公有制实现形式与政府职能转变，本文主要内容关键词为：公有制论文,形式论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府职能与公有制实现形式密切相关
政府的职能是政府在社会管理的过程中承担的职责和体现的功能。伴随着市场经济的发展和生产社会化程度的提高，政府职能出现了复杂而深刻的变化。社会主义公有制的建立，为社会化大生产和政府的宏观调控奠定了前所未有的良好基础。无论是发达国家的经验教训还是发展中国家的曲折轨迹都表明，强有力的政府管理是现代市场经济正常运行的首要前提。在公有制基础上确立起来的政府公共权威更强有力，也就更具有优越性。但是，这种强有力的政府管理必须与现代市场经济有机耦合，否则，并不能有效地促进经济的发展，甚至会带来危害。这种有机耦合从政府方面来看，就是按照市场的要求来设定政府职能的问题；从市场方面来看，就是市场体系的完善从而承担起资源配置的功能问题。由此而划清政府和市场的界限。从这一目的出发，党的十四大解决了计划与市场的关系问题，开始建立和完善社会主义市场经济体制。这大大促进了政府的职能转变，加快了迈向宏观调控的步伐。但有一个值得注意的现象是，企业的市场责任能力和责任行为总体上还远远落后于市场运作的要求，使其难以作为独立的主体在市场竞争中生存。国有大中型企业步履维艰的转制就是其集中表现。由此，政府对本该转变的传统职能的放弃就处于一种欲罢不能、欲放还收的尴尬境地，阻碍了政府职能彻底地向市场经济下的宏观调控转轨。其根本原因究竟在哪里？这说明除了从运作上解决了计划与市场的关系外还必须有更深层次的突破，才能为市场运作真正开辟道路。市场运作是资源配置问题，资源又是以所有制为基础的，所有制不仅决定了资产占有的形式，而且最终也要决定对资产的管理和运作。过去，我们仅仅（或主要）把公有制理解为国家所有制，国家所有制又成为一个不可分割的、单一的、终极的概念——既没有其他主体（企业）在资产的运作过程中被赋予明确的产权，也没有共生出多元的公有制主体。那么，即使把企业推向了市场，而最终的责任关系还是回落到了政府身上。这正是当前政府职能转变的难点所在。换句话说，政府职能转变已突破了自身的范畴，上层建筑最终还是要由经济基础来决定。因此，政府职能彻底转变的纽结还是在对公有制的认识问题上。
二、政府职能的根本转变， 必须彻底摆脱传统公有制框架下的重负
政府所承担的社会经济管理职能并不主要是一种主观的定位，更多的是源于客观的需求。长期以来，形成我们政府管理职能的现实基础主要有两个大的方面：计划体制和传统公有制。前者提供了政府管理职能的直接来源，而后者则构成政府管理职能的深层缘由。由此，转变政府职能必须重构这两大基础。当确立建设社会主义市场经济体制的目标后，传统公有制对政府职能转变的羁绊就居于首要的位置。
首先，传统公有制与其实现形式之间的混同模糊了企业的产权，仅凸现了国家这一唯一主体，于是将政府卷入了不可替代的繁重的具体经济事务之中。作为我国公有制主体的全民所有制，由国家代表全体人民行使对生产资料的所有权，但还必须有具体的主体对生产资料加以配置、运作，使其不断地增值和壮大。问题在于实现过程中，除国家的所有权确凿不移外，其余主体的所有权均虚置了。企业在组织生产的过程中，弄不清对自己运作的资产的权利和责任，也就难以依照市场来有效地配置资源，使政府始终不能摆脱无限的连带责任。尽管政府诚心诚意地要下放权力，要两权分离，但没有清晰产权界定的企业总是陷入权力究竟应该下放多少，究竟哪些属于经营权哪些属于所有权等剪不断理还乱的问题之中。归根到底，企业必须以清晰的产权界定作为对政府要转移的职能的支撑点，否则是不可能承担起相应的职责的。
其次，传统的公有制作为一个单一而非多元的概念，导致了产权与行政权的重叠，这种重叠使政府更深地涉足到具体的经济事务之中。长期以来，全民所有制作为公有制的目标模式，几乎涵盖了公有制的全部，而集体所有制也是向其发展和过渡的次一级形式。由于不存在其它形式的公有制，由国家履行的对生产资料的所有权与公共行政管理权高度同一，公共管理的职能与管理全民资产的职能融为一体，即所谓的“政资不分”。在这种高度同一的背景下，很难产生出政资分开的认识和孕育出政资分开的动力。有的学者将这种仅由政府行使的产权称为“行政化的产权”，确是十分贴切的。行政化的产权使政府在具体的经济事务中越陷越深，不仅不利于其发挥宏观管理的功能，而且资产被行政部门和区划切割得七零八落，使本来就难以流动的资产更加僵死，大大降低了资产利用的经济效益。
三、公有制实现形式的探索过程， 同样也是政府职能重新定位的过程
公有制与公有制实现形式的区分这一命题本身就包含着对政府职能转变的重大意义。全民或国家所有制不再是公有制的代名词，公有制的多种形式将不断地被探索和产生出来。很显然，政府的公共管理职能和资产管理职能即使在形式上也有了巨大的差异。产权的明晰化使不同主体责、权、利的框架更加规范化，市场体系中独立的竞争主体趋于成熟，为政府的职能转变提供了崭新的社会场景。
股份制作为公有制的一种具体实现形式的突破和探索，同时也重新奠定了产生政府职能的基础。股份制企业不再是单一的国家所有制，产权股权化，各种所有制资金共筹，风险共担，利益共享，经济上处于平等地位，企业拥有独立的法人财产权，可以独立地运用和经营所有者投资的资本。首先是使政府对企业的直接干预失去了依据，反过来政府也能够摆脱对企业事实上负有的无限连带责任，彻底地打破了政企不分的固有格局，真实地创造了两权分离的现实基础。很显然，在股份制提供的明晰的产权基础上来界定政府和企业各自的责任和权利，就容易跳出“剪不断，理还乱”的困境了。
探索公有制实现形式多样化的过程同时也是将政府资产管理职能从公共管理职能中分离出来的改革过程。政资不分是政府职能转变中必须解决的一个重大问题。公有制实现形式多样化为解决这一问题提供了良好的契机。如果说公共行政管理职能能够轻易地与单一的国家所有制产生的资产管理职能高度重合的话，那么，面临着多样化的公有制实现形式，即不仅有国有经济和集体经济，还包括各种混合所有制经济中的国有成分和集体成分，特别是中外合资企业中的国家和集体控股，公共行政管理职能就和资产管理职能大相径庭了，同时也就产生了政资相分的现实需求。政资分开一方面促使政府摆脱繁重的经济管理事务，由微观管理向宏观调控转移；另一方面，分离出的政府履行的资产管理职能也容易摆脱行政化的倾向，按市场的要求来定位和运作，这些都是构成政府职能转变的重要环节。
公有制实现形式的突破从与政府相对的企业来看，则对政府职能转变会产生有力的拉动，其意义在于作为市场竞争主体——现代企业的诞生。它意味着拥有了独立产权和法人地位的企业从此独立地按市场的规律在全社会范围内实行资源的优化配置；按照市场的规律组织生产经营，以达到效益最大化的目标。一句话，只有现代企业制度的诞生，市场体系才能真正发挥出功能；更进一步讲，只有当市场体系真正发挥了功能，政府也才能彻底地转变那种在计划体制下形成的职能模式。公有制实现形式的探索——现代企业制度的完善——市场体系功能的充分发挥——政府职能转变是一个环环相扣的系统工程，政府职能转变不能仅仅着力于政府本身，公有制实现形式的探索对政府职能的转变恰好起到了一个“反弹琵琶”的巧妙作用。
四、 政府职能的根本转变在于成功地抓住公有制实现形式多样化的历史性契机
改革开放近二十年来，我们从计划经济体制下的政府管理走向现代市场经济体制下的政府管理已经历过两次大的转变。这两次大的转变都是以经济体制改革提供的历史性契机为发端的。第一次是从改革初期到党的十三大，经历了计划经济转向计划与市场相结合的发展；第二次是党的十四大开始了建设社会主义市场体制的历程。第一次历史契机带给政府职能的变化以解决过分集中的权力为核心，第二次历史契机带给政府职能的变化主要是政府承担的微观经济职责开始向市场转移，并努力探索建立以宏观调控为主的政府管理模式。这两次经济体制的跃迁均把现代市场体制的发展推进到一个新的层次，为政府的职能转变提供了一定的空间和可能性。因为可以设想（也有实践的证明）在市场功能还不到位的情况下，政府职能的转变（相当一部分要由市场和市场中的企业来承接）会带来什么样的混乱后果。正因为如此，当市场的发育由于公有制实现形式未得到彻底解决且还不完善时，政府的职能转变也就难以深入下去了。当前，政府的管理正面临着改革开放以来的第三次大转变。党的十五大在经济体制改革上的重大突破，不仅仅是为经济发展开辟了道路，同时也为作为政治体制改革的政府职能转变铺设了轨道。当企业明确产权，进一步规范自己的责权利的时候，也正是政府重新定位自己的职能以适应现代市场经济的大好良机。
然而，机遇还不是现实，机遇转换为现实还需要艰苦的探索和努力，但有一点是非常清楚的：现代企业制度及容纳它的市场体制与现代政府管理是相辅相成的。我们必须紧紧抓住经济体制改革新突破提供的历史契机，推进政府的职能转变，加速我国现代化建设的步伐。