我国地方政府执行力测评指标体系研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,地方政府论文,执行力论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2008)01-0023-04
地方政府执行力是政府执行力的重要组成部分，是影响政策执行效果的核心要素。如何衡量地方政府执行力并有针对性地加以提升成为目前迫切需要解决的重要问题，本文通过地方政府执行力测评指标体系的研究为该问题的解决作一铺垫。
一、地方政府执行力生成结构分析
通过对学术界已有的执行力含义的理解，并结合地方政府的实际，我们认为地方政府执行力可解释为：地方政府组织及其工作人员在公共精神的指导下，结合环境，充分合理利用现有人力、物力、财力、信息、权威等资源，有效地贯彻落实国家意志(国家法律、法规和中央政府的政策、决策)、同级人大的法规决议、地方政府自身制定的政策、决策等所体现出来的能力。
地方政府的执行行为决定了地方政府执行力的生成结构。地方政府执行力生成结构是我们建立测评指标体系的基础。对地方政府来说，不存在有没有执行力的问题，只有执行力强弱的问题。地方政府执行力体现在地方政府的执行行为过程中，“政府行为是一种组织的产物”，“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”[1]，它的执行行为并不是单一性的，而是综合性的，因此，它的执行能力也是综合的，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。
地方政府执行行为是在一定的环境发生的。同时，在执行上级政策过程中，地方政府需要整合政府内部的各种力量以及资源等多种要素。可以说地方政府执行力这种力量是由若干因素有机结合在一起而生成的，这些因素的状况及其相互关系又直接影响着所生成的执行力的大小。
一般来说，不考虑各级地方政府的差异，生成地方政府执行力的基本因素是执行战略、资源(包括组织、人员等)以及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等因素会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不足不能完全“归罪”于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的强弱。当然执行的目的在于获得结果，任何组织或人的执行行为都是要讲求绩效的，政府执行也不例外。地方政府的执行绩效是与地方政府执行力成正比的，执行绩效好坏从一定程度上体现了执行过程中地方政府的执行力大小，但是二者并不等同。
二、地方政府执行力测评指标体系构建
本文从地方政府执行力的生成结构出发，通过对地方政府共性的研究，分别从执行战略、执行主体、执行资源、执行环境、执行绩效五个维度设计了一套测评地方政府执行力的指标体系。
1、执行战略力。战略被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是，它被赋予组织一个新的目标。[2]好的战略意味着好的开始。美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要求能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度的主要测评指标包括：执行意愿强度、执行方案规划力两个次准则层指标。
2、执行主体优化力。政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织。在我国，绝大部分行政机关和工作人员都属于公共政策执行主体范畴。[3]执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中占有相当重要的地位，发挥着核心作用。任何政策只有依赖良好的执行主体，才有可能顺利执行和有效执行。执行力的其他要素，包括资源、环境等都是通过执行主体才能发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。这一维度的主要测评指标包括：组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等四个次准则层指标。
3、执行资源调配力。在很多情况下实施的是同一项政策，但不同的地方政府取得的执行效果却往往大相径庭，这在一定程度上是由于政府执行资源的有限或不足造成。正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想，设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定”。[4]如果缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，是很难通过政策执行以达到预期的政策目标的。地方政府所占有的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱很大程度影响着地方政府执行力的强弱。这一维度的主要测评指标包括：财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力等三个次准则层指标。
4、执行环境支持力。执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的因素之一。政府执行的投入和政府执行的过程始终处于一定的政府执行环境之中，执行环境是测评政府执行力的最直接指标。任何一项政策的执行都要受到外界社会环境的影响和制约，适宜的环境无疑有助于政府有效的执行政策，反之，不适宜的环境必将妨碍政府顺利执行政策。正如摩尔(1966)在他的《民主与专制的社会起源》中指出的那样，“形形色色的政策种籽撒播在不同的土壤中。在某块土地上这一类种籽破土而出，茁发为参天大树，而社会历史环境悬殊的另一片土地上，却遭到摧残，以致不得不让位于另一类植物群落，由此形成了风格迥异、类别歧出的社会景观。”每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，这些因素从不同的方面，单一或综合影响政策执行，影响地方政府执行力的强弱。这一维度的主要测评指标包括：政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力等三个次准则层指标。
5、执行效力。执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。对政府执行力的测评，不能忽视对其执行效力的分析评价。这一维度的主要测评指标包括：执行效度和社会满意度两个次准则层指标。
根据上述构建地方政府执行力指标体系的原则和思路，运用层次分析法中的递阶层次结构，将地方政府执行力指标构建成4个层次①，由一个目标层指标，5个准则层指标，14个次准则层指标，42个指标层指标构成，力争能够全面、系统的测评我国地方政府执行力。第一层为目标层，即地方政府执行力，它是我们测评研究的目标；第二层为准则层，包括执行战略力、执行主体优化力、执行资源调配力、执行环境支持力、执行效力5个指标；第三层为次准则层，包括执行意愿强度、执行方案规划力、组织合理度、人员适配度、组织协调度、过程监控度、财力资源调配力、信息资源调配力、权威资源调配力、政治环境支持力、经济环境支持力、自然环境支持力、执行效度、社会满意度14个指标；第四层为指标层，是地方政府执行力测评的直接对象，是测评指标层内容的具体分解，共有42个指标。(具体指标体系可见地方政府执行力测评指标体系权重表。)
需要注意的是：我们在测评地方政府执行力的过程中，需要定量指标和定性指标相结合。但是定性指标和定量指标的划分也不是完全绝对的，需要结合运用。
三、地方政府执行力测评指标权重
在选用多种指标进行综合测评时，各个指标对测评结果、测评对象的作用和影响不同。有的测评指标对测评对象影响程度大，有的测评指标对测评对象影响程度小。为体现各个测评指标在评价指标体系中的地位及其重要程度，在指标体系确定后，必须对各个指标赋予不同的权重系数。确定指标权重的方法还有很多种，在实际操作当中权重的确定方法有比较平均法、专家评定法、层次分析法、因子分析法等。
我们采用专家评定法(简化了的德尔菲法)，将设置的地方政府执行力测评指标体系制成指标权重专家咨询表，通过电子邮件、邮寄、现场咨询等多种方式，把指标权重专家咨询表送给专家、学者以及政府官员，专家、学者以及政府官员根据自身的专业知识和经验，对指标权重进行赋值。②本次咨询共发送出25份咨询表，回收22份，有效咨询表20份，得出以下指标权重。
四、地方政府执行力测评指标体系的运用
接下来需要考虑的就是把测评的评价信息进行定量处理，转化为指标数据，综合评价地方政府执行力。假设某一地方政府的进行了一项政策执行活动，我们通过抽样方式，选取了调查对象，分发并回收了n份执行力测评调查有效问卷，然后就可以根据下列步骤计算地方政府的执行力了。这里以准则层指标中执行战略力为例，具体计算公式及步骤如下：
这样就可以根据调查问卷定量处理后的各指标的分值和各指标权重，逐层逐步算得地方政府执行力的最终分值。计算得出的A分值就体现出地方政府在执行政策的过程中执行力的大小，求得A的分值越低说明地方政府执行力越弱，求得A的分值越高说明地方政府执行力越强。
注释：
①具体实施时各地方政府也可根据自身具体情况再进行细分。
②在此对接受咨询的南开大学朱光磊教授、复旦大学林尚立教授等多位专家、汕头大学地方政府发展研究所的诸位老师以及浙江省衢州市衢江区政府工作人员表示衷心感谢！