非营利组织之于行政效率的行政生态学解读，本文主要内容关键词为：生态学论文,之于论文,行政论文,组织论文,行政效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1；D035文献标识码：A文章编号：1005-460X(2008)03-0076-04
根据美国约翰·霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的认定，凡是满足组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公共性这六个条件的就算是非营利组织(NPO，non-profit organization)。[1]56我国清华大学NGO研究所王名教授把非营利组织和公民社会以及非政府组织等同视之，即除去政府部门和以营利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会统称为非营利组织。尽管学术界对非营利组织概念和内涵的界定众说纷纭，但自20世纪60年代以来，非营利组织已发展成为具有世界共性的现代社会潮流，并深入到社会生活的各个领域发挥了重要的作用。就美国而言，到20世纪90年代中期，其非营利组织已经达到100万个。中国的非营利组织虽还处于初期阶段，但据统计，至2000年12月共有13.6万多家非营利组织活跃在教育、环保、民政、卫生、劳动和社保等社会各个行业。如“希望工程”、“保护母亲河”、“红十字会”、“残联”和“农民协会”等。作为介于政府与市场之间的“第三部门”，非营利组织的产生和发展有其必然的社会基础：一方面，市场由于自利本性在满足公共物品需求方面存在先天不足导致“市场失灵”，而政府作为克服“市场失灵”的组织主体，因具有“理性经济人”的内生性局限而导致“政府失败”，因此二者同时缺位时就需要一个新的主体来弥补公共物品供给短缺，满足公共需求；另一方面，市民社会的广大成员对社会公益、公平、正义与合作需求的日益迫切及现代社会多元价值观念的影响，也有力地推动了非营利组织的形成与发展。当然，即便是同作为公共物品的提供者，非营利组织主要还是在政府组织的基础上发挥补偿作用。从行政生态学的角度来看，这种补偿作用是通过其作为一种行政环境资源输入行政系统，参与能量循环，从而提高行政效率而实现的。可见，非营利组织与政府组织之间存在着相互影响、相互促进的关系。因此，明晰非营利组织如何提高行政效率的作用机理，有助于进一步明晰二者的互动关系，并促进双方的良性发展。
一、非营利组织作为行政环境要素的特点
里格斯的行政生态学认为，在行政管理领域，行政系统与其周围行政环境之间的有机联系、相互影响、相互作用共同构成行政生态系统。行政系统是指由行政组织和行政人员组成的具有活力的行政现象和行政过程。[2]82行政环境就是政府管理的环境，它是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。具体而言，包括地形地貌、山川河流、自然资源、人口、民族关系、社会团体、阶级状况、历史传统、文化教育、科学技术以及社会制度、政治制度、经济制度，乃至生活方式、价值观念和道德风尚等等，都能对行政系统发生作用，又被行政系统所改造，因此成为行政环境的组成部分。[3]26非营利组织作为一种社会性组织本身已构成一种行政环境要素，必然会与其他诸要素共同参与行政生态圈内的能量循环。因此，非营利组织的出现和发展，无疑为行政环境中增加了一个新的能量要素。随着新公共管理运动的发展，非营利组织的能量优势得到了极大的凸现和发挥，由过去的弱势社会资源转变为强势社会资源，其作用在公共管理领域得到了充分的认可，并深刻地影响着行政管理思想和方法的革新。之所以如此，是因为同其他行政环境要素相比较，非营利组织具有独特的资源特点：
第一，开发成本的低廉性。行政环境资源开发成本的高低直接决定其被利用的可能性大小和利用效率的高低。非营利组织是一种开发成本相对较小的行政环境资源。首先，从非营利组织的形成来看，它是源于组织成员某一共同需求期望得到满足而自愿主动参与构成的，不需行政管理部门动用专门的物质和力量来组建；其次，非营利组织是一种“自治性”组织，有不受外部控制的内部管理程序和约束机制，实行自我管理，自我服务，因此，社会也不必为此付出额外的管理成本；再次，非营利组织开展组织活动的运作成本是通过会员自愿缴纳、民间捐款、设立基金和企业赠款等方式获得的，不会增加政府的财政负担；另外，它的建立形成过程耗时较短，只要有相同意愿的社会成员达成共识就可以在较快的时间内组建而成，不必通过层层申报审批。可见，非营利组织本身的存在和发展不会构成对社会公共资源的挤占和剥夺，而形成一种经济成本和时间成本消耗相对较低的行政环境资源。因此，这大大增加了它进入行政生态系统循环提供能量并发挥作用的可能性和实际效用。
第二，功能的整合性。非营利组织的活动方式主要是通过聚集一群关心公共利益的志愿人员，把广大社会成员特别是弱势群体的多元利益诉求集中表达出来，并加以明确强化和进行社会传播，以形成具有广泛影响力的社会共识，从而发挥其利益整合的政治功能。之后，非营利组织势必又要通过广泛的社会动员和开展各种组织活动调动其他行政环境资源共同作用于行政系统，合力影响公共决策，以实现社会成员的利益期盼。这样一个运动过程，能够带动各种社会资源在全社会范围内实现最大程度的优化配置，实现资源整合。
第三，角色的中介性。在公共管理中，非营利组织是相对于政府组织和营利性组织而言的，被称为“第三部门”。[1]135它在组织机构上独立于政府，不属于政府机构的组成部分，也不接受政府的直接领导。非营利组织在经济上不受制于营利组织，其行为方式和价值取向不会随营利组织的利益目标的变化而改变。它往往处于政府和市场之间，对因二者失灵而引起的公共问题起着补偿解决的作用。政府公共管理是一个政府与民众互动的过程。二者是不同具体利益目标的代表者，在价值取向上必然存在差异和错位。要实现他们之间的良性互动，就需要一个中间环节来沟通协调。一方面，非营利组织通过组织集中，汇集反映自己成员利益要求的信息，再输入行政系统，以影响政府决策的产出；另一方面，它又通过组织接触把政府的相关决策信息汇集起来反馈给组织成员或广大民众。在这个信息传输过程中，非营利组织起到了沟通政府和民众的桥梁作用，促进了社会合作与和谐。
第四，价值指向的公益性。按照公共选择理论的基本假设：作为一个人，无论他处于什么地位，其本性都是一样的，都是追求个人利益，使个人的满足程度极大化为最基本的动机，亦即假定人都具有“经济人”特点。[4]无论是在政治活动还是在经济活动中，“经济人”的行为总有个人性和自利性。因此，在一部分公共物品提供过程中，就出现政府和市场都无法解决的“利益真空”。而莱斯特·萨拉蒙教授指出：“公益性”是非营利组织六个关键特征之一，即组织“专服务于某些公共目的和为公众奉献”。[1]119非营利组织的公益特性正好使它成为弥补这一公共管理缺憾的最佳手段，这也是其他行政环境资源所无法做到的。
二、非营利组织提高行政效率的作用机理
根据行政生态学理论，“行政环境的存在和发展必然向行政系统提出各种不同的需要，构成行政系统的资源输入。行政系统经过加工改造后，以政策、法规等形式输出行政产品，以满足行政环境的需要。”[2]108行政环境和行政系统之间形成“需要提出”与“需要满足”的往复循环，维持了行政生态的整体平衡，从而实现社会的良性运行。可见，行政环境和行政管理之间的动态平衡，是行政管理系统存在和发展的必要条件，是行政管理具有活力和效率的重要前提。行政效率是行政管理学的核心，也是行政管理的出发点和归宿。行政效率的高低与否是关系到行政管理活动成败的关键。非营利组织的快速发展和独特功能，为我们研究行政效率提供了新的视角。由于行政活动是一种极为复杂的社会运动，因此行政效率的各指标要素在不同的环境条件中、不同的行政层次上表现形式不同，测量标准也是多样的。一般而言，行政效率是管理效率和社会效益的统一。因此，作为能量要素的非营利组织从管理效率和社会效益两个维度对提高行政效率起着积极作用。
(一)非营利组织的存在和发展有利于提高行政管理的管理效率
第一，从行政决策层次考察。“行政决策是指行政机关为履行行政职能所展开的行为设计和抉择过程。它既是行政管理过程的首要环节，又贯穿于行政管理的全过程，直接关系到行政管理的成败。”[3]198非营利组织作为一种“民间性”和“自治性”组织，直接代表广大民众对稀缺资源的态度和愿望，又与社会和成员的关系密切，能形成快速有效的信息反馈系统。非营利组织通过自主的功能整合，以各种组织性活动的形式，为行政决策系统传递真实、及时、有效的信息以便于制定符合民意要求和社会发展要求的正确决策；另一方面，非营利组织又能把政府的政策意图和对相关问题的处理情况较快地反馈给社会成员，促进社会成员对政府政策的理解和支持。这样一来，就可以帮助决策者减少自主收集、加工、传递信息所需的时间和经济的消耗及信息失真的可能，又能推动政府与民众的互动合作，彼此信赖，促进政府提高决策效率。
第二，从中间管理层次考察。近年来，我国推行了以精简机构、转变职能为基本目标与方向的政府管理改革，取得了一定的成效。但由于历史和现实的原因，仍存在机构臃肿、管理方式落后、职能转变不够，信息流通不畅等弊病。引进非营利组织可以在两个方面起到提高行政管理效率的作用。一方面，导出职能，分担责任。也就是说，政府可以将某些公共事务或部分政府职能委托给非营利组织，也可以将部分基本丧失政府功能却变成沉重负担的政府机构转化为非营利组织，利用非营利组织独特的运作机制来盘活他们。这样不仅导出了不必要的政府职能，精简了机构和人员，缓减了公共开支压力，而且能使政府减少大量公务，集中精力进行宏观管理，处理重大事务，提高管理水平，从而提高行政管理效率；另一方面，引进竞争，提高效率。非营利组织通过提供非垄断性生公共物品，进入到公共服务市场，增加了公众的选择机会，与政府之间形成竞争局面。非营利组织的生存和发展具有较强的自立性，只有通过提供令顾客满意的公共物品，建立高效创新的组织运作机制，才能获得竞争优势。在这种竞争压力的迫使下，政府也不得不加快行政管理体制改革，提高公共服务水平，提高管理效率，以回应民众的要求。
第三，从具体执行层次考察。行政管理执行层次的工作具有实践性和操作性，主要负责贯彻落实决策层与管理层的意图和安排。引进非营利组织的资源效能有利于提高行政决策的正确性和行政管理的科学性，再通过系统运行发挥“溢出效应”将这种积极效能传递给执行层，以达到从整体上提高执行层次的工作效率。此外，这一层面的行政活动效率涉及广大第一线行政人员的工作积极性、创造性以及工作态度。非营利组织的“公益性”价值追求和所倡导的奉献精神能对行政人员的行为模式和心理特征产生一定程度的激励和示范作用，从而使基层办事人员能以更好的态度全面、准确地执行政策，快速而又妥善地处理各种问题。
(二)非营利组织的存在和发展有利于增进行政管理的社会效益
衡量行政效率的高低，不仅要从质和量两个方面考察管理效率，更重要的是要从社会效益的角度分析行政管理的优与劣。行政管理的社会效益是指行政管理活动目标要符合国家意志和人民要求，并给社会带来积极成果。这是行政管理的根本方向，如果偏离了这个方向来谈行政效率就失去了任何意义。非营利组织以“第三部门”的身份出现在社会公共服务市场，提供了许多优质稀缺的公益物品，满足了人民生活的多样性要求，促进了社会物质文明的发展。基于对弱势群体权益的特别关注，非营利组织以切实的行动保障了他们的基本权利和利益的实现，维护了人性的尊严和社会的公平与正义，这是其一；非营利组织在组织活动中实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，逐步成为真正的民主自治组织，而且他通过广泛的社会活动，引导更多的民众参与政治活动，活跃了政治气氛。因此，促进了社会民主政治的发展，这是其二；非营利组织以“非营利”方式谋取“公共利益”为价值目标，其工作人员又以“志愿性”为行为动机，排斥了自私与腐败。这种组织精神弘扬了无私奉献的社会公德和个人品德，净化了社会空气，有利于民众精神境界的提升，这是其三。由此可见，非营利组织不仅为社会物质文明和精神文明发展做出了直接贡献，而且能对政府管理系统产生巨大的示范效应，促使政府改善行政管理水平，提高行政管理的社会效益，促进社会更好更快的发展。
三、非营利组织对提高行政效率的功能不足及改善
随着非营利组织的进一步发展，人们对它的研究与利用将更为深刻和全面，但是非营利组织在自身发展与生存环境两个方面都存在缺陷和不足，特别是在我国的社会背景下表现得更为突出。这些问题不仅制约了非营利组织自身的发展和社会功能的有效发挥，而且也严重地削弱了它作为一种新的行政环境资源的独特优势，抑制了它对提高行政效率的积极作用。从促进行政效率提高的角度来考察，目前非营利组织发展中存在如下问题：
第一，志愿失灵。虽然非营利组织在公共服务供给上具有独特的优势，但在实际运作中存在致命的不足即志愿失灵。一是资源紧张。即是说，全凭社会自愿捐赠，非营利组织无法有效地募集到足够的公共财产和服务，以应付社会随时出现的各种公共需求。萨拉蒙称之为“慈善不足”。我国作为一个发展中国家，人均收入水平比较低，个人在满足自己基本需求之余负担不起更多的捐赠支出。这从根本上束缚了非营利组织开展社会活动的能力；二是志愿活动效应的局限性。在现实中，志愿活动往往只能针对有特定公共需求的提出者做出回应，而部分确实存在志愿需要却存在表达障碍的公民就不能得到应有的满足。这使得志愿效应面不够普及，造成区域、群体间在公共服务享受上有待遇差别。尤其是我国广大的边远贫困地区对志愿服务更是充满了期待；三是志愿人员的流失。非营利组织由于其工作的“无偿性”而无法吸引足够的专门人才从事志愿活动，从而大大制约了志愿事业的发展；四是志愿使命的模糊。非营利组织以“非营利性”和“公益性”为其存在和发展的根本标志，但仍然避免不了与其他社会组织类似的损公肥私、贪污腐败等道德风险，使组织活动偏离了原有的终极使命。如果非营利组织丧失了志愿性特征，那么它就会转变为普通意义上的行政环境资源，其独特的资源功能和优势都会失去，尤其会极大地伤害非营利组织所倡导的奉献社会、关心公益和保护弱势等良好的社会风气。因此就更谈不上促进行政效率地提高了。
第二，管理失范。任何组织的存在和发展都需要科学的管理。非营利组织虽然以“志愿性”奉献精神为内在支撑，但它毕竟不是一个专业性很强、结构稳固、层级严明的组织。如果组织自身管理经营不善，也会导致生存危机。目前，我国非营利组织存在的一个很大的不足，就是缺乏专门针对非营利组织的法律法规，各组织内部的规章制度也不健全，且缺乏统一性。这使得非营利组织在对人员、资金、目标和行为方式等方面进行管理时无章可循、无法可依，体现出较强的主观随意性。而且，现有的用于管理的规章制度大都是参照政府组织的范本，必定不太适应非营利组织的发展。另外，我国也缺乏非营利组织长期发展的经验积累。制度和规范的缺失，很容易导致机构泛散、目标不明、纪律松弛、效率低下和腐败丛生等弊病。这既不利于非营利组织开展各种志愿活动，有效地整合社会信息和社会资源，也难以在政府和民众之间搭建快速、准确的信息传输通道以形成官民良性互动，非营利组织对行政系统运作效率的促进作用也会随之削弱。
第三，定位失准。非营利组织“第三部门”的身份特征表明：它与市场组织、政府组织比较而言具有相对独立性。这是它发挥独特作用的主要原因之一。但随着非营利组织的不断成熟，自身存在志愿失灵、管理失范的可能，加上政府组织的介入和市场交换意识的深入，使非营利组织在社会关系中的定位变得模糊不清。表现为机构和成员的性质逐渐呈现官僚化的倾向，使组织为了自身的利益而淡忘了其服务公益的历史使命，甚至成为某些个人或集团既得利益的代言人。另外，由于我国实行的是民政部门和业务主管部门的双重领导制，在政府与非营利组织的关系中，政府处于强势领导地位，这样就很容易使非营利组织蜕变成“准政府”或“二政府”组织，沦为政府的附庸，从而丧失其独立性地位。这种“二政府”式的非营利组织不仅会造成政府运作成本的扩大，而且不利于民主、公平政治目标的实现。正是由于以上存在的问题，不仅造成了非营利组织自身的发展困境，而且势必销蚀非营利组织作为行政环境要素对行政系统运作的积极效能，从而大大削弱对提高行政效率的推动作用。
尽管非营利组织的发展存在诸多不利于行政效率提高的因素，但是这些问题并非不可解决。针对以上情况，可以采取以下措施：
首先，针对志愿失灵的问题我们可以从以下几个方面着手。一是积极培养志愿者队伍。志愿人员是非营利组织的生命。要通过各种渠道在全社会范围内招募有志之士壮大非营利组织，保证有新成员源源不断地参与到志愿事业当中，将这种奉献精神的火炬长久传递；二是在社会上大力倡导志愿服务风气，培养志愿服务文化氛围，让每个社会成员都了解非营利组织事业的重要意义，都能有一种奉献社会、关心他人的责任感和使命感；三是建议把有否参与志愿活动纳入到各种社会评价体系，作为衡量个人和组织道德水平高低的标准，推动人们以各种方式广泛参与社会志愿活动。
其次，从某种意义上说，非营利组织的成熟发展状况体现了社会的整体成熟发展状况。非营利组织要走上健康发展的道路，一方面要靠组织自身不断地规范内部管理，明确制度纪律，强化道德操守，组织内部可以自我制订各种制度规范，组织之间也可以相互借鉴，还可以参照发达国家的做法；另一方面要加快我国社会整体的法律和制度建设，尤其是针对非营利组织的专门性法律法规的制定显得更加迫切。通过这样的措施，从大环境来规范非营利组织的发展。走制度化发展之路，是防止非营利组织范式异化的可靠保证。
再次，明确非营利组织的社会地位，充分发挥其在公共管理领域的积极作用。政府要把推行政府机构改革、转变政府职能与发展非营利组织有机结合起来。既要从政策和经济上给予积极支持和规范，引导其健康发展，为社会发展贡献力量，又要放开手脚，维护其相对独立性，使它获得进一步发展的空间。从而做到相互协调，彼此联动，合力推动社会有序发展。