我国山区贫困与反贫困状况的调查与思考——以四川通南巴地区为例，本文主要内容关键词为：贫困论文,为例论文,山区论文,状况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F126 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2013)12-0084-09
关于贫困问题的研究由来已久，但至今贫困问题仍然普遍存在。1997年，联合国开发计划署(UNDP)在《人类发展报告(1997)》中提出了新的贫困概念——人文贫困。它主要包括四大贫困，即收入贫困、权利贫困、人力贫困和知识贫困。其中权利贫困和知识贫困是核心[1]。2000年世界银行在《2000年世界发展报告》提出，贫困不仅包括物质匮乏，低水平的教育和健康，还包括风险和面临风险时的脆弱性和无助性等[2]。
为深入了解我国川东地区山区农村人口的贫困状况，探讨山区扶贫的既有政策效果，研究进一步改善山区农村贫困状况的对策，四川大学企业研究中心课题组一行10余人，于2012年7月深入位于秦巴山区腹地的四川省巴中市通江、南江二县，按照每户1张问卷和1张调查表的形式，对通江县铁厂乡海洋坪村、厂河沟村，青浴乡文昌宫村、鹿角坪村；南江县上两乡后坝村、寨坡乡溪口村居民进行了入户调查，调查方式主要是深入农户和居民家中，与户主交流以及与干部座谈，共收集问卷150份，数据表150份。根据调查结果，通过对照比较、误差排除、请教当地政府人员等方式，对问卷和数据表进行了整理。下面根据调查所得信息资料，选取青浴乡文昌宫村4社、鹿角坪村2社，铁厂乡厂河沟村1社、7社，上两乡后坝村2社、3社①调查问卷和数据表，对当地的贫困状况及其原因、扶贫政策情况等进行分析，在此基础上进一步探讨山区扶贫的思路与对策。
二、山区贫困状况及原因分析
山区居民的贫困首先表现为一种低收入现象，即农民人均纯收入和居民家庭收入水平低。但是，调查发现，低收入只是贫困的一个表征。山区居民的贫困是一种生产和生活方式封闭落后的整体反映。
(一)家庭收入水平低，相对贫困与绝对贫困并存
家庭收入状况是反映居民贫困状况的一个基本因素，主要通过货币收入水平及其变化表现出来。通过对农户收入状况的调查，得到如下数据表(表1)②：
按照国务院扶贫办制定的贫困线标准(2011年为人均收入2300元)，我们调查的30户家庭中，年人均收入低于2300元的有15户，占50%，且不同村社差异较大。文昌宫村4社有2户，占被调查家庭的28.6%，而后坝村2社、3社有7户，占被调查对象的70%。
从各乡农民人均年纯收入情况看：2011年，青浴乡农民人均年纯收入3478元[3]，铁厂乡农民人均年纯收入3523元[4]，上两乡农民人均年纯收入4430元[5]。这一水平显著低于同一时期四川省农民人均纯收入6128.6元[6]，全国农民人均纯收入6977元[7]。
从山区农民的收入水平与当地城镇居民的收入水平及东、中部农民收入水平比较中(见表2)，可以进一步看到山区农民的相对贫困和绝对贫困状况③。以2010年为例，通江县和南江县农民人均纯收入不及当地城镇居民可支配收入的50%，也不及东部地区农民人均纯收入的50%。
山区贫困问题不仅表现为农户家庭收入水平低，而且表现为收入来源和收入结构等方面不合理。当前，山区居民主要以农业为生，农业生产以家庭为单位，分散耕作，且沿袭传统的粗放作业方式，单位耕地的农作物产量低，经济效益不高，农户种植作物多以满足自身生活需要为主，即农业生产基本自给。有农户种植经济作物，但多是零碎的、小面积的试种，这类经济作物(如金银花、药材、核桃等)由于附加值低、种植规模小，不能给农户带来多少收入。 
被调查的30户山区家庭有近90%依靠年轻人外出打工寄钱回家作为第一收入来源。打工集中在陕西、内蒙、山西等地，从事的行业以建筑业、煤矿开采业居多。较少有到本乡、本县非农产业务工，当地务工多是打临工方式，不能构成农户家庭主要收入来源。
(二)居民健康状况不佳，医疗费用负担重
健康水平是反映贫困状况的一个重要因素，主要表现为山区农村居民中患病比例高；慢性疾病多且得不到及时治疗；劳动条件差，劳保措施不足，因事故致伤致残得不到及时治疗；医疗费用占家庭支出比例高等。对所收集数据进行简单的分类统计，调查对象的患病状况如下：
在接受调查的30个家庭中，家庭成员中有病人或残疾人的共计28户，占调查总数的93%，这其中，近30%是工伤致残、车祸致残或摔伤致残。
调查对象普遍存在家庭医疗费用开支大的状况，下表(表4)反映了农户的家庭医疗开支占总支出的比重：
农户年均医疗开支占家庭总开支比重达到25.6%，将近四分之一的家庭支出都花费在了医疗上。
(三)文化贫困现象严重，教育支出负担不轻
受教育程度是反映贫困状况的另一个重要指标。对30户农户、共计143人教育状况的统计结果如下表(表5)：
调查对象中文盲共计25人，占被调查总数17.5%；小学文化65人，占45.5%；初中文化29人，占20.3%；高中(包括职高、技校、幼师)文化12人，占8.4%；婴幼儿10人，占7.0%；大学文化1人，占0.7%。反映出当地农户的文化层次主要维持在小学水平；其次是初中，但两者近25个百分点的较大差距表明中等教育尚未在贫困山区普及，9年义务教育尚未全面惠及山区农村。
当前，山区的教育问题主要表现在上学难、人力资本投资不足、家庭教育负担重等方面。地处深山的农村子女要想外出读书，不得不经过长途跋涉，才能到达数公里⑤外的小学或中学。山区农村子女读书花费相对于其家庭经济状况负担较大。调研数据⑥中教育开支占家庭总开支的比重反映了这一问题，如下表(表6)：
被调查家庭的教育支出占家庭总支出的比重，平均为38.5%，最高的C1家庭甚至高达78.5%。这说明一方面农民对孩子的教育很重视，省吃俭用也要让孩子多读一点书；另一方面，说明教育开支对大多数农户而言是一个很重的负担。
(四)家庭财产少，财产性收入匮乏
被调查者的家庭财产主要包括集体土地承包经营权、宅基地及建筑物、农作物、家禽家畜、耐用消费品等。
调查发现，这30户家庭共有耕地⑦面积76.5亩，人均占有0.55亩，其中，高山区域(厂河沟村7社、后坝村2、3社)耕地面积51.5亩，占比67.3%，人均耕地面积0.77亩。尽管高山区域人均耕地面积较多，但受制于地理、气候等因素，耕地单位面积庄稼产量低，农业生产收益不高。
从宅基地及建筑物方面看，农户的宅基地及建筑物经济价值不大且交易困难。调查对象中有5户房屋采用砖混结构，占16.7%，其余多是土木、砖木结构，占83.3%，房屋面积以100m[2]居多，多建于80年代，年久失修，墙壁裂口现象多有发生，安全隐患不时威胁着农户的生命财产安全；30户家庭中使用旱厕的有26户，占86.7%，家庭卫生状况不佳。
当地主要农作物产量：稻谷人均产量123斤；玉米人均产量272斤；土豆人均产量197斤，其中，厂河沟村7社、后坝村2、3社不产稻谷。作为对比，通江县稻谷人均产量304斤，玉米人均产量445斤，土豆人均产量149斤[9]，当地人均稻谷产量和玉米产量都明显低于通江县平均水平。农户饲养的家禽家畜主要是牛、羊、猪、鸡等，以自给为主。
由于山区农村市场发育不足，交易性机会和投资机会少，农民的财产性收入很少。
(五)地理条件差，基础设施建设滞后
文昌宫村4社距离乡中心仅有一条由烂石、泥浆、折断的树桠组成的机耕道，路上大石的尖角很容易扎破汽车的轮胎，车辆出行异常困难，道路内侧的山崖也常有滑坡、落石等险象出现。鹿角坪村2社地处河流边的山腰上，一旦下雨，湿滑狭窄的泥泞小道就会给出行的村民带来极大的困难，行走在这样的道路上，距离边上数百米高的悬崖仅有一步之遥，且道路内侧没有任何抓手，湍急的河水，乱石嶙峋的河滩，一不小心，就会酿成悲剧。厂河沟村7社位于山顶，从铁厂乡政府驱车前往该地将近半小时车程，虽然道路进行了硬化规整，但仅一个车位宽的路面，很不便于汽车的通行，道路旁没有防护措施。后坝村1、2社处在大山深处，从上两乡政府到后坝村，要将近1小时的时间，从1社到2社，将近30分钟时间。农户下山时，一不小心就有跌落山崖的危险。即便是下山后，农户的安全也时时受到糟糕的道路设施的威胁，年久失修的木板桥、锈迹斑斑的铁锁桥，常有断裂的现象发生。
出行的困难一方面威胁着山区农户的生命安全，另一方面阻碍了信息的交流。当地留守老人、留守儿童显得无依无靠、没人照料的情形以及隔代教育对留守儿童的负面影响等问题也着实让人担心。
关于用水问题，各个调查点情况不一。青浴乡鹿角坪村虽然实现家家通自来水的目标，但是供应量不能满足农户生产生活需要，农户还需要挑水、抽水。厂河沟村7社由于地处山顶，没有河沟，用水只能看天，存在较为严重的饮水用水困难。
调查发现，近些年来，当地的基础设施投入不断增加，道路交通、通讯、水电等基础设施有所改善，但是，因山区农民居住的分散性和自然条件的特殊性，基础设施建设投资存在不经济的现象。
(六)其它突出问题
调查发现，山区农户虽然收入水平低，但人情费用却较高，这一问题值得思考。表7是对采访对象人情费用占家庭年支出的比例进行的统计。数据显示，农户人情开支占家庭年支出总额的比例，平均达到25.8%，其中，最多的一户高达62.5%。这无疑进一步增加了农民的负担。
总之，由于多方面的原因，山区农民的贫困是一种物质和精神文化贫困的综合症，是其相对封闭落后、分散的生产和生活方式的整体反映。因此，单纯的转移支付、货币补助是不能从根本上解决山区农村贫困问题的。
三、当前扶贫政策中存在的主要问题
针对秦巴山区(四川部分)贫困状况，国家和省级人民政府制定了相关扶贫政策。作为《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《四川省农村扶贫开发规划(2001-2010年)》的必要补充和跟进，《秦巴山区(四川部分⑧)扶贫开发规划纲要(2011-2015年)》也于2011年8月出台。客观地讲，通过政府和社会各界的多年努力，扶贫政策的成绩是喜人的：秦巴山区(四川部分)通过十年扶贫开发，贫困人口大幅度减少，生产生活条件显著改善，经济发展明显加快，社会事业全面进步。2010年，人均地区生产总值1.05万元、人均地方财政一般预算收入412.51元、农民人均纯收入4559.60元，贫困人口由2000年的318万人减少到95.59万人(扶贫标准：1274元)，贫困发生率由16.78%下降到4.93%[10]。当然，若按人均2300元的贫困线计算，在我们调查的巴中市2011年和2012年的贫困发生率还高达26.5%和17.5%。
调查发现，当前山区扶贫存在的主要问题是：
(一)扶贫资金用于农业生产的部分，因分散直补到农民个人和家庭，而农户生产的分散性和自给性特征，致使农业扶贫资金对改善农业生产条件影响不大。
(二)扶贫资金中很大一部分成为消费性资金，不仅不能提升农民持久增收的能力，而且由于农民居住的分散性和消费条件的限制，农民的生活方式难有大的改观。
(三)扶贫项目资金因规模不大，且项目间关联性较差，对基础设施的改善不仅成本高，不能在较短时间形成较大的外部经济性，从而吸引社会资本和企业聚集，而且，“撒胡椒面”式的扶贫项目对山区农村的新型城镇化和新型工业化带动力较弱。因此，项目成功的机会不多，农民的就业机会有限。
此外，相关扶贫政策还存在着不落实、不深入、不公平等弊端，某些山区农户生产生活急需的领域，还缺乏相应的政策，如：
(一)补贴性政策问题
当地农户普遍享有退耕还林、良种补贴等政策，但深入了解后发现，退耕还林补贴实行的是8年后减半的办法，减半后的退耕还林补贴对农户的补助力度小了很多。而退耕还林补贴只是对农户的一种生活补助，并不能给农民提供新的就业机会和持久的收入来源。8年后随着生活成本的上升，山区失地农户由于需要额外支付买粮的费用，其名义收入和实际收入会下降。所以退耕还林补贴是不是应当减半或是应该改变补助方式是值得研究的。另一个问题是低保政策的执行存在不公平现象。根据厂河沟村的数据[11]，本村232户家庭中，享受低保的有33户，比例为14.2%，但在入户调查过程中，农户对低保政策执行不公多有抱怨。
(二)医保政策问题
新农合医疗保险在该地区基本实现全覆盖，医疗保险按照住院报销60%—70%，门诊报销50元，药品报销50%的标准执行。但很多农户反映在乡卫生院买不到药，如果要到县医院购买，又无法报销。
(三)教育政策问题
鹿角坪村当地农村贫困学生补助标准为：小学每人每学期500元，初中每人每学期750元，职高每人每学期750元，教育补助覆盖率已达55%。在义务教育减免的基础上进一步加大了对农村学生的补助力度。而在调查的其他地区，没有发现相关的教育补助政策。
(四)基础设施建设政策问题
根据当地政府官员的介绍，对于扶贫基金的使用，存在着效率低下、挪作他用、贪污腐败等问题。如：在国家下拨的道路修缮资金使用中，有的基层政府官员违规操作，部分资金被截留，加上监管不力，“豆腐渣工程”不时出现。
四、山区反贫困的思路与对策
根据调查研究，我们认为，山区农村的贫困问题是一个综合性的生产和生活方式问题。因此，山区反贫困工作是一项系统工程，单纯的货币补贴和盲目的项目推进都会缺乏经济性，也难以达到理想的效果。
(一)山区扶贫应当将货币收入补贴与创造就业机会结合起来
给低收入者以收入补贴是常用的扶贫政策。但是，授人以“鱼”不如授人以“渔”。为节约有限的扶贫资金，避免“撒胡椒面”式的资金运用方式，提高资金使用效率，摆脱山区扶贫长期过度依赖资金补助的局面，增强山区自身“造血功能”，应当加大项目扶贫的力度。前文曾提到，贫困山区农户家庭存在收入来源不稳定、收入结构不合理的问题，家中收入来源几乎完全依靠年轻人到外地打工。受工种和工作能力的限制，外出打工易受宏观经济形势的影响，呈现不稳定性和不确定性。而选择在本地打临工也因工种季节性、阶段性的特征不能构成农户家庭持续稳定的收入来源。在这一背景下，招商引资、项目引进、引导农民就近就业是非常必要的。当地也有引进企业、引进各类项目的经历，但实施效果不佳。究其根本原因，山区自然条件差等因素降低了企业进驻山区发展的积极性；山区劳动者的文化素质和劳动技能不能适应企业发展的需要；企业筹融资环境差，资本形成与积累不足；产业配套不足，企业营运成本高，缺乏技术外溢、分工协作、竞争等带来的外部经济效益；基础设施落后，企业生存与发展所需公共品供给不足等。因此，孤立的企业在山区生存和发展是艰难的。山区应当在人口聚居的县城、中心镇等小城镇规划工业园区，加强基础设施建设，推动企业集群发展，逐渐引导山区农民到小城镇就业和生活。
(二)切实推进农村资源市场化改革，促进农村生产要素自由流动是增加农民财产性收入的重要举措
自给自足的生产方式是山区贫困的重要原因之一。提高经济活动的市场化水平，促进农村经济资源的合理流动，可以实现农村经济资源的保值增值。推进农村经济资源的市场化配置，可以采取以下措施：一是大力推进户籍制度改革，实现农村剩余劳动力的合理流动，实现人力资本的增值，增加劳动者收入；二是大力推进农村土地、林权、住房制度改革，实现产权收益多元化。从制度和实践两个层面保证集体土地承包权转租收益、流转收益；建立和完善农户林权和集体林权交易市场，推进林权交易市场化；同时将集体所有的矿产资源权收益从制度上落到实处；推进农村住房制度改革，鼓励农民逐渐到小城镇集中居住；三是大力推进金融体制和农村信用机制改革，促进农民剩余资本安全流动，增加农户的投资渠道和资本收益。总之，通过农村资源产权改革，促进农村资源自由流动，提高农村经济市场化程度，增加农民自主参与市场交易的机会，可以实现农户财产性收入的显著增加。
(三)新型城镇化、新型工业化与农业现代化的“三化联动”、协调发展是山区农村脱贫致富的根本出路
山区贫困问题的特殊性和艰难性在于山区恶劣自然条件所带来的不利影响。除了项目扶贫直接受山区自然条件的影响，山区就业不足，医疗条件不佳，就医难、上学难等问题也和当地特殊的自然条件有直接的关联。面对一方面基础设施投入的不断增加，另一方面农村基础设施建设仍然落后等矛盾，我们需要更加理性地评估山区基础设施投入的合理性和前景，提高扶贫建设资金的使用效率。为此，要以政府扶贫资金为引导资金，吸引社会资本到山区，以县城、中心镇、重点乡镇为基础，通过交通干线和城镇基础设施建设加快推进城镇化，让分散的农村居民逐渐向城镇集中。同时，充分利用当地特色资源，逐渐提高农业生产的组织化程度、规模化和产业化水平，并通过规划工业园区，在小城镇适度集中发展特色工业，推进农村新型工业化、新型城镇化与农业现代化的“三化联动”、协调发展。具体来讲：
首先，以县城、中心镇、重点乡镇为中心，以骨干交通网和城镇基础设施建设为重点，加速推进新型城镇化，让山区农民逐渐向小城镇聚居，彻底改善农民的生活状况。通江县王坪村[12]，一个典型的大巴山小山村，“川陕革命根据地红军烈士陵园”和“红四方面军总医院旧址群”所在地。近年来，当地政府以红色资源、自然资源为依托，围绕产业做文章，改善基础设施建设和交通状况，建设王坪新村聚居点。在聚居点内，村“两委”、便民服务中心、农民培训中心、综合调解中心、文化体育中心等配套设施一应俱全。通过连片扶贫开发和新农村建设，农民居住条件显著改善，收入水平和生活水平明显提高。
其次，以山区优势资源为基础，通过政府扶贫资金的引导，聚集社会资本，将农村能人组织起来，利用土地承包经营权流转，提高农业生产的组织化程度和规模化水平。加强对山区优势农业资源的规模化开发利用，发挥当地气候、地理、土壤、耕作传统的比较优势，打造一批“名”、“优”、“特”、“新”产品，提供特色的农业配套服务，发展具有本地特色的产业，同大城市形成“梯度化”生产格局，同其他小城镇形成“差别化”生产格局。通过产业延伸，提高产业化、市场化水平，通过利用现代信息技术和生物技术，实现农业现代化。
最后，在山区选定适当区域规划为工业园区，以优惠政策和扶贫资金牵引，招商引资，进行农产品加工、生物资源加工、矿产开发综合利用，形成与山区区情相适应的企业集群、产业聚集，加快推进新型工业化，为山区农业剩余劳动力提供更多就业机会。
山区农民向小城镇的聚居，新型工业化和农业现代化的加速，有利于推进山区基础设施建设和公共品供给。过去依靠行政区划而设立的行政村将转型成为依靠原料、产品的差异，发挥比较优势而建立的“企业村”，经济主体的积极性被充分调动，山区自身的“造血功能”将逐步增强，山区农民和社区居民的生产和生活状况将从根本上得到改善。
①厂河沟村1社位于山脚，7社位于山顶，能产生较好的对比效果。文昌宫村4社、鹿角坪村2社的地势地貌也有显著差别。后坝村2社、3社之间路程很远，能清楚反映山区地势险恶的实际情况。
②考虑到被调查农户的隐私，将各村社农户家庭用编号Ai、Bi、Ci、Di表示，i的取值如表所示。
③城镇居民收入水平用城镇居民人均可支配收入指标衡量，农民收入水平用农民人均纯收入指标衡量。
④年龄在60岁及以上为老年人，20岁及以下为小孩，20岁至60岁之间为中青年人。下同。
⑤据调查，青浴乡文昌宫村4社距离最近的小学3公里、最近的中学3公里；鹿角坪村2社距离最近的小学3公里、最近的中学3公里；铁厂乡厂河沟村1社距离最近的小学1公里、最近的中学15公里；厂河沟村7社距离最近的小学4公里、最近的中学18公里；上两乡后坝村2、3社距离最近的小学3公里、最近的中学9公里。
⑥仅选取有入学儿童的家庭作为样本。
⑦耕地包括水田和旱地。一些高山区域，因水稻产量低下，水田改旱地。
⑧按照四川省扶贫移民局的规划，秦巴山区(四川部分)包括：广元市5个县(区)：利州区、元坝区、朝天区、旺苍县、苍溪县；南充市7个县(市、区)：嘉陵区、高坪区、阆中市、营山县、蓬安县、仪陇县、南部县；广安市5个县(市、区)：广安区、华蓥市、岳池县、武胜县、邻水县；达州市7个县(市、区)：通川区、万源市、宣汉县、达县、大竹县、开江县、渠县；巴中市4个县(区)：巴州区、通江县、南江县、平昌县。规划区幅员面积5.60万平方公里，覆盖5市28县(市、区)，1174个乡(镇)、1.44万个村、11.14万个村民小组；755.06万户、2390.07万人，其中，农业户583.92万户、1939.53万人。