中国金融资产管理公司制度安排实施机制考察———种基于新制度经济学视角的分析,本文主要内容关键词为:制度论文,资产管理论文,视角论文,中国金融论文,经济学论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、AMC制度安排实施机制运行实践观察
(一)AMC机制
AMC将不良资产转化为现金的方式主要包括以下方面:
一是直接按照借款合同和契约规定,向债务人催收本息。当这种方式无法实现权利后,才会运用其他手段实现权利。一般而言,利用这种方式应当具备两个基本条件,一个是债务人要有履约意愿;另一个是债务人要有履约能力。但实践中这两个条件往往都不具备。债务人的履约意愿与履约能力是相互影响的,特别是在债务人主观上普遍缺乏履约意愿的情况下,即使有一定履约能力,也会千方百计证明自己无力履约。加之AMC承接的是不良资产,许多债务人因各种原因已陷入经营困境,按照借款合同和契约规定履行债务,确有一定的困难。因此这种方式效果欠佳。
二是实行债务重组。当AMC面对债务人无力按照借款合同和契约规定履行债务时,将按照有关政策规定与债务人重新协商,通过运用债务重组的方式刺激债务人履约,进而实现权利目标。通常方式有三种:第一种是“混合重组方式”,即以低于债务账面价值的现金清偿债务,或修改其他债务条件,通过减免本息、推迟还款时间,来降低债务人财务负担,使债务企业进入正常经营状态,然后,按照新的约定还本付息,AMC最终实现现金回收。但实践中以这种方式实现权利的绩效并不明显。一方面是因为符合这种条件的企业不多,另一方面是通过减轻债务负担使企业经营状况好转的效果无法持久。这里的关键问题是,债务企业进入AMC以后,基本上入了“另册”,任何金融机构都不会再对其提供新的融资支持,而AMC本身又因政策限制无力为这类企业提供后续资金支持,也无资格为这类企业融资提供担保。这样恢复流动性的资产就可能再度沦为不良资产。第二种方式是以“非现金资产抵偿债务”,也就是AMC通常所说的以物抵债,实现对债务人实物资产的有效控制,为防止债务人转移隐匿资产、进一步主张权利奠定了基础。但这一方式由于两方面原因而使其绩效大打折扣。一是大量的信用贷款缺乏实物资产相对应,贷款早已“空心化”,无论是控制管理、还是处置回收都十分困难;二是外部环境也不利于AMC利用这种方式实现权利,除债务企业不配合,千方百计转移隐匿资产外,它们还会千方百计高估资产价值,企图以较少资产抵偿较多贷款。以致在对抵债资产进行处置接收市场定价时,往往出现第二次损失。第三种方式是实行“债务转为资本”即商业性债转股。AMC在对企业债务重组中,选择商业性债转股(包括直接将债权转为股权和以债务企业股权抵债权)的形式实现权利,实际上是想借鉴政策性债转股经验,通过有目的地选择一部分符合国家产业政策要求、产品质量和科技含量高、市场有销路、企业领导班子较强、经营发展有潜力,主要是因为债务负担过重而陷入亏损的企业,通过债权转股权,降低企业债务比率,减轻财务负担。
三是实行资产转让。这是AMC处置回收资产、并将非现金资产转换成现金资产的主要手段,也是制度设计者赋予AMC处置不良资产的主要手段。然而由于诸多因素的影响,这种方式的绩效也受到了一定影响。首先是市场问题。因为AMC要将不良资产转换成现金,必须把不良资产推向市场。这需要以一个发达的市场特别是足够多的交易主体为前提。而我们并没有经历一个不良资产交易市场充分发育的过程,当AMC向市场上一次性推出数万亿元不良资产时,市场上并没有大量的受让主体,这就大大影响了AMC资产转让的速度和效益。其次是资产定价。因为无论是招标、拍卖和竞价,还是
协议出售与打包转让,AMC都首先需要对拟转让资产进行估值,而这正是AMC感到最棘手的难题。因为在对拟转让资产进行估值中,AMC面临着三个问题:首先是对不良资产评估缺乏依据。其次是需要有一个公允的社会中介机构对AMC拟转让资产进行评估。但当前许多社会中介机构如评估师事务所、会计师事务所等运行很不规范。其三是债务企业的配合问题。这是AMC通过资产转让手段将非现金资产转换成现金资产所面临的第三大难题。
四是诉讼追偿。这是AMC对那些通过前几种方式仍无法实现权利的债务人采取的另一举措,即通过向法院起诉,寻求法律援助,最终获得自身权益。这是AMC实现权利、保护权益的最后一道防线,也是不得已而为之的最后选择。诉讼追偿手段存在的主要问题集中反映在三个方面:一是执行周期长,二是执行率低,三是执行成本高。这些问题实际上反映的是我国司法环境上存在的问题。
五是破产清偿。这是AMC保护自身利益的重要手段之一。然而,破产清偿手段几乎很少被AMC采用,主动申请破产的更是少见。主要原因是,我国现行的破产立法对债权人保护不足,《企业破产法(试行)》规定,破产财产优先偿付费用后,按照下列程序清偿:破产企业所欠职工工资和劳保费用;破产企业所欠税款;破产债权。破产财产不足清偿同一顺序清偿要求的,按照比例分配。这就使AMC运用破产清偿手段最终得不偿失。据我们对某AMC成立以来破产清偿(不含计划内破产)情况调查分析,至2006年10月底,通过破产清偿回收的现金只有7.3亿元,而对应债权金额高达374亿元,受偿率只有1.95%(这里不包括第二次接收的不良资产)。
(二)法院机制
法院机制是AMC制度实施机制中最重要的分机制。但是在这一过程中仍存在大量问题。
一是在审理AMC诉案时,法院行为地方化问题十分突出。特别是许多地方法院在审理AMC诉案中,明显地给AMC保全资产、追偿债务设置障碍,有的甚至受到地方政府影响而直接将AMC依法设定的抵押判决为无效。还有许多地区的法院在政府干预下,对AMC诉案采取“四不原则”即:诉讼不受理、受理不立案、立案不判决、判决不执行。
二是随意更改AMC的司法安排。也就是说制度设计者对AMC所做的司法安排被法院所改变。许多地方法院却认为AMC不能向个人投资者转让债权;对于已经诉讼的项目,买受人不能变更诉讼主体和执行主体,只能重新诉讼。前面指出的各地法院对AMC诉案采取“四不原则”,正是在这种背景下出台的。这种情况实质上是改变了AMC运行的制度环境。按照新制度经济学的原理分析,制度环境是一种基础性制度安排,它决定、影响其他的制度安排。制度设计者对AMC的司法安排应当属于AMC制度安排中的基础性制度安排,如果要改变AMC的基础性制度安排,必将对AMC制度安排产生重大影响,其最直接的影响可能就是降低AMC制度安排的运行绩效。
(三)地方政府机制
这里的地方政府机制是指地方政府在AMC这一正式制度安排中所扮演的角色及发挥的作用。在现实条件下,地方政府虽然有自己的独立利益,但忠实执行和实施国家法律、法规和政策,仍应是地方政府的基本职责之一。那么为何一些地方政府做出了支持、纵容、默许债务人逃债,干预司法人员办案的选择?诺思曾指出:“制度是社会的博弈规则,并且提供特定的激励框架”。因为地方政府也属“经济人”,同样有他们自己的效用函数。当制度设计者做出AMC这一正式制度安排后,亦应考虑对作为AMC制度实施机制重要组成部分的地方政府做出相应的激励安排。我们知道,中国的市场经济改革是以放权让利为导向的,特别是分税制的确立,地方政府已经有了自己独立的经济利益。同时,作为地方政府还必须对当地的经济增长、居民就业、社会稳定负责任。而AMC产权实行的是国有独资安排,AMC处置不良资产回收的现金全部归中央政府所有。可以说,地方政府在AMC制度安排实施中得不到任何收益,所承担的只是代价和损失。这就不难理解地方政府机制为什么总是站在债务人立场上与AMC博弈了。
(四)监管机制
监管机制是指国家有关部门根据国家法律法规和政策要求,对AMC的业务经营活动进行监督管理,并通过施以相应的激励和约束,充分发挥AMC这一制度安排本身内含的实施机制功能,实现制度设计者的预期。从实践情况看,AMC监管机制发挥了重要作用,但在实践中也反映了一些不容忽视的缺陷和问题:一是监管主体多元化,监管分工不合理,监管行为不规范。目前,监事会、银监会、财政部、审计署等部门都可以说是AMC的监管主体,但各监管机制成员之间既无明确的分工制度,也无相应的协调配合机制,而基本是各自为政,有时同一笔业务或同一个项目要接受三、四个监管主体的检查。这种检查,既加大了AMC的运行成本,也同时加大了监管成本。而且监管机制设计存在重大缺陷,无法覆盖整个AMC制度实施机制。监管机制作为AMC制度实施机制的重要组成部分,其覆盖面应该是AMC制度实施机制的各个层面,亦是说应包括AMC机制、法院机制、地方政府机制、监管部门机制的全方位监管,只有这样才能促使AMC制度实施机制的各个层面形成合力,进而把AMC这一正式制度安排真正付诸实施。然而目前的实际情况是,监管机制覆盖的实际只有AMC一个层面,其他层面基本属于“盲区”。因为作为AMC制度实施机制的法院机制、地方政府机制、监管机制出现问题,并没有谁去约束和惩罚它。这就使AMC制度实施机制从设计开始就是残缺的、非对称的。这可能正是AMC制度安排运行绩效低下的深层原因。
二、强化和完善AMC制度安排实施机制的若干建议
(一)从法律安排和体制创新入手,强化和完善AMC机制
1.强化AMC的法律地位。考虑到我国不良资产处置任务的艰巨性和长期性,在AMC转型过渡时期,有必要在《条例》的基础上,研究制定《AMC特别法》,通过特别法明确AMC在我国金融体系中的重要地位,特许收购、管理和处置国有银行(含政策性银行)以及国有控股金融机构的不良资产,特许从事我国银行金融机构和非银行金融机构的托管清算业务。并且通过市场准入来限制和规范不良金融资产市场批发商主体资格和条件。同时赋予AMC处置不良资产所必需的法律手段,包括对债务人抵押物的直接处置权、对债务企业的特别调查权、债务追偿的准司法权和对部分债务企业的接管权。此外还应对一些不利于AMC制度安排运行的现行法规内容做出必要调整或补充完善;暂时无法修改的,建议最高人民法院通过司法解释给予AMC一些特别权力。考虑到AMC最终的改革发展定位很可能是金融控股公司,有必要加快金融控股公司立法,为AMC转型为金融控股公司以后提供法律基础。
2.深化AMC体制改革。按照建立现代金融企业制度和“稳步推进金融业综合经营试点”以及“有序发展金融服务业”的要求,推进AMC体制改革。要重点解决单一的国有产权形式,允许地方政府、民营资本、境外资本以及各种基金参股AMC,允许AMC与国有控股银行、地方城市商业银行相互交叉持股,实现投资主体多元化,建立科学、规范的公司治理结构。同时,合理确定AMC的市场定位,从我国金融服务业务发展现状分析,应该从政策上引导AMC逐步向非银行金融业务领域转移,促使AMC在新的市场定位中,以市场需求为导向,以实现最大化盈利为目标,拓展新的有市场需求的金融服务业务,尽快形成新的盈利模式,并逐步发展为具有资产经营管理功能、投资银行功能和综合经营特征的金融控股集团公司。同时,推进AMC转换管控与经营决策机制,调整组织机构和组织结构,加强内部控制,有效防范道德风险和经营活动中的各种风险隐患。
3.推进AMC业务创新。处置不良资产实际上是一种综合利用多种金融工具和金融产品对不良资产进行价值发现、价值提升和价值变现的过程,是一项系统工程。在我国不良资产处置实践过程中,尽管也有许多创新因素和技术含量,但绝大多数都是出售“初级产品”、“低附加值产品”。因此,AMC必须要在推进业务创新上下功夫,对那些增值潜力较大的不良资产必须要实行集约化经营、精细化运作。要广泛利用IPO、购并重组、债转股与接管改组企业、资产置换与综合性重组、追加投资与解决企业流动性不足、资产证券化、信托计划等手段,管理经营和处置不良资产。同时,创新和引进一些新的金融产品和金融工具,提升不良资产价值,促使不良资产管理、经营和处置以及整个交易活动尽量向精细化、标准化、高效化方向发展。
4.加强AMC团队业务培训。尤其要加大金融创新和金融新业务、新技术包括信托、租赁、担保、基金、信用评级、财务顾问以及资本运作、投资银行购并重组、衍生金融产品和法律、公司治理等方面的培训力度,以适应AMC改革创新和商业化转型的本质要求。
(二)从提高公正性和诉案执行效率入手,强化和完善法院机制
1.强化和完善对法院机制的监督和管理。重点是加大对法院机制受理金融诉案特别是银行和AMC债权诉案审理、执结案情况及其公正性的监督和检查力度,督促法院机制公正执法。全国人民代表大会要依法行使对各级法院的监督权,考虑到金融诉案特别是银行、AMC债权诉案的专业性和技术性,全国人民代表大会可委托金融监管机构或是其他中介机构独立进行,以定期对各级法院受理银行、AMC诉案审理、结案情况进行现场和非现场检查,同时还可以向金融债权人进行问卷调查,接受金融债权人评价。然后,由受托人向全国人民代表大会汇报监督检查情况,以促使法院机制真正在AMC制度安排实施机制中发挥最后的支撑作用。
2.改进金融诉案审理方式,提高金融诉案审结效率。波兰在经济转型时期集中处置银行业不良资产时,曾组建专门的金融法庭,集中审理涉及银行债务的诉案,收到了很好的效果。因此,可以尝试在各级法院组建专门的金融法庭,由其专司受理、审理、执行银行、AMC金融债权追索诉案之职,通过提高专业化受理、审理、执行水平,促使法院机制切实提高金融债权诉案的执行效率。同时,最高人民法院应出台特别司法解释,并明确法院机制的法律责任,采取更加严厉的民事、刑事制裁措施,集中打击逃废债行为。各级司法监察部门要加大督察督办力度,把提高金融债权诉案审理、执行效率作为专项治理内容,支持银行和AMC尽快回收债务人欠款。
3.从司法和执行上落实法院机制的法律责任。首先在金融债权诉案审判方面,要提高诉讼效率,降低诉讼成本,保证司法公正。对金融债权纠纷案件可以规定受理审结的时限,以在尽可能短的时间内采取法律行动,维护胜诉人的权益。诉讼费用仍要严格执行AMC金融债权诉案减半收费的规定,不应与诉讼标的价值挂钩。这样,既可促使法院机制提高执行率,又可保护金融债权人的利益。其次要加大执行力度,维护法律的权威。把提高执行率作为考核检查法院成绩的重要指标。
(三)从加快推进公共服务型政府建设入手,强化和完善地方政府机制
1.加强地方政府机制在中央政府正式制度安排实施机制中发挥作用情况的检查和评价。中央政府应授权国家监察部门行使对地方政府机制在中央政府正式制度安排实施机制中发挥的作用进行监督和评价,并作为行政执法监察检查的重要内容。
2.探索建立AMC收益中央政府与地方政府共同分享机制。一方面可以对AMC的产权结构进行改革,直接吸收地方政府作为AMC的投资人,使AMC成为中国政府与地方政府两级所有,也可以同时吸收民营资本、外国资本,以扩大AMC实收资本,增强AMC的资本实力和抗风险能力,让AMC成为真正意义的股份有限公司,建立规范的现代公司治理结构。
(四)从建立监管信息共享机制入手,强化和完善监管机制
1.树立全新的金融监管理念。监管部门必须要树立全新的监管理念,特别是在具体的监管工作中,不再是机械、简单地监督管理和查处问题,而是在当前的金融监管中引入激励监管的理念,强调激励相容,在机构设立、业务开展等方面给予AMC更大的自主权和灵活性,真正使监管部门的监督管理成为引导AMC稳健发展的外部推进力量。
2.制定新的规范统一的监管规则和监管标准。强化和完善AMC制度安排的实施机制,必须要在确立新的监管理念的基础上,制定新的规范统一的监管规则和监管标准,并促进所有监管部门的执行,进而提高监管绩效。
3.完善监管机制,理顺监管关系,明确监管工作重点。建议尽快建立银监会、财政部、证监会和监事会四部门AMC监管联席会议制度,建立监管合作备忘录,凡是主监管机构已经实施的现场监管与非现场监管项目,实行信息共享,逐步使AMC监管走上程序化、规范化轨道。并且可以探索建立由国家有关部委组成的监管协调委员会制度,以减少重复性监管,节约监管资源,降低监管成本,提高监管效率。
4.建立健全监督监管部门的制度规则和评价标准与机制。建议在全国人民代表大会财经委员会下设监督金融监管部门的机构,并借鉴发达市场经济国家的经验,制定监督金融监管部门的制度规则、评价标准。金融监管部门每年必须向全国人民大会报告金融机构监管情况,接受全国人民代表大会的评议。总之,尽快建立健全监督监管部门的制度规则和评价标准与机制,是一种潜在收益较大的制度变迁活动,是广泛适用于有效改进和完善所有的金融监管乃至更广泛的经济行政监管的制度安排。
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