关于解决农垦政企分开问题的若干思考，本文主要内容关键词为：政企论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公正的判断与评价
1.历史的回顾
建国初，百废待兴，国家急需粮食，急需天然橡胶，急需安置大批转业官兵，农垦事业就是在这一特定历史时期，在党中央和中央人民政府直接关怀、领导下创立发展起来的。1949年12月5日， 毛泽东主席发布《关于1950年军队参加生产建设工作的指示》：“全军除继续作战和服勤务者外，应负担一部分生产任务，借以协同全国人民克服战争所遗留下来的困难，加速新民主主义建设”。1952年2月2日，毛泽东主席又批准解放军31个师转为建设师，投入农业生产和开发天然橡胶生产的建设中。从此，以成建制的解放军官兵为主力，大批科技人员和支边人员组成的农垦开荒大军，战斗在沙漠戈壁，在荒山、荒岛，在沿海沿边，在沼泽、荒无人烟的不毛之地。农垦事业的开创者们披荆斩棘，开荒造田，兴建水利工程，在极为艰苦的环境下，历经千辛万苦，创建起一大批国有农场。农垦职工远离故乡和亲人，为创建农垦事业贡献了毕生的精力，许多人甚至献出了宝贵的生命。几十年的辛勤劳动和汗水把戈壁荒漠变成万亩良田，把荒山野岭变成胶园、茶园、果园。除修水利、建电站、筑道路改善生产条件外，还积极发展垦区的文化、教育、卫生、通讯等事业，承担起生产经营和社会管理的双重职能。这种亦工亦农，亦军亦民，既要发展生产，又要兼管社区服务的特殊体制是国家经济建设和屯垦戍边的需要，不仅满足了农场自身生存和发展的需要，也为边疆少数民族地区的经济发展和社会稳定做出了突出贡献。历经40多年两代人的不懈开拓和奋斗，已把农垦建成拥有1200万人口，500 多万职工，6500多万亩耕地，有5600个独立核算企业（其中国有农场21557 个），有天然橡胶园600万亩，年创国民生产总值334 亿元， 年可实现利税50多亿元，年生产粮豆1000多万吨，棉花50多万吨，干胶30多万吨，牛奶100多万吨的农工商运建服综合经营的大型国有企业集团。 与此同时，农垦还建立较为完整的教育、科研、医疗、防疫、交通、通讯体系、承担了国家多项政治的、军事的特殊任务，在国民经济建设中发挥了其它部门和企业不可替代的重要作用。
2.沉重的包袱
政企不分是特定时期中国大多数国有农垦企业不得不采取的管理经营模式，对企业的发展，社会的稳定起过积极的作用，也给企业背上了日益沉重的经济包袱。在创建社会主义市场经济体制的新形势下，政企合一体制的弊端正成为障碍企业自主经营、自负盈亏参与市场公平竞争的刚性因素之一。要继续承担社会管理职能和执行国家交办政治任务，必然要增加企业的经济负担，将加大经营成本；企业领导也将分散精力，无法加强对市场的开拓和企业内部经营管理。这种政企不分的管理体制，造成管理机构重叠，上下一般粗，人浮于事，办事效率低下，非生产性支出庞大，使企业背上日益沉重的包袱，步履维艰。据有关专家测算：仅1994年全国农垦社会性、政策性支出（包括中小学、政法人员、边境民兵机构、劳改、安置老残干部、政府支出等经费）总计27.68 亿元，其中政府财政拨款10.8亿元，农垦企业负担16.86亿元。 相当于全国农垦企业当年盈利总额的83.4%。为了改革这种双重职责双重负担的管理体制，十多年来，农垦一直在进行体制改革的探索与试点，黑龙江垦区友谊农场曾分设友谊县，新疆兵团农八师分设石河子市，实施政企合一的试点；河北省柏各庄农场建唐海县，场县合一，北京市南效、北效农场内设政权性的区公所，并管辖几个乡、镇政府，实施场带政的试点。
二、政企分开的若干思路
1.坚持政企分开的决心
政企分开是国有企业改革的重要内容，也是农垦企业能否顺利建立现代企业制度，成为市场经营与竞争主体，提高经济发展的速度和质量的关键。政企分开是一项涉及政府职能转变、企业经营机制转变、建立健全社会保障体系等涉及方方面面整体运作方能奏效的复杂的系统工程，需要有一个相应的过渡期，不可能一蹴而就。但是，农垦企业对此要有清醒的认识，要有紧迫感。不能等待国家宏观体制改革的各项配套政策全部到位，外部条件全部理顺后再进行政企分开的改革，若这样一味地等下去，就会贻误改革的机遇。农垦企业就是要顺应市场经济体制的需要，争取政府有关部门的支持和理解，依据国家已出台有关改革的政策、规定，并参考其它行业创建现代企业制度试点的做法与经验，有领导、有步骤大胆稳妥地展开政企分开的改革试点工作。
2.坚持分步实施的原则
从我国经济体制改革的发展趋势看，农垦企业内设立的政权性机构，如县、区、乡、镇政府，或行使政府职能的公安、司法、文教、卫生、劳改、边防执勤、人员安置及小城镇管理等非企业的职能，从理论上讲都应该逐步予以剥离。但从实践过程中看，问题远非如此简单，它将涉及政企分开后垦区社会管理职能能否由地方政府顺利承担，或有承担的经济能力？农垦创办承担职工福利的文教卫生机构能否继续发挥作用？地处边疆的农垦职工的就医、子女入学、享受社会福利等能否得到保证？凡此种种，都将直接影响垦区的改革与发展，影响职工队伍的稳定。政企不分涉及政府、企业、职工三者利益的调整，需要三者都采取积极的态度，通过协商才能顺利展开。改革及任何事物的发展，都有一个循序渐进的过程。农垦企业实行政企分开的改革也不能例外。要创建现代企业制度，实现社会主义公有制与市场经济的有机结合，没有一个渐进的过程是不行的。农垦企业实行政企分开，只能分步实施一步一步走，不可能在一夜之间完成。这可能是一个较为漫长的过程，甚至是一个较为痛苦的过程。它没有现成的路子可走，没有固定的模式可参照。只能不断探索，不断完善这个探索和完善的过程，就是旧体制向新体制、旧经营机制向新经营机制的过渡。不仅如此，与新的经济体制、新的企业制度相适应的人们的思想观念，也不是一朝一夕能够确立的。旧体制下形成的传统的思想观念还存在，在某些政府部门，在某些农垦企业，口头上讲的是社会主义市场经济，而行动上都或多或少、自觉不自觉地停留在计划经济的轨道上，政府与企业思想观念的转变往往与新旧体制转变的过程同步。从这个意义上讲，农垦企业实行政企分开的改革也不可避免地需要一个过渡阶段。所以，农垦企业实施政企分开的改革，必须争取各级政府的支持、争取企业和职工的支持与理解，必须坚持循序渐进、分步实施的原则。农垦企业可以继续实行政企分开的试点，先易后难，积极寻找政府、企业、职工利益的结合点，制定三者都能接受的方案，取得经验逐步推开，使农垦政企分开的改革取得较好的预期。
3.若干思路
思路之一：尽快将农垦企业所辖管的各级政权机构交由地方政府接管。企业领导和职工不再兼任各级政权机构的职务；企业不再为各级政权机构的运作支付费用或补贴。地方政府在接管过程中财力若有困难的话，企业可以定期定额的给予补贴，但要逐年递减，最终实现机构、人员、经费全部从企业剥离。
思路之二：将农垦企业内的公安、司法、教育、卫生、劳改等部门逐步交给地方有关部门归口管理，成熟一个部门，交出一个部门。此类部门的日常经费也应由原来的政府补贴，企业包底，逐渐改为企业限期递减补贴，政府包底，最终实现政企的彻底剥离。大中城郊和地处县级城镇以上的农垦企业，政企分开的步子可以大一点，可将所属公安派出所、中小学校、医院整建制地划交地方政府。当然，农垦企业所属的医院等可承担社会服务功能的机构，也可转为经营实体，自负盈亏，同时向企业职工和社会提供双向有偿服务。
思路之三：采取灵活的办法，在不继续加重企业负担的原则下，解决政企分开后经费承担问题。在农垦企业实施政企分开的过程中，分开后的机构经费由谁承担是难点问题之一。从理论上讲应该由各级政府全部承担。但就目前各级政府的财力有限的状况看，全部由政府承担是不现实的，是否可以学习山西太原钢铁（集团）公司现代企业制度试点的办法，先将企业的学校、医院整建制地划归地方政府的有关部门，采取政府和企业双重领导的方式。在经费上也采取政府企业共同负担，逐步过渡由政府负担的办法。太钢（集团）公司与地方政府签定的过渡期为5年，5年后机构、人员、经费彻底从企业剥离。
思路之四：对尚不具备实行政企分开的农垦企业，也要在企业的内部实行政企分开、政社分开的改革，建立专门的从事社会事务管理的部门，负责企业内部社会事务管理的职能，但要精减机构，提高办事效率，尽可能地节约经费。这一类部门所需的经费，原则上应由各级政府负担，不足部分由企业补贴。但此类补贴应逐年减少，补贴额应争取从农垦企业上缴的税收中返还。