关于农村集体土地使用制度改革的法律思考，本文主要内容关键词为：制度改革论文,土地使用论文,农村集体论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容提要〕 国家带有强制性地征用集体土地，其补偿费不等于土地价格，这是国家对集体利益的侵占，是农村集体土地所有权者法律地位不明、所有权权能未得到尊重的表现。农村集体土地使用权制度的改革，必须建立在国家对农村集体土地所有权主体的法律地位尊重之上，平等有偿地确保交易公平。同时，通过立法确定集体土地所有权的代表、权力机构、管理机构、监督机构，并加强对农业用地、建设用地、宅基地等集体土地使用权流转的法律规范。
随着城市国有土地使用制度改革的深入，城市国有土地实行了有偿使用并取得了很大成就，但是，迄今为至，我国农村的集体土地使用权尚未被允许进入商品流通领域，国家还没有颁布集体土地使用权出让、转让的法规。作者认为，占全国绝大部分的农村集体所有土地的使用制度不进行改革，那么，我国土地使用制度的改革是不完全或不全面的改革，我国的地产市场也将是不完善的地产市场。目前集体土地使用制度改革的障碍在于集体土地所有权主体法律地位不明确，集体土地所有权归属不清，农村集体组织法人意识薄弱，缺乏规范农村集体土地使用权流转的法律制度等方面。深入研究探讨与解决这些问题对于农村集体土地使用制度改革的深入，对于完善我国的地产市场将具有重要的意义。
一、关于集体土地所有权主体的法律地位问题
根据我国宪法规定，我国土地实行社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权为国家土地所有权和集体土地所有权。从理论上，国家和集体土地所有权的主体地位是平等的，独立的。对各自所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，在客观事实上，我国的集体土地所有权是一种不完全的权能。集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。主要表现在以下两个方面：
首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的，集体土地所有权实际上是集体与国家共享的。最典型的例子就是当国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只需要通过征用集体土地就可以了，被征用者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。征地是国家的行政行为，带有强制性。而且我国对集体土地所有权的征用与世界各国普遍使用的“征用”概念是不同的。按世界各国的通行做法，征用范围是严格限在“公共利益”的需要之上的。即为了国防、环境保护、公共活动场所等建设之需要，而我国则扩大到国家的一切经济活动范围。此外，根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国有土地后，才能出让、转让。这不仅使集体土地所有者失去了土地的出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国家财库。集体土地所有者的主体地位根本无从体现。
其次，集体土地所有权的经济利益得不到应有的满足。国家与农村集体经济组织属于不同的所有权主体，具有各自独立的权利，当国家因公共利益需要而征用集体所有的土地时，国家理应给予合理的补偿，并妥善地安排好征地单位所有农民的生活和生产。但是，根据现行《土地管理法》的规定，这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的标准有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，不具有公平合理性。因此，国家建设征用集体土地给农民的补偿既不是地租，更不是土地的价格，而仅仅是部分补贴而已，是有偿的，但不等价。可以说“在征地活动中，农村集体经济组织对国家的建设提供了贡赋”〔1〕。国家通过廉价的征地补偿， 将从农村征来的土地使用权再有偿出让给客商，无论是生地还是熟地，政府都将获得高额收益。然而，这高额的收益绝不是集体土地变为国有土地后才增值的，它是由土地位置和自然地理条件以及土地开发的程度所决定的。这实际上是国家对集体利益的一种侵占。
作者认为：实行集体土地使用权的有偿转让，必须明确集体土地所有权主体的法律地位。首先，确立集体土地所有者对集体的土地享有最终处置权。如果国家建设需要征用集体所有的土地，集体土地所有者从国家的全局利益出发应予支持，但国家也必须严格控制在“为公共利益之必需”的范围内，即必须是为了国防、环境保护、公共活动场所等建设的需要而征用集体所有的土地，而不得任意扩大。否则，集体土地所有者有权拒绝。其次，在利益上应体现公平交易，保证集体土地所有者收益权的实现。国家征用集体所有的土地，对土地所有者应实行市场性补偿，而不是行政性补偿。对农村集体土地也应引入市场竞争机制，修改国家征用集体土地的政策规定，提高征用费用，使之达到或接近土地价格。事实上，随着我国城市土地使用制度改革的深入，目前农村集体组织与城市土地使用者之间的关系已发生了很大变化。改革以前，尽管土地使用者也向农村集体组织支付补偿费，但当事人双方不过是按照国家规定的标准照章办理手续而已。现在，农村集体组织与城市土地使用者之间已不再只是简单地照章办事了，当集体土地的所有者开始意识到他们所拥有的这块土地蕴藏着任何商品不可比拟的使用价值和价值时，他们与城市土地使用者之间常常就补偿费的高低进行着激烈的，有时甚至是旷日持久的讨价还价。虽然被征地者在土地的征与不征问题上没有选择权，但在决定征地费的高低问题上却居于某种垄断地位，他们可能要求征地单位按照高于国家标准计算的征地费给予补偿，通常，这种超标准的部分是以变相补偿的方式支付的，如征地单位除了按国家规定的标准支付给农民征地费外，私下再以其他方式给予补偿，如为农村集体组织办一个乡办企业，送一定数量的汽车、机器设备，额外安置一部分劳动力就业等，或者采取形式上不突破国家规定标准，但对每项补偿都从高估价。之所以产生这种现象，其原因在于用地单位与被征用地单位双方都有自己的经济利益。对被征地的农村集体经济组织来说，国家的征地标准，不足以补偿他们放弃土地及对土地投资的损失，同时当他们意识到他们原所拥有的这块土地具有巨大的价值时，他们自然也要分享这部分的收益。而对征地单位来说，征地费当然是越低越好，但当与农村集体组织的要求不一致时，讨价还价就不可避免。但如果这一过程拖得很长，以致于影响到征地单位的预期收益时，他们宁愿答应农民的部分要求，以尽早得到土地，节约交易费用。由此可见，在这个名为国家征地的过程中，国家所采取的行动，只是提供了一纸批文和规定了一个越来越没有约束力的征地费标准，土地所有权的实际转移，则是在农村集体组织与城市土地使用者之间以及城市土地使用者同国家之间进行讨价还价的过程中实现的。从这个意义上说，征地过程已经从一个行政过程转变为一个市场交易的过程。征地者与被征地者之间的讨价还价，说明了市场的力量在传统的征地形式下已在顽强地起作用。在这种情况下，实际成交的征地费已经不是完全按照国家规定的标准确定的，在很大程度上是讨价还价的结果。这充分表明了农民对集体土地主体利益的迫切向往。征地补偿费在法律规定上与现实存在的差异反映了我国现行征地法律、法规的滞后已与经济发展需要不相适应甚至是矛盾与冲突的。如何使征地的法律法规既满足国家建设的需要，又能体现公平等价有偿原则，确保集体土地所有权主体合法权益的实现，这是一个很值得我们法学界进一步研究与探讨的问题。作者认为可从以下几个方面着手：
（1）引进市场竞争机制，实现集体土地有偿使用制度。 当国家因“公共利益”之需要征用集体土地时，国家对集体土地享有优先购买权。但应实行土地价格的市场性补偿，改革现行的征购政策标准，使目前的暗补或变相补偿改为彻底的明补，实现公平合理的交易价格，以替代现行法律不等价的征地补偿方法。当国家因其他经济建设需要征购集体所有的土地时，则也应服从集体土地所有者对土地出让的计划与管理，集体土地所有者也可采用拍卖、协议、招标的方式进行出让土地使用权，充分实现集体土地所有者对土地的处置权与收益权。
（2）建立农村集体土地地籍管理与土地评估制度。 农村土地地籍管理是农村土地管理的基础。它包括了地籍调查、土地登记、土地统计、土地估值和地籍档案等内容。地籍管理不仅是加强农村集体土地管理的基础，也是今后实行农村集体土地出让、转让的前提条件。其次，对农村集体土地也应与城镇土地一样进行科学地分等定级，评估出合理的地价，使农村集体土地流转建立在一个科学、规范的基础上，防止集体土地使用权的低价出让与转让。
（3）从法律上明确国家与集体交易双方的权利与义务。 过去国家凭借国家行政力量介入集体土地所有权并分享其利益，甚至通过征用的方式剥夺集体土地的所有权。这种方式显然已经不适应改革开放的形势，甚至它已起着阻碍土地市场形成的作用，因此，农村集体土地使用制度的改革必须尽快制定新的土地征用政策与法规，重新明确与界定国家与集体两者的权利与义务，改变国家统包统揽的局面，实现经济补偿市场化，全面引进竞争机制。
二、关于集体土地所有权的归属与土地所有权的行使
我国宪法、土地管理法都明确规定农村土地属于集体所有，但对于农村集体土地所有权的代表是乡、村还是组，法律规定与理论界存在着较大的分歧。对农村土地所有权如何行使，其权力机构、管理机构以及权力监督机构等问题也未作出明确的规定。这是导致我国农村集体土地所有权归属不清的重要原因。对于农村集体所有土地由谁作为代表问题，1988年修改的土地管理法第8条和1989 年的关于确定土地权属问题的若干意见中规定：集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界线。作者认为：确定农村集体土地所有权的代表应区分农业用地与非农业用地，对于农业用地，其土地所有权的代表应一律确定为村级集体经济组织。因为，乡级集体经济组织占用农田的情况是十分罕见，且乡的范围太大，职能众多，不宜作为农业土地所有权的代表。而村小组也在家庭联产承包责任制后其组织基本解除了，原归属村民小组的土地也都由村民委员会进行管理了，况且，村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，它也不宜作为集体土地所有权的代表。而村一级组织是目前我国农村最基层的组织。因此，在法律上把村级集体经济组织作为农业用地的所有权代表，是可行和合理的。对于非农业用地所有权的代表，可确定为乡、村两级集体经济组织，具体应根据实际占有的界线来确定。
农村集体所有土地如何行使，其权力机构、管理机构以及监督机构等问题法律未作规定。首先关于权力机构的确定。作者认为，农村集体所有权的主体不是单个的农民集体成员，而是通过一定组织形式的全体农民集体成员。我国农村集体所有权在实质上是一定范围内的全体农民集体成员直接享有的所有权，它是全体农民集体按照集体的共同意志，实际支配集体所有的财产〔2〕。因此，农村集体所有权的行使， 必须体现农民集体成员的共同意志和利益，而不是个别人的意志与利益。村农民集体成员大会或代表大会将是形成全体成员共同意志的最好形式。1990年国务院发布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第18条就明确规定了农民大会（农民代表大会）或代表全体农民的集体经济组织是行使企业所有仅的权力机构，行使企业财产的所有权。由农民集体成员大会（或代表大会）作为农民集体成员行使农民集体所有权的权力机构，不仅会得到广大农民的大力支持与拥护，而且在实践中也是行得通的。目前，随着农民主体意识的提高，在许多地方，对一些重大问题的决定，如土地承包经营等，大都是通过全体村民讨论决定。因此，建议在我国的土地管理法中明确规定农民集体成员大会（或代表大会）作为农民集体行使农民集体所有权的权力机构，并规范其性质、职权、组成以及召集会议与议事规则等问题，从而使农民集体成员行使农民集体所有权有法可依。其次，关于农村集体所有权行使的管理机构与组织，作者认为：由于农民集体成员大会（或代表大会）作为农村集体所有权行使的权力机构，它并非是一个常设机构，不可能直接进行具体业务管理和经营活动。因此，必须有一个常设的管理机构来从事业务管理与执行权力机构作出的决策。我国宪法和土地管理法规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”据此，我们可以认为农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会是行使农村集体所有权的管理机构或组织。但是，法律的这一规定已不能适应我国经济发展的形势，存在很多缺陷与弊端。一是农业生产合作社早已名存实亡或已不存在。二是村民委员会从理论上虽是一个村民自治组织，但实际上它已具有政府职能，其除了发展本村的生产、经济，协调民间纠纷等，更多地是协助政府完成计划生育、税收、征兵等政府职责，因此，村民委员会很难集中精力行使管理农村土地资产这一农民最为重要的财产的管理工作。三是其他农业集体经济组织的规定很不明确，其他农业经济组织在农村有很多，特别是经济发达地区的农村，农、工、商、贸并头开发经营，到底由哪个农村集体经济组织经营、管理是不明确的。因此，建议在农村建立农村集体资产管理委员会，在乡，有乡集体资产管理委员会；在村，有村集体资产管理委员会，由该委员会作为农村集体土地所有权行使的管理机构或组织。该组织是一个经济组织，不具有政府行政属性，它也不同于从事某一方面具体经营活动的农业集体经济组织，而是集经营与管理于一体，又侧重于管理职能的综合性经济组织。我国的土地管理法应对这一组织的性质、组成、职责、管理制度等方面作出规定。最后，关于农村集体所有权行使的监督权，可由村民委员会来承担。对于村集体资产管理委员会是否执行村农民集体大会作出的决策，以及其对集体资产是否做到尽职管理，必须有一个监督机构对其进行监督、检查。村民委员会在这一方面是可以胜任，由于它不再承担农村集体所有权的经营管理，它就有精力集中搞好与完成政府交办的行政职责，同时，它又可以履行对村集体资产管理委员会的监督职责，发挥其自治组织在农民集体所有权行使中的作用。对于乡集体资产管理委员会的工作监督也可设置相应的机构来行使这一职责。
三、关于加强对集体土地使用权流转的法律规范
土地是人类的财富之母，土地的巨大效益离不开土地的合理利用及有效配置。为实现农村集体土地资源有效配置这一目标，必须引入竞争机制，通过土地市场价格的调节，实现农村集体土地使用权的流转。然而，土地使用权一旦进入市场，必然会引起土地的投机与地产经营的波动，因此，集体土地使用权的顺利流转离不开法律的规范。由于我国宪法规定，土地所有权不能进入流通市场，集体土地所有权只能经国家征用转为国有土地所有权后才能出让与转让。因此，作者仅就集体土地使用权流转的法律规范谈几点意见：
（1）关于农业用地土地使用权流转的法律规范。1984 年中共中央一号文件首次明确承包土地的使用权可以转让。此后，在一些经济特区如海南等地的立法中规定，土地使用权的流转已不仅仅限于承包的农业用地，还扩大到用于农、林、牧、渔业生产的用地，这些土地的所有者不仅拥有出让权、出租权，还可以将土地使用权作为合资、合作的联营条件。作者认为，对于农用土地使用权的流转，必须坚持一个基本原则，即必须符合我国《基本农田保护条例》的精神，特别是对属于基本农田保护区内的耕地，应实行特殊的保护，对承包土地的转让，应明确规定受让方仍应按原承包合同的土地用途进行经营。此外，对农田所有权主体的出让权、出租权、入股权、抵押权等应明确加以规范。土地尤其是农田是农民赖以生存的基础，对一些经济不发达地区更是如此。而对于经济较发达地区的农民来说，农田使用权如何转让，转让后双方的权利与职责如何，既没有法律依据，同时也缺乏流转的市场。因此，当前农田使用权的流转是较困难的。如何促使农民把土地使用权进入市场，是一个很值得我们研究的课题。温州市成立农村土地使用权介绍所的经验很值得推广。温州土地使用权介绍所的成立，受到广大农民的欢迎。如今那些经商办厂者要想转让承包责任田，只要到介绍所挂号登记，就可顺利地将土地交给他人代种；而要想多种地的人也只要到介绍所办个手续，就可以很快获得他人的土地使用权进行成片耕作。这不仅使得农村土地使用权规范而顺畅地流动起来，由市场进行合理的配置，而且，也促使并形成了土地的规模经营。
（2）关于乡（镇）村建设用地土地使用权流转的法律规范。 随着我国农村经济的迅速发展，乡（镇）村建设用地规模也迅速扩大。过去对这类用地基本上是无偿无限期使用，不仅严重侵犯了农村集体经济利益，而且也助长了乱占滥用集体土地的不良倾向。为此，建议对乡（镇）村建设设用地参照国有土地使用的做法，实行有偿、有限期使用制度。对这类土地的出让、转让、出租等通过法律明确加以规范。使该类土地使用权完全进入流转市场，实现土地资源的最佳配置。
（3）关于农村宅基地土地使用权流转的法律规范。 作者认为：对宅基地，今后也应逐步推行宅基地有偿使用制度。由于对宅基地，我们一向实行的是无偿使用政策，为此，不仅有为多占宅基地而大动干戈的，有乡村干部利用手中权利中饱私囊的，甚至还有将宅基地隐性转让或出租的。究其原因关键在于土地的无偿或低偿使用，要改变这一现象，必须推行宅基地有偿使用制度，通过经济的手段来调节宅基地的使用。此外，对于宅基地使用制度，我国法律与政策一向是禁止其流转，这对于保护耕地，节约用地是有积极意义的。今后以及将来一段时期内，我们仍应杜绝其进入二级市场流通。
注释：
〔1〕中国社会科学院财贸经济研究所、 美国纽约公共管理研究所《中国城市土地使用与管理》，经济出版社1992年出版第62页。
〔2〕韩松《农民集体所有权的实现机制》，《法律科学》1994 年第5期。
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