程序民主的实践——中国地方立法听证规则的比较研究，本文主要内容关键词为：中国论文,民主论文,规则论文,地方论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 60 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2004)03-0032-07
中国的立法听证实践开始于1999年广东省人大常委会环境资源委员会就《广东省工程 招标投标管理条例(修订草案)》举行的审议听证。到2002年，全国已有19个省市人大常 委会举行了立法听证，17个省市人大常委会制定了立法听证规则，形成了比较完善的立 法听证制度。(注：许华、王邺：《立法听证制度初探》，载《人大研究》，2002年第4 期。)2003年7月8日、7月15日和8月10日，广东省人大常委会、深圳市人大常委会和贵 阳市人大常委会分别就卫生工作，机动车停放管理和环境保护等内容举行了立法听证活 动。(注：贵阳市人大常会的研究人员和工作人员没有将自己举行的听证活动称为立法 听证会，而描述为“面向市民的立法听证”。因为立法听证的整个过程在形式上表现出 不同于严格意义上的立法听证会的特征。)
作为一种程序民主，立法听证是指立法机构在制定或通过涉及公民个人、法人或其他 组织权益的法律法规时，借助某种程序性的形式，赋予利益相关人表达自身利益的权利 和机会，并将这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式与实践。在现代民主政治中 ，立法听证是实践人民主权原则，保障立法符合民意，维护公民政治参与权利的重要制 度。立法听证体现了民主政治的基本价值，对于中国的民主和法治建设，立法听证具有 更大的价值。立法听证的规范化必须建立在特定的程序、规范和技术性安排即立法听证 规则的基础之上。立法听证规则是立法听证顺利施行的重要保证。
立法听证与立法听证规则
1.立法听证。听证制度最早发端于英国，其理论依据可以追溯到自然法中的自然公正 原则，而从法律意义上讲，听证制度最早可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》中有 关公民“法律保护权”的观念与制度。听证制度的精髓是用一种形式正义来确保实质正 义，用程序公平来确保结果公正。
作为正当法律程序的一部分，听证制度开始只适用于司法审判领域，体现公平和救济 原则。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政实践当中，作为 增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。第二次世界大战后，听证制度又传到 日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家。随着民主观念的逐步拓展，听证制度变成 了司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。
立法听证的基本功能主要在于其规范性和操作性两个方面。前者体现民主价值，后者 提供公共参与的功能性渠道。立法听证有助于立法机构了解实际情况，广泛收集立法建 议，更加科学地做出立法决策，从而克服立法过程中的有限理性；规范立法实践，减少 立法争议，缓解矛盾与冲突；为公民有序参与公共生活、表达自身利益，维护自身权利 提供了一条规范的途径；还可以为相当广泛的社会主体提供具有制度保障的经常化的民 主训练的空间。
在中国法治建设过程中，立法听证是从地方的立法实践中产生和发展起来的，在很大 的程度上，它被当作是一种新的政治参与形式。1993年，深圳在全国率先实行价格审价 制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志 着听证制度在中国的确立。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“ 制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府 指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入中国行政决策领域。 1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，标 志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了 《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的 意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”听证制度正式进入立 法领域，近年来，中国大部分省份和一些有立法权的市先后举行了形式不一的立法听证 。立法听证开始逐渐成为中国民主政治生活中的重要事件。
2.立法听证规则。立法听证是由立法机构制定的规范性法律文件，是对立法听证活动 的程序性规定，具有法定的约束力和规范效果。立法听证规则的规范化程度决定着立法 听证实践的质量与效益。
立法听证规则可以规范立法者，使立法者守规则。立法听证过程包括听证准备，听证 进行、听证结束等一系列环节，整个运作过程是连贯的、紧密相连的。我国目前的立法 听证基本上是立法机构主导的选择过程，立法者的行为是否规范直接关系到听证过程的 顺利进行和听证质量。因此，规则可以使立法者发布听证公告、选择听证陈述人和听证 人、启动听证陈述辩论过程，及制定听证报告都有章可循，从而促进立法听证过程的公 开、公正与透明。
立法听证规则具备保护功能，可以使听证参与者真实表达自身利益。听证参加人获取 相关信息、耽误工作获得补偿，自由平等表达的权利等必须用有效的规则来保障。只有 用规则明确规定参与者的权利和义务，利益表达才可能是真实的、公开的，公民参与政 治活动的积极性才可以充分发挥出来；同时，也能够使公民主动获取充分的立法听证信 息，有效地监督立法听证过程与结果。
促进立法听证活动的日常化。目前中国的立法听证实践还处于尝试和起步阶段，许多 地方举行的立法听证活动往往都被人们视为政治性的活动。立法听证的象征意义超过了 其实际意义。立法听证规则可以用程序、规范的形式将这种活动的开展固定下来，推动 立法听证的日常化，而不是立法者为解决某一问题，或者为了政治动因的形式冲动。
随着中国立法听证实践的深入发展，制定并遵循立法听证规则举行立法听证已经逐渐 走向规范化。2001年10月，深圳市人大通过了《深圳市人民代表大会常务委员会听证条 例》。这是第一个由立法机构制定的地方性听证条例。此后，上海、浙江、安徽、江西 、河南、四川、郑州、广州等地相继以条例、办法、规定等形式制订了本地的立法听证 规则。在地方制定的立法听证规则中，有些是地方立法机构制定的，如前述深圳的听证 条例和2002年5月23日广州市人大常委会通过的《广州市人民代表大会常务委员会立法 听证办法》；而有些听证规则是地方政府制定的，如2000年10月21日广西壮族自治区人 民政府制定的《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》等。立法听证规则对 于促进我国地方立法听证活动常规化具有重要的意义，但是，由于中国立法机关长期以 来在程序建设上存在着不足，所以一些地方的听证会根本没有听证规则。(注：立法听 证课题研究组：“地方立法听证调查报告”，中国人大新闻网，2002年4月10日。)而且 ，中国地方各级人大常委会的立法听证实践也处于起步和尝试阶段，规则的制定、实践 和完善还需要进一步的探索。
地方立法听证规则：文本的释读
广东省人大常委会、深圳市人大常委会和贵阳市人大常委会分别于2003年7月8日、7月 15日和8月10日举行的立法听证活动，在不同程度上都是根据各自制定的听证条例、规 则或具体程序举行的。从规则的意义上讲，它们分别代表着三种不同的倾向：一是没有 立法听证规则的立法听证，希望在总结积累经验的基础上制定立法听证规则，如广东省 人大常委会举行的立法听证会。广东省人大常委会本次和以前举行的立法听证活动中， 都只是根据具体听证内容制定一个简单的、规范听证举行过程的程序。而规范性的听证 规则也许要等到立法听证“相对成熟以后，各种问题和缺点都有所暴露，才针对各种问 题依据现实经验进行格式化和稳定化的规则条文创制。”二是根据立法听证规则举行的 立法听证，规范立法听证活动，如深圳市人大常委会的立法听证活动。2001年《深圳市 人民代表大会常务委员会听证条例》制定以后，深圳市人大的立法听证活动就有了正式 的法律依据。三是根据非法定立法听证规则举行的立法听证活动，如贵阳市人大常委会 的立法听证活动。贵阳市人大在参考其他地方立法听证实践和规则的基础上，草拟了本 地的立法听证规则，希望通过举行立法听证来检验并完善和充实即将正式审议、施行的 立法听证规则。
通过比较上述三地及其他各地制定的立法听证规则，我们可以总结出地方立法听证规 则应该包括的基本内容和关键性环节。
1.地方立法听证规则的基本框架。作为一种法律文件，听证规则应该包括总则、听证 提起(或预备)、听证举行、听证报告等环节。笔者参与的三次立法听证活动所依据的规 则，以及其他地方制定的听证规则，都详细地分条款对这些大的环节做了规定。就具体 内容而言，各地规则在总则中都明确指出了立法听证规则制定的法律依据，立法听证活 动的目的，以及立法听证应该遵循的基本原则。(注：立法听证的依据，各地描述不一 ，有些特别指明是依据立法法和本地的实际，而有些说明了是根据本地的立法条例。立 法听证的原则都明确为公开、公正和客观。“阳光立法”、“开门立法”已经成为对这 种新立法形式的形象描述。)其次是对听证举行过程的规定，包括有听证提起、举行和 结束等环节。听证提起或预备是立法听证活动的准备工作，包括确定听证内容、听证机 构、发布听证公告听证公告等。听证举行是整个听证的核心环节，听证人在一个有限的 空间内听取听证陈述人的意见与建议。深圳的听证条例还专门对听证主体即“听证主持 人和陈述人”做了相关规定。听证报告的制作既是对整个听证过程的文本描述和总结， 也是社会公众，听证陈述人和立法机构等查阅、参考的重要资料。各地的规则对这一环 节都有专门的规定。各地的听证规则在形式上都是一个完整的法律文件。
2.立法听证范围的界定。立法听证范围是就什么内容举行立法听证，或者说是在什么 情况下举行立法听证的规定。对于立法听证范围的界定存在着几种不同的看法：一种观 点认为，“在听证程序规范化的前提下，实现所有法律、法规的制定都进行听证，并不 是不可能的。这也是听证成为立法必经程序发展趋势的必然要求。”(注：黎赐锦：《 关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究》，会议论文。)第二种观点认为，根据 立法法规定，立法听证是选择性实践，因此，“当前和今后一个时期，各级立法机关的 立法任务都很繁重，而立法听证所要投入的时间和人力较多，考虑到保证立法效率的需 要，也不可能对所有的法案都举行听证会。”(注：崔伟：《关于立法听证的几个问题 》，会议论文。)实际上，各地立法听证规则对听证范围的规定基本上都是选择性的， 深圳市人大和贵阳市人大的听证规则明确规定了听证的范围，即涉及社会普遍关注的热 点、难点问题的；涉及对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有影响的；常委 会、专门委员会和工作委员会组成人员之间出现较大意见分歧的；需要广泛听取意见、 搜集信息的；其他需要举行听证会的。
界定立法听证范围是一个逐步积淀、认同、比较和接受的过程，从专业领域走向社会 化，或者相反，都是立法实践发展过程的结果。目前各地普遍列为听证范围的是这样的 三个方面问题，即社会普遍关注的问题，如广东省爱国卫生条例中“不吃野生动物”和 “养宠物”的规定，贵阳市的环境保护等；存在较大争议的问题，如深圳市的停车场收 费问题，和贵阳市的物业管理问题；对公民有较大影响或立法机构存在意见分歧的法规 。对于我国的立法听证时间而言，立法听证规则对听证范围的确定应该具有更大弹性， 更广泛的适应性，初步的实践应该遵循选择性听证的取向。
3.听证主持人的规定。听证主持人是听证过程中负责听证活动的调节与控制，使听证 活动遵循既定程序合法完成的立法机构专业人员。深圳市的听证规则规定，“立法机构 应当确定二至五名主持人，其中一名为首席主持人。”深圳市立法听证会的首席主持人 是听证机构的负责人，而主持人则是听证机构的工作人员，前者在听证过程中处于主导 地位，后者是辅助角色。而贵阳市的听证规则，确定主持人所依据的准则是，“人大常 委会举行的听证会，听证主持人为人大常委会主任或其委托的副主任；专门委员会举行 的听证会，听证主持人为委员会主任委员或其委托的副主任委员；常委会工作机构举行 的听证会，听证主持人为工作机构的主要负责人或其委托的其他负责人；联合举行的听 证会，听证主持人由联合组织的听证机构协商确定。”立法听证的主持人因为和法律条 文本身没有直接的利益关联，只是寻找法律条文的支撑或者具体法律操作的方式，客观 的向代议机构反映人们的意见和分歧，为法律的通过或者延迟寻找合理有利的证据，所 以处于中立位置。听证主持人的权威性和专业性来自于其作为立法机构的负责人，或专 业委员会的负责人的身份。
3.听证公告与通知。发布听证公告是举行立法听证会的重要步骤，既保证了公民的知 情权，也使立法机构的工作透明度增强。深圳、广东和贵阳三地的规则都规定了听证公 告的发布。如贵阳市的听证规则规定，“听证人应当在听证会举行15日前发布公告。公 告应当包括下列事项：(一)听证机构；(二)听证会的时间、地点、目的和内容；(三)报 名方式；(四)其他有关事项，立法听证会涉及的主要资料，应当在发布公告时同时公布 。”但是，深圳市的立法听证公告没有对听证内容做出具体规定。
通知听证陈述人准时参加听证是听证正式举行前的重要环节。但是，通知的方式、时 间各地的规定存在着一定程度的差异。深圳市和贵阳市都规定在“听证会五日前确定陈 述人名单，并通知参加听证会的陈述人。”至于确定通知的方式，贵阳市选择的是书面 通知，而深圳未明确什么方式。明确书面通知方式实际上是对提起立法听证机构行为的 约束，同时也是对听证陈述人的保障。“书面形式可以作为作证者向所在机构或组织请 假的证明，既保护了作证者的合法权益，也能作为一种参加公共活动的荣誉证明。”( 注：杨雪冬：《中国地方立法听证中的参与困境》，会议论文。)
4.听证陈述人。听证陈述人是立法机构收集信息的主要来源，也是体现公民政治参与 的行为主体。因此，听证规则中需要详细规定立法听证陈述人的选择范围、以及出席听 证活动的身份等。深圳市的听证条例规定听证陈述人的选择范围应当来自“与听证事项 有利害关系的当事人；了解听证事项的专家；与听证事项有关并提供相关事实的其他组 织和个人。”而贵阳市这方面的规定只能从其对听证陈述人发言顺序的规定中看出其选 择范围。“听证陈述人可以按照听证事项顺序陈述，也可以按照下列顺序陈述：(一)提 出立法项目或者法规草案的陈述人；(二)持不同意见的陈述人；(三)有利害关系的陈述 人；(四)陈述人互相提问；(五)专家陈述人；(六)其他陈述人。”在广东省人大常委会 法制委提供的相关材料中，听证会主持人的主持词中对此有明确说明，“我们根据报名 的先后顺序、所持观点、行业特点、专业知识遴选了22名听证参加人。”(注：听证主 持词是书面文件，但听证举行时，因为新闻媒体直播的需要，主持人省略了主持词。)
听证陈述人以什么身份出现，是代表公民个人还是某个利益集团，在很大程度上直接 影响着陈述内容和立场。调研发现，地方立法听证活动的陈述人既有作为个人的公民、 也有相关利益单位的代表，也有相关政府职能部门的人员。但正如广东省法制委何德尧 所说的那样，“听证陈述人都是以个人身份参与立法听证会的。”(注：笔者旁听广东 省人大常委会立法听证会调研记录，2003年7月8日。)但深圳的立法听证会第一阶段发 言的是涉及其利益的政府相关部门，如法制局、交管局和国土局的代表，他们是作为利 益单位的代表发言的。
5.听证举行。听证举行是立法听证制度与实践的核心环节，也是引导和控制技术比较 复杂的环节。按照规则，宣读听证纪律，宣布听证开始，听证陈述人发言、辩论和结束 ，听证记录签名是听证举行的基本环节。
宣读会场纪律。因为听证规则是普遍性的原则规定，所以，涉及具体某次听证时，还 需要制定特殊的、专门的会场规范，以约束、控制、引导整个听证活动。深圳市人大的 听证条例第21条规定，“听证会开始前，工作人员应当查明已通知的陈述人是否到会， 并宣布会场纪律。”广东省立法听证会程序则规定，“2点55分由工作人员宣布听证会 纪律，连续宣布三次。”会场广播了相关规则，“每位听证陈述人发言不超过8分钟。 围绕主题简明扼要。关闭通讯工具。”(注：广东省人大常委会听证会调研记录，2003 年7月8日。)贵阳市听证规则第13条规定，“听证会开始前，听证主持人应当宣布听证 会注意事项、听证的主要问题和听证参加人的情况。”
陈述人依照发言顺序陈述自己的意见。深圳市人大的听证条例第22条规定，发言顺序 是：“(一)与听证事项有利害关系的陈述人；(二)了解听证事项的陈述人；(三)专家陈 述人。”广东的听证陈述人发言顺序是随机的，没有排定陈述人与听证法案的相关性程 度。贵阳市的规则中，第15条，“(一)提出立法项目或者法规草案的陈述人；(二)持不 同意见的陈述人；(三)有利害关系的陈述人；(四)陈述人互相提问；(五)专家陈述人； (六)其他陈述人。”发言顺序的确定反映出对问题关注程度存在差异的不同听证陈述人 表达利益倾向的优先性。
听证记录与签名核对。听证记录是整理档案的需要，也是制作听证报告以向社会及听 证陈述人公布的依据。保存完整的档案需要有详细准确的听证记录，所以不仅仅听证现 场需要有专门的记录人员，还要有辅助的物质条件如录音设备，以保证准确性。深圳市 听证条例32条规定，“听证会工作人员应当制作听证记录。听证记录一般以书面形式做 出；必要时也可以录音或者录像的方式进行。听证会结束时，听证记录应当交陈述人核 对，陈述人认为记录有遗漏或者差错的，有权要求补正。听证记录由主持人、记录人员 和陈述人签名。听证记录应当存档，妥善保管。”贵阳的听证规则第19条规定，“听证 机构应当指定记录人员做好听证记录，听证记录由主持人、记录人员签名。听证陈述人 的重要陈述记录，听证主持人认为需要核对的，可以交付听证陈述人进行核对。听证陈 述人要求核对记录的，经听证主持人同意，应当核对。听证记录有遗漏或差错的，应当 补正。听证记录、音像资料应当存档备查。”但在广东省的听证会上，笔者没发现明确 的听证记录人员。另外，听证记录的一个重要环节就是，核对记录并确认签名。这种签 名是听证主持人、记录人和陈述人的联合签名。
文本听证规则与听证实践：挑战与不足
立法听证规则是地方立法听证的法律规范，只有在遵循规则的前提下，立法听证才能 真正体现民主的程序性。但是，因为我国地方立法听证处于初期的尝试阶段，规则与实 践表现出某种程度的差异。
1.听证实践挑战文本规则。规则的意义就在于其被遵守的程度，如果有规则存在，而 没有遵守的意识，那么，用规则来保证立法听证过程的规范性就成了一句空话。但在笔 者参与旁听的几次立法听证实践中，规则的被应用的程度是不完善的，规则并未被完全 应用于听证实践，在某些方面实践行为明显违背了规则的原则性规定，有些则表现出文 化、习惯与文本规则的冲突，从而使规则的权威性受到挑战。
7月8日广东省的立法听证会，按照本次立法听证会的基本程序，在下午3：03时，听证 会开始，听证主持人应该履行以下基本职责，即简单介绍“举行立法听证会的依据和目 的；《广东省爱国卫生条例(草案)的形成过程》；听证参加人和听证人。”而实际上， 听证主持人并没有遵循程序或者说规则的基本规定，而是直接宣布“听证会开始，发言 的请举手。”其二，在笔者收集到的广东省本次立法听证材料中，听证参加人的发言顺 序已经有了文本的规定，这种规定是随机排定的顺序，而不是按照某种标准安排的。但 听证会开始后，主持人则是“发言的请举手”，而不是“请×××同志发言”。与此形 成鲜明对比的是深圳市立法听证规则中明确了听证陈述人的发言顺序，即按照与听证事 项的相关度、了解程度和专家，这样的顺序发言。在实际中，深圳市的听证陈述人发言 ，是自觉地按顺序发言的。听证首席主持人没有引导。
贵阳市的立法听证规则13条明确规定，“听证会开始前，听证主持人应当宣布听证会 注意事项、听证的主要问题和听证参加人的情况。”但听证开始后却没有人宣读本次听 证会的会场规则。听证结束后，通过了解，工作人员介绍说，“我们的规则已经发给每 位听证陈述人了，就不正式宣读了。”(注：贵阳市立法听证调研记录，2003年8月10日 。)
听证结束后的听证记录核对签名是立法听证的重要环节。深圳市人大常委会立法听证 条例第32条和贵阳市人大立法听证规则第19条对此也都有明确的规定，即听证会结束时 ，听证记录应当交陈述人核对。“听证记录由主持人，记录人员和陈述人签名”；或者 “听证记录由主持人、记录人员签名”。但据笔者的观察，在两地的听证会结束后，听 证人、听证陈述人及其他旁听人员相继退出会场，而没有根据规则的规定，共同签名以 确认听证记录。而贵阳市立法听证规则对核对并签名听证记录的规定中，并没有将听证 陈述人包括在内，不能不说是一种缺失。对于理论和实践对规则要求极为严格的立法听 证来说，这些超越规则的行为一方面反映了立法机构和参与听证的普通公民对这种新的 政治参与形式的不适应，同时也反映了人们规则意识的缺乏。道德上对人性“善”的潜 意识压倒了对规则的尊重。
2.地方立法听证规则的不足。因为立法听证的实践在中国还是尝试性的，所以，不仅 立法听证制度本身存在着尚需完善与改进的地方，立法听证规则也存在许多的不足，需 要进一步在实践中摸索、改进。
第一，立法听证规则的制定依据存在着一定的模糊性。立法听证规则是地方立法机构 制定的具有约束力的法律文件，其形成必须具有一定的法律依据。通过阅读立法听证规 则文本可以发现，各地基本上都将《立法法》作为本地制定立法听证规则，实践立法听 证的法律依据。即根据立法法第二章第34条“列入常务委员会会议议程的法律案，法律 委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。所取意见可 以采取座谈会、论证听、听证会等多种形式。”以及第58条“行政法规在起草过程中， 应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。”而立法法的这两条规定分别是对全国人大常委会和国务院的立法行为 所做的规范，其针对的对象不是地方立法机构。因此，《立法法》并没有为地方立法听 证以及听证规则的制定提供法律依据。所以，广州市人大常委会制定立法听证办法时， 将《立法法》和《广州市地方性法规制定办法》作为法律依据，从而避免了这样的尴尬 。
当然，立法法也没有规定约束或禁止地方立法机构举行立法听证的禁止性条款，所以 ，从这个角度讲，地方立法机构制定立法听证规则或举行立法听证或者也没有违反法律 规定。
第二，听证相关人的权利义务界定不清晰。立法听证的相关人主要是听证人和听证陈 述人，合理并科学地界定二者在听证过程的权利与义务能够保证听证的质量和有效性! 听证主持人的权利和义务主要是保证各个参加人自由发言的权利，确保每个人的发言都 被公正的听取，确保听证程序和规则的公正实施，最后在听证报告书中客观地反映各方 面的意见。而听证陈述人的权利与义务主要在于获取相关信息的权利、平等表达自己的 权利、误工获得补偿的权利，以及准时参加听证、在规定的时间内发言、有事请假等义 务。从目前各地的立法听证规则来看，对听证主持人和听证陈述人的权利与义务的规定 不明确。深圳、贵阳等地的立法听证规则对听证主持人和听证陈述人的权利与义务没有 专门条款，有些是零散地分散在各条款之中。
第三，未能明确媒体在听证活动中的行为规范。立法听证是立法机构的日常化行为， 但中国各地实行的立法听证是对原有立法机制、行为的突破，在中国整个社会政治转型 的背景下，具有不同寻常的政治意义，它意味着立法机构运作机制的转变，观念的转变 ，意味着公民有序政治参与正稳步地展开，公民意识与公民权观念日益普遍化。因此， 其政治意义超越了法律意义。而使这种意义突显出来的正是媒体的关注与报道，媒体的 参与、宣传与监督，使其作为一种象征性符号而促进或推动这种扩展公民有序政治参与 的实践。所以，各地立法听证规则中都规定，“公开举行的听证会应当允许新闻媒体进 行报道”。但对于媒体在听证活动中的定位、行为规范都缺乏明晰的界定，也会使媒体 这一可以积极发挥监督作用的要素反而变成了干扰性因素，从而使人们怀疑在媒体占据 听证空间主导地方的情况下，听证的效用会有多大。例如，前述广东省人大的立法听证 主持人未能完全遵循听证规则的行为在很大程度上是为了迎合媒体宣传的需要。媒体的 存在使立法听证在某种程度上带有做秀的色彩。
第四，缺少对某些技术性安排的规定，导致立法听证的非规范化。听证的空间安排与 时间控制是立法听证过程中的两项关键的技术性安排。听证会场是公民政治参与的空间 载体，因此，在听证会场的内部设置上，应该明确听证人、听证陈述人和旁听席、新闻 媒体席之间的界限，避免在视觉上造成混淆。广东省人大的听证会将原来高于听证陈述 人的听证人位置降至与其处于同一水平线。“这样就可以在直观上就能够保证一种平等 的理念。我们是平等的。避免由于无形的威压而给听证陈述人束缚感。”(注：2003年7 月8日下午，笔者访谈广东省人大常委会法制委办公室主任何德尧。)但是，听证陈述人 与旁听者和媒体席位之间界限不明显，比较分散。就会给人一种混乱感，缺少条理。而 深圳的听证陈述人位置比较集中，容易辨认。
控制时间是提高听证有效性的关键环节，立法听证规则对此应该有明确的规定。深圳 和贵阳市的立法听证规则，都规定了主持人对时间的控制权。“主持人应当公平、合理 地确定陈述人的具体顺序及发言时间。”在实际的听证过程中，广东省的听证陈述人发 言时间为8分钟，深圳市听证陈述人的发言时间是5分钟，而贵阳市的听证陈述人发言时 间是3分钟。因此，当听证陈述人发言超过时限时，主持人就会打断其发言，例如在贵 阳市的听证过程中，主持人就打断了超时的发言者。深圳市人大听证条例没有计时席设 置的规定，但在本次听证程序规定中，它们设置了控制时间的计时席，“4分钟响铃一 次，5分钟响第二次，停止发言。”计时席的设置意味着在听证人与听证陈述人之外存 在着控制时间流程的第三方，从而避免了听证主持人因控制时间而与听证陈述人形成的 紧张关系、对立情绪，虽然这种对立不是敌意的、冲突性的。
结论
到目前为止，中国各地的立法机构举行了许多立法听证活动。但因为其尝试性特征， 整个立法听证制度还不是十分的成熟，尤其是在缺少统一的立法听证规则情况下，各地 已经或正在制定的立法听证规则在很大程度上都有自身的特殊性。立法听证规则存在着 许多需要进一步完善的地方。是否要明确立法听证规划?是否仍然保留听证范围的选择 性规定?是否需要以及怎样明确听证相关人的权利与义务关系?怎样规范媒体的行为?等 等都是一个规范的听证规则需要深入考虑的问题。只有形成成熟和完善的立法听证规则 ，才能够有助于地方立法听证活动的开展，促进中国地方各级立法机构立法听证实践的 日常化。
注释：
④唐兴霖等：《专业化听证的探索》，“立法听证与地方治理国际研讨会”，中共中 央编译局比较政治与经济研究中心举办，2003年9月，会议论文(下同)。