有利于政府实现综合利益，但监管缺位仍然大量存在；(3)针对政府监管缺位的现状，提出通过司法独立、垂直监管、社会监督等方式转变监管模式，引入不受政策性负担影响的监管主体来克服规制俘获的影响。 本文研究表明：政策性负担导致的规制俘获是造成我国目前食品安全监管低效的重要原因。不同于通常将政府监管缺位归咎于监管技术不足或者官商勾结、权利寻租等腐败行为。本文发现，即使不存在这些问题，由政策性负担导致的规制俘获仍然会造成这一现象。只要地方政府在处理食品安全问题时预期到企业倒闭将造成经济发展受阻、地方税收锐减、失业人口激增等严重后果，就难以对承担了政策性负担的事故企业进行严格惩处。仅仅提高监管技术与监管能力无助于打破地方政府被规制俘获的困境。这也解释了为何随着监管技术与监管能力不断提升、反腐力度不断增强，食品安全事故仍然频繁发生。本文研究表明，只有将监管执法与政策性负担分离，才有望根本解决食品安全监管缺位的问题。 提升食品安全水平必须依靠引入不受政策性负担影响的监管主体来实施严格的食品安全监管。具体实施中可以采取司法独立、垂直监管、社会监督等转变监管模式，优化执法权配置。只有确保事后的严格惩处能够落实，监管才能真正发挥其事前的威慑作用。否则只要企业预期到能够利用自身承担的政策性负担俘获监管者，为获取更高利润而以劣充优的动机就会继续存在。因此，必须引入不受政策性负担影响、独立于地方利益的监管主体来实施严格监管，保证依法严格治理食品安全问题，消除企业的侥幸预期。 本文进一步发现，严格监管必须基于发达的监管技术和较强的监管能力才能实现。在市场发展初期，政府由于监管技术和能力不足，难以有效发现企业的违规生产行为，即使严惩个别企业也无助于改变整个市场以劣充优的局面。并且，严格监管还会导致企业向其他地区转移，对当地经济发展和就业造成损害。因此，在区域竞争激烈、各地以发展经济为主要任务的背景下，地方政府难以实施严格的食品安全监管；而弹性执法有利于政府权衡利弊，采取最适宜地方发展的监管行为。⑧随着监管技术与监管能力的不断提高，政府采取严格的食品安全监管能够有效规范市场，有力促进食品企业的安全生产，推动食品产业健康发展。在目前食品安全监管技术趋于成熟、社会食品安全意识不断加强的环境下，通过引入不受政策性负担影响的监管主体，并严格依照相关法律法规对违法企业进行严惩，不仅能有效提升食品安全水平，同时也能更好地实现政府的发展目标。 本文余下部分的安排为：第二部分建立基本模型，描述地方政府、食品企业和消费者的博弈过程；第三部分基于弹性执法框架，分析规制俘获产生的原因；第四部分探讨严格监管的效果及适用条件；第五部分考察政府在不同的市场发展阶段如何选择监管方式，进一步探索当下如何通过转变监管模式来提高食品安全监管效率；最后是总结与建议。 二、基本模型 我们考察食品安全监管中地方政府、当地代表性食品企业和消费者三者之间的博弈，博弈时序如图1所示。
图1 地方政府和食品企业的博弈顺序 第一阶段：食品企业进行生产； 第二阶段：地方政府进行食品质量检测，并根据检测结果选择监管行为； 第三阶段：消费者购买(不购买)，各方收益实现。 地方政府与食品企业的决策过程如图2所示。
图2 地方政府与食品企业的决策过程 在第一阶段食品企业进行生产时，可以选择努力生产或者以劣充优。企业努力生产意味着在生产过程中会严格控制食品安全、遵循质量标准，如使用合格原料、采取规范技术等，此时将产出优质食品；企业也可能为了降低成本而以劣充优，产出有质量缺陷的食品。这里用e表示企业的生产成本，有
在第二阶段，地方政府进行食品质量检测和食品安全监管。由于食品种类繁多、成分复杂，政府受自身技术能力所限往往难以做出全面精准的检测。我们用p代表质量有缺陷的食品被检出的概率，p越大，表示监管技术越高。检测后，政府将根据检测结果选择监管行为，即政府在检测出食品质量存在缺陷后，可以选择严惩企业并向消费者公开信息(s)；或者不予惩罚并隐瞒信息(n)。我们用A表示政府的决策集，有A=｛s，n｝。 在第三阶段，消费者进行购买决策。类似于Cachon & Swinney(2009)、Hann et al.(2008)、Amaldoss & Jain(2005)等，我们将市场中的消费者划分为无经验群体和有经验群体，比例分别为μ和1-μ。由于食品市场普遍存在信息不对称，尤其在政府没有公开信息时，消费者往往难以准确判断食品的真实质量(Antle，1999)。此时无经验的消费者会选择购买；有经验的消费者会对食品质量进行推断(belief)，如果推断企业生产的是优质食品(e=
)，会选择购买，如果推断是质量有缺陷的食品(e=
)，则不会购买。然而，一旦政府严惩企业并公开信息，消费者就会得知企业生产的是质量有缺陷的食品，都不会进行购买。我们用
表示消费者效用，假定当消费者购买到优质食品将获得B＞0的正效用，不购买的效用为0，购买到有质量缺陷食品的效用为b(考虑到质量有缺陷的食品通常会给消费者的健康造成损害，有b＜0)，即
企业利润为企业收入扣减生产成本后的剩余，即
企业的目标是利润最大化。 地方政府的收益包含两个部分：消费者效用和食品企业对政府政策目标的贡献(企业的政策性负担)，即
这里λ∈(0，1)衡量政府对企业效益的重视程度，即政策性负担程度；λR代表企业承担的政策性负担。 接下来，我们考察两种不同的食品安全监管方式：弹性执法，即地方政府根据食品质量检测结果相机选择最大化政府收益的监管行为；严格监管，即政府严格按照相关法律法规，一旦发现企业以劣充优，就给予严格惩处和信息公开。我们分别探讨两种监管方式下，地方政府、食品企业和消费者之间博弈行为与互动策略。 三、弹性执法与规制俘获 弹性执法有利于地方政府根据实际情况，灵活选择最能够维护地区经济快速发展和地方就业的监管行为。
当市场达到均衡时，(1)、(2)、(3)式同时满足。 我们考察上述博弈中，政策性负担、监管技术和消费者利益如何影响政府和企业的决策。 (一)政策性负担 首先考察政策性负担的两个方面：政策性负担程度和企业规模。 1.政策性负担程度 政策性负担程度λ衡量地方政府对食品企业效益的重视和依赖程度，越大表明政府对企业效益越重视、依赖程度越高。 根据博弈分析，我们有：
因此，在食品安全监管中，我们发现： 命题1：在弹性执法中，政策性负担程度过大易导致地方政府被规制俘获，食品安全监管出现缺位。即存在
，企业会选择以劣充优，而政府的理性选择是不予严格惩罚。 命题1表明，政策性负担程度过大是诱发政府食品安全监管缺位的重要因素。对于对当地发展就业有着重大影响的食品企业，地方政府难以承担严惩带来失业激增、税收锐减、发展受阻等严重后果。企业利用这一点，就可以迫使政府在发生食品安全事故时放弃严格执法，甚至提供庇护支持。这解释了在三聚氰胺、双汇瘦肉精等事件中，地方政府甘冒风险为事故企业包庇隐瞒的现象。 2.企业规模 企业规模也是影响政策性负担的重要因素，本文用企业收入
⑨来表示。与上一小节的分析类似，我们有： 命题2：在弹性执法中，企业规模过大易导致地方政府被规制俘获，食品安全监管出现缺位。即存在
，企业会选择以劣充优，而地方政府的理性选择是不予严格惩罚。 我们经常看到一些大型企业在发生食品安全事故后“大事化小、小事化了”。除了大型企业本身具有较强的公关能力，其承担的政策性负担也是挟制政府的重要筹码。由于大型企业对地方的经济和就业影响深广，因而才能在地方政府的支持和庇护下屡屡“大而不能倒”。 推论1：在给定企业规模的条件下，政策性负担程度越小，出现规制俘获的可能性越小，即
推论1表明，在企业规模一定的条件下，降低企业的政策性负担程度有助于克服规制俘获。因此，可以通过适当降低经济指标在地方政府绩效中的比重，更多地将食品安全纳入评估，从而缓解政府由于片面追求经济发展而导致的食品安全监管缺位。 (二)监管技术与监管能力 通常认为，提高食品安全监管技术和监管能力能够加强食品安全监管效力。然而事实表明，即使政府具备了足够的监管技术和较强的监管能力，也并未阻止三聚氰胺、双汇瘦肉精事件等大型食品安全事故发生。尽管政府发现企业以劣充优的概率增加了，但由于陷入了规制俘获，即使查获也难以进行严格的监管惩罚。 结合命题1和命题2，我们得到： 命题3：在政策性负担导致规制俘获后，提高监管技术难以有效加强地方政府食品安全监管。即当
时，增大p不改变企业以劣充优、政府不予惩罚的选择。 例如前文提到的温州毒水龙头事件，地方政府在屡次检测出水龙头质量不合格后并没有进行严格惩处。由此可见，在地方政府被规制俘获的背景下，先进的食品安全监管技术无法充分发挥出增强监管效力的作用。这同时解释了我国在学习国外经验、引入先进监管技术后，食品安全监管效率没有得到有效提升，食品安全事故仍然频繁发生的现象。 (三)消费者效用 消费者利益也是地方政府在进行食品安全监管时重点考虑的因素。消费者效用对政府行为的影响可直接由命题1、2推出。 推论2：食品安全问题导致消费者效用下降越大，地方政府因规制俘获而出现监管缺位的可能性越小，即
四、严格监管 接下来，我们考察当地方政府严格监管，即在发现企业以劣充优后，一定依法进行严格惩处时的食品安全监管状况。 在博弈G中，地方政府的行为外生给定为严格监管，即 a=s (4) 均衡达到时，(1)、(3)、(4)式同时满足。与命题1的证明分析类似，我们得到： 命题4：严格监管能够遏制食品企业以劣充优的必要条件是监管技术与监管能力达到足够水平。即在严格监管下，存在
，企业选择努力生产；当
，企业选择以劣充优。⑩ 命题4表明，严格监管要想取得好的效果，地方政府必须具备发达的监管技术和较强监管能力。当监管技术与能力不足时，企业容易逃避政府监管。这使得政府的严打范围仅限于少数被查获的企业，难以对整个市场形成威慑。可以看到，在我国市场化初期，黑心作坊、制假窝点十分猖獗，但随着监管技术与监管能力的提升进步，这一现象逐步得到了缓解。在严格监管能够有的放矢的条件下，政府规范市场的能力将大大加强。 五、市场发展阶段与监管方式的选择 对比上述两种监管方式：弹性执法易导致规制俘获，食品企业会在食品安全方面产生投机行为，即在发生食品安全事故时，企业凭借其承担的政策性负担游说政府使其免于惩罚，造成监管缺位；严格监管能够严厉打击以劣充优的企业，但是当监管技术和监管能力不足时，难以对以劣充优起到实质有效的威慑和遏制，反而会对地方经济发展和就业等政策性目标产生负面影响，妨碍政策目标实现。接下来，我们探讨政府在不同的市场发展阶段，如何为实现其政策性目标选择最优的监管方式。 (一)监管方式的选择 1.地方政府的选择 在不同的市场发展阶段，社会对于食品安全监管会提出不同的要求。在市场发展初期，实现区域发展和就业稳定既是地方政府的优先目标，也是绩效考核的重点。因此，当发生食品安全事故时，企业利用自身承担的政策性负担，很容易使地方政府对其网开一面。同时，由于客观上监管技术和监管能力较低，政府受资源所限无法有效规范市场，严格的监管打击还会导致企业向其他地区转移，对当地经济发展和就业造成严重损害。此时，政府的理性选择是采取弹性执法，以牺牲食品安全为代价换取地方的快速发展。随着监管技术进步和市场机制的逐步健全，严格监管对于规范企业行为的效果日趋明显。此时注重食品企业的诚信生产能够促进整个食品行业的健康发展，这不仅有利于提高食品安全水平，更有利于政府政策目标的实现。
图3 弹性执法与严格监管下地方政府收益对比
2.消费者效用 接下来，我们考察食品安全弹性执法和严格监管对消费者效用的影响。
图4 弹性执法与严格监管下消费者效用对比 如图4所示：当地方政府采取弹性执法，由于规制俘获，政府对企业的以劣充优行为将不予惩罚，市场中无经验的消费者将购买到质量有缺陷的食品，效用为μb。而在实施严格监管时，如果监管技术不足(p＜
)，市场中只会有部分以劣充优的企业被查处，无经验的消费者仍有1-p的可能性购买到有质量缺陷的食品，期望效用为μb(1-p)；如果监管技术足够(p＞
)，企业就会选择努力生产，所有消费者都将购买到优质食品，效用为B。 结合命题5，我们得到： 命题6：在监管技术与监管能力不足时(p＜
)，地方政府实现政策目标和保障消费者利益相冲突，政府往往为实现政策目标而牺牲食品安全；在监管技术与监管能力足够时(p＞
)，通过严格监管，政府的政策目标和消费者利益能够同时实现。 命题6反映了，在经济发展初期，保障食品安全和维护消费者利益往往让位于实现区域快速发展等政策目标，此时由地方政府进行统筹规划对于促进经济增长更有效率。然而随着社会的不断发展，保障和改善民生、实现可持续发展等目标逐步取代了以前对经济增速的单一追求。在当下食品安全意识日益增强的社会环境中，实施严格的食品安全监管能够有效保障消费者利益。同时，加强市场的规范与信息公开也利于企业公平竞争和重塑消费者信心。此时实施严格监管更加符合地方政府利益。 (二)对策分析：转变监管模式 严格的食品安全监管有利于地方政府长远利益的实现，如何有效地实施严格监管是本文重点探讨的问题。目前，我国食品安全监管的职责主要由地方政府承担，然而政府同时还肩负保障地方就业、实现区域发展等职责和目标。这给不法企业利用政策性负担实施规制俘获留下了可乘之机。因此，只要不改变原有监管模式，企业就会抱有发生事故而不被惩处的预期，选择以劣充优获取更高利润。如果在事后政府坚持严格惩处，其政策性目标就无法实现。由于政府难以承受严惩事故企业带来的经济发展倒退、失业率激增等严重后果，严格的食品安全监管也就无从谈起。 推论3：地方政府由于难以克服政策性负担导致的规制俘获，无法实施严格的食品安全监管。 严格监管难以实施的原因是作为监管者的地方政府无法克服企业政策性负担导致的规制俘获。而规制俘获形成的机制是企业利用政府目标与企业利益的紧密联系，即政策性负担这一优势条件要挟政府以寻求庇护。因此，想要克服规制俘获，就必须使得监管者利益与企业利益分离。也就是说，通过引入不受政策性负担影响的监管主体，来消除企业的利用政策性负担俘获监管者的机会主义预期。具体实践中可以采取司法独立、垂直监管、社会监督等方式来转变监管模式、实现严格监管。 我们在地方政府、食品企业和消费者博弈的基本模型中引入不受政策性负担影响的监管主体，如图5所示。
图5 引入不受政策性负担影响的监管主体后的均衡
命题7：实现严格监管需要采取司法独立、垂直监管、社会监督等转变监管模式。通过引入不受政策性负担影响的监管主体，推动食品安全向严格依法治理转型。 命题7提出了实施严格监管的具体方法。包括实现司法独立，推进食品安全严格依法治理；采取垂直监管，减轻地方政府利益对于监管执法的干预；加强社会监督，引入第三方力量来保障严格监管的有效执行等。这些措施的核心是引入不受政策性负担影响的监管主体实施监管，优化食品安全监管执法权的配置，打破监管者与被监管方利益攸关的格局，使食品安全监管走向法制化、规范化和专业化。 六、总结与建议 本文从理论上分析了政策性负担对于我国食品安全监管的影响。研究表明：政策性负担导致的规制俘获是造成我国食品安全监管缺位的重要原因。由于作为食品安全主要监管者的地方政府同时还肩负着推动区域发展、保障地方就业、促进经济增长等多重职责，因此，当与地方经济发展密切相关的食品企业发生食品安全事故时，政府就不得不权衡严惩事故企业的利弊，此时结果往往是地方政府为确保经济发展目标而牺牲食品安全。企业一旦预期到政府的惩罚难以严格实施，将缺乏主动保障食品安全的激励，甚至可能为了降低成本而以劣充优。本文提出通过司法独立、垂直监管、社会监督等方式来转变现有监管模式，引入不受政策性负担影响的监管主体实施严格监管，这为改变监管模式、提高食品安全监管效率提供了新的视角。 本文的一个重要发现是，在弹性执法下，仅仅提高监管技术能力而不改变监管方式无法提高监管效率——因为即使地方政府具备了先进的监管技术，其对于承担了政策性负担的企业的放任庇护的理性选择决策没有发生改变，而企业也会在利益的驱使下以劣充优，食品安全难以得到有效保证。这就是为什么我国虽然大力引进国外先进经验、投入大量资源提高监管技术能力，却往往未能有效遏制食品安全事故频繁发生。 监管技术和监管能力的提升是严格监管有效实施的前提条件。在监管技术和监管能力较低时，严格监管难以精确有效地打击企业以劣充优，同时还会对当前政策目标的实现产生巨大的负面影响。因此，在监管技术不成熟的条件下，地方政府的最优选择是采取弹性执法以确保政策目标实现，以牺牲食品安全换取经济发展。而随着监管技术的不断进步，严格按照相关法律法规对事故责任方进行严格惩处能够对企业形成有效威慑。在以先进监管技术和监管能力为保障的严格监管下，企业一旦不能有效保障食品安全，必将招致惩罚，因此企业有更强的激励去提升食品安全水平。此时推行严格的食品安全监管能够有效促进地方食品行业的良性健康发展，使得地方经济发展、就业、税收等政策目标更容易实现，因此地方政府有充分的激励积极转变监管方式。 然而，要从根本上克服政策性负担产生的规制俘获，必须改变现有监管模式。企业存在以劣充优的机会主义行为，是由于其预期到作为监管者的地方政府必须考虑地方经济发展、就业等政策目标，而难以严格实施惩罚。只要监管者与被监管企业利益攸关的格局不打破，严格监管就无从谈起。只有引入相对独立、不受政策性负担影响的监管主体，才能转变企业对于监管缺位的预期，有效硬化严格监管对于企业的约束，从而克服规制俘获。因此，通过将监管权力移交给不受政策性负担影响、独立于地方经济利益的监管部门，不仅能够有效克服规制俘获、保障食品安全，也能够推动食品行业良性发展。这更有利于地方政府政策目标的实现，因此也容易得到地方政府的支持。 基于本文分析，我们认为以下几方面的改进有利于我国食品安全监管效率的稳步提升： 第一，确实保障司法独立，减少地方政府对监管执法的干预和扭曲，达到依法治理、严格惩处事故责任企业的目标，有效克服由政策性负担引起的规制俘获。 第二，引入垂直监管，增强食品安全监管的独立性，保证食品安全监管严格执行。近年来，我国食品安全监管正从由多部门联合负责的“分段监管”向中央政府负责制的“垂直监管”转型，包括设立中央层面的食品药品监督管理局，对食品安全进行集中、统一的监管。 第三，充分利用社会监督的独立性与信息优势。近年来发生的食品安全事故多由新闻媒体、消费者等社会监督资源曝光，强大的社会舆论压力能够迫使政府进行严格处理，这充分说明社会监督具有不受政策性负担影响的优点，这一优点也决定了社会监督不会出现规制俘获，其效力能够得到有效保障。 第四，在现行体制下还可以通过将食品安全与消费者利益更多地纳入地方政府绩效考核来改善地方政府监管缺位的状况。通过将食品安全纳入政府绩效考核，有助于提高执法者对于消费者利益的重视程度，降低政策性负担和企业利益对于政府监管执法的影响，使地方政府更有激励实施严格监管来保障食品安全。 本文从政策性负担的视角考察了地方政府食品安全监管缺位的原因及对策，并提供了理论分析的基本框架，以此为基础，可以进行更多的深入研究。首先，本文假设监管技术水平为外生给定，未来可以考察地方政府是否有激励在监管技术上进行投入，以及由此引起的监管模式的改变。其次，本文理论框架中企业的产品为同质化，我们可以进一步探讨当产品质量存在差异化时，政府应当如何进行监管方式的选择。进一步，我们还可以探讨政府如何帮助优质企业获得市场信任，以及政府如何通过认证、信息揭示等制度设计来帮助食品产业健康、良性发展。此外，本文的理论框架还可用于考察其他领域的政府规制问题，如政策性负担对于政府环境污染治理的影响，产品的质量监管等等。 感谢2014产业经济与公共政策双年会、第十四届中国青年经济学者论坛、第十四届中国经济学年会与会者的意见与建议。感谢匿名审稿人的良好建议，当然，文责自负。 ①我国食品安全监管目前采取多部门联合监管，并在省、市、县各级设立延伸机构的方式。地方政府是当地食品安全监管的具体执行者和主要责任承担者。在2014年5月国务院常务会议原则通过的《食品安全法(修订草案)》中明确提出要强化地方政府责任落实，由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。 ②2009年通过的《食品安全法》，强调农业、卫生、工商、质检、食品药品监督等多部门承担食品安全监管的法定责任，健全了监督管理条例，完善了食品质量标准；“十二五规划”对食品安全检验机构注入55.1亿元专项建设资金，从人才和技术全方位支持食品安全风险评估系统的建立，扩大风险监控体系的覆盖范围；2014年通过的《食品安全法(修订草案)》设立了更加严格的监管处罚制度，并加重对地方的问责。 ③在2008年三聚氰胺事件爆发之前，三鹿奶粉造成婴幼儿肾结石的案例已频频见诸媒体，而地方政府在获悉情况后不仅没有及时查处，反而隐瞒实情、拖延上报，造成事态的进一步恶化。在2011年河南双汇瘦肉精事件中，当地政府部门一度坚称双汇产品质量监测合格，经查处政府工作人员存在故意漏检行为。在2014年温州地区毒水龙头事件发生之前，水龙头的铅超标隐患被数度曝光，温州工商局之前抽检的20批次水龙头也全部不合格。 ④三鹿品牌的价值在2006年一度高达149.07亿元，企业带动6万多农户发展奶业，吸纳80余万农村剩余劳动力，使30000多名下岗职工实现再就业，数据来源：http://baike.baidu.com/view/2154221.html；水暖洁具行业是温州龙湾当地的支柱产业，关系1.8万余人的就业和43亿元的工业年产值，数据来源：http://jiaju.people.com.cn/n/2014/0324/c151264—24714920.html. ⑤本文着重考虑发现食品安全问题后的严格惩处。 ⑥由于规制者追求自身利益最大化，被规制者能够通过“俘获”规制者使其提供有利于他们的管制(Laffont & Tirole，1991；杜传忠，2005)。 ⑦现有研究主要将规制俘获的原因归结在两方面：一是企业向政府官员进行非法或不透明的私人支付；二是权势企业凭借其市场地位对政府施加影响(Hellman et al.，2003；Grossman & Helpman，2001；Kale et al.，2001；Hellman，2000)。 ⑧本文中的弹性执法是指在发生食品安全事故后，地方政府根据最有利于政策目标实现的原则相机惩处，即根据政府利益最大化来决定是否严惩事故企业。 ⑨根据2011年国家统计局制定的《统计上大中小微型企业划分办法》，企业规模主要依据从业人员、营业收入、资产总额等指标进行划分。本文采用企业收入来衡量企业规模。 ⑩在出现多重均衡时，本文主要考察其中帕累托占优的均衡。
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