国有企业改制后体制异化的成因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,成因论文,体制论文,国有企业改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文提出了国有企业改制后出现的两种体制异化类型：“内部人控制”与“行政干预”，揭示了两者之间互相依存寄生的内在关系，研究了这两种体制变异现象的成因及危害，提出了把握并消除体制变异的重要意义以及应采取的对策和措施。
20世纪90年代初，国家就要求在“抓大放小”的政策引导下，从中央到地方，各级政府要有选择地重点支持大型企业，同时要“从实际出发，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业”、“用三年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境和到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”。十六大报告也明确指出，要“继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构”。但是长期依赖计划经济体制的国有企业不可能在短期内转变成为适应市场经济的主体。不少改制企业在发展速度、规模、效益、核心竞争力乃至企业文化等方面还处在低水平上，个别改制企业甚至又倒退到旧体制的怀抱，出现了出资人缺位、职工地位失落、改制不换牌、增收不增效乃至婆婆增多等体制性变异现象。
“内部人控制”、“行政干预”：国有企业改制后体制异化的两种主要类型
公司制是现代企业制度一种重要而有效的企业组织形式。少数国企改制时通过股权设置、班子安排、项目审批等渠道，将“内部人控制”、“行政干预”机制预设在改制企业新的运行体制中。“内部人控制”虽然失去了公开合法的形式，表现为经营班子对上操纵、棚架决策层乃至投资方，对下任意控制和侵犯职工的合法权益，少数人的利益成为股东、职工利益实现的前提；“行政干预”则变得更加隐性、变形，行业归口的内涵演变为归部门管理，项目实施的背后还有多项附加条件，权力寻租表现为企业增加的成本或降低的利润。
归纳起来，一些国有企业改制后，企业“内部人控制”、“行政干预”主要表现为以下四个方面的特征：
一是股权设置行政意志化。一些企业改制前，股权重组方案随政府会议纪要接踵而来，企业股东东拼西凑、拉郎配，主管部门选定原厂长任改制企业的法定代表人、董事长、总经理且代表国有法人股权。
二是原经营机制惯性大。一些企业改制后，董事长、总经理通过多次“优化组合”，在形成自己指挥自由的经营班子的同时，大至人事、资金、项目，小到日常事务，照例去原主管部门请示汇报。原主管部门认为这是理所当然，照例发文件、下通知、听汇报、作指示，认为只有这样才能保障政府在其中的意志、维护政府原有“产权”，才能保护本部门“最后的晚餐”、“不散的筵席”。有些原企业资产长期不过户，原班人马甚至以公司资产原地注册了业务相同的新公司，使用同一套财务。
三是股东地位、利益贬低化。在一些改制企业，股东不但分不到红利，连股东大会都没参加过，想去查账就被冠以泄露商业机密遭阻截，要召开股东会议，还要由经营班子决定。职工下岗可能来自于每一次经营困难的借口，用于职工退养而剥离资产的兑现政策被束之高阁，党组织、工会不能独立开展工作，成了经营班子的花瓶摆设。
四是“内部人控制”与“行政干预”形异神同，高度关联。“内部人控制”、“行政干预”被视为计划经济体制下国有企业的产物与特征，本是个老话题，也没有更多新的外延。两者貌似旧体制的惯性，实为法制权威乏力时公司体制运行的异化；两者表面相异又内在关联，是破坏企业法人治理结构的主要因素；两者优先保障、集中维护了经营者少数人的权益，却损害了国家、出资人、职工等广大人民群体的根本权益；两者与国企改革的价值取向、目标蓝图背道而驰，与当代先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向背道而驰，应引起我们足够的警惕。
国有企业改制后体制异化的成因部析
国有企业改制后之所以出现以“内部人控制”、“行政干预”为重要特征的体制异化现象，究其原因主要有以下四个方面：
第一，长期计划经济的体制惯性，致使部门行政权力高于法律权威。由于中小型国有企业改制前分散于各行业主管部门，从改制方案的策划、制订、实施到人事安排，无不贯彻、体现着相关行政部门的意图，改制的国企自觉不自觉地延续着计划指令、大包大揽等旧体制的惯性；以《公司法》为代表的企业法人治理法规，常常被当作公文辞令，多半挂在嘴上、置于脑后，企业运作过程中真正起作用的还是主管部门的条例和规定以及其间的人际关系与交情，主管部门的行政权力及其延伸的人为意图明显高于法律规范。
第二，国有企业改革期间经营班子的利益刚性，致使一些人不愿意放弃既得利益并尽量扩充潜在利益。“内部人控制”与“行政干预”现象造成法制乏力，决策层、出资人被操纵甚至棚架，大多数职工被蒙蔽。这实质上还是一些既得利益者意欲长期取得企业的实际控制权，掘取大量不当的经济利益。一些“内部人控制”者及其利益的实现者常常主动寻求“行政干预”的保护，一些“行政干预”部门要构造部门自身的利益渠道，也需要自己“信任”的企业内部控制人做载体、为基础。这种利益结合的需要和关系，是国有企业改制后出现种种体制变异行为的深层动因。
第三，国有企业经营管理的观念陈旧，体制改革前期缺乏必要的思想准备。我国在建立社会主义市场经济体制，推进国有企业改革的过程中，不少主管部门过多地注重改制方案设计、人事安排，轻视了及时普及市场经济法制观念的重要性，甚至认为国有企业经营观念会随体制改革而自动转变，忽视了国有企业干部职工、主管部门自身存在的巨大而顽固的思维保守性。如权力本位意识，国企经营者追求级别，主动向权力靠拢；政企不分，主管部门下意识地仍将改制后的企业所属化、下属化；不少经营者把经营权混同于所有权，无限制地扩大自身层面的经营权限，把个人的职权凌驾于企业法定权力、股东权力之上，不少职工也把自己视为“单位人”而非“社会人”，个人与企业相互间过多地进行协商、妥协等私下交易，缺乏市场经济体制必要的规范。
第四，对少数严重违反《公司法》等法规者没有及时惩处。1994年《公司法》颁布实施以来，惩治违反《公司法》犯罪行为的法规和条例也随后施行。从司法实践来看，企业经济犯罪常被认为是经营者贪污受贿、致使资产流失、公司破产等结果性违法，司法机关对此一般会从重处置，而对于经营班子破坏公司法人治理结构等程序性违法则比较忽视，司法机关对此一般会交由行政处理或从轻发落。对于主管部门违反《公司法》行政干预改制后的企业所产生的违法行为，司法部门或是“民不告官不究”，或是无可奈何。因此，对于中小型国有企业改制后出现的“内部人控制”、“行政干预”等体制变异现象中的违法行为，应实行严格而规范的依法治理，不给“内部人控制”、“行政干预”等不法行为留下侥幸回旋余地。
消除国有企业改制后体制异化现象的建议
为及时消除国有企业改制后出现的“内部人控制”、“行政干预”等体制异化现象，积极巩固国企改革的阶段性成果，笔者认为有必要加强以下几个方面的工作：
一是构建改制国有企业运行的预警机制。对现有成批成建制的改制企业的股东股权、资产效益、基本制度、高管人员及其变化情况，要制作完备的统计报表及其调研报告，作出系统判断分析，为制订相关政策提供客观依据，经济宏观监管、协调、统计等部门也要以此建立及时而准确的预警机制。
二是对拟改制国有企业实行辅导准入制度。中小型国有企业改制的过程是把一个内部企业规范成社会企业的过程，是一个现代企业制度实施的过程。实施以《公司法》、《合同法》等法规为主的规范辅助导入，对这类企业是不可逾越的市场准入时期，也是十分必要的风险规避时期。这期间，此类企业要接受规定的法律、会计、税务、审计等必要业务辅导、咨询及培训服务，变部门隶属管理为工商、税务、劳保、劳资关系等方面依法监督。企业自身的决策、管理、经营及其法定例行的规范、程序，须经预演、考核等验收形式合格后，才能公开告示改制阶段正式结束。建议国家宏观经济综合管理部门参照上市公司辅导期制度，制定《关于拟改制国有企业实行辅导准入制度的若干规定》等政策措施。
三是从硬件、软件两个方面落实改制企业的法人治理结构。在重大决策、资产管理、人事安排、财务监管、工商登记等关键环节，确立股东会的绝对决定事项，谨防改制企业在出资人缺位时空转运营，积极探索公有制的多种实现形式。同时企业经营管理者要把提高自身素质放在首位，不能以钻研寻租技术作为安身立命之本，要及时提高和改善自己的知识水平和结构，提升个人素养与道德情操，不断学习经济管理和技术知识，钻研市场经营与规范管理实务，艰苦创业，以尽快适应现代市场经济和国际竞争的需要。
四是要加大企业改制、经营、管理等环节的司法治理力度，强化法治权威。公司法人治理结构是依法治理的企业管理体制，不按照《公司法》等法定规则进行决策管理，就随时可能出现“内部人控制”、“行政干预”等体制变异现象。只有依法治理、强化法治权威，才能有效抑制这种体制变异的蔓延，充分保障企业法人治理结构的健康运行。