遗产资源保护及旅游发展中的政府作为研究，本文主要内容关键词为：遗产论文,政府论文,旅游论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
遗产资源是遗产旅游发展的基础，遗产资源遭到破坏，遗产旅游的发展也就失去了根基。但在其社会实践过程中，由于诸如法律缺失、机构缺位、管理体制不顺、监督不力、政府公务员不作为或乱作为等等，已严重地影响了遗产地资源保护及遗产旅游的快速、健康发展。因此，探讨政府在其中的科学作为，对于这二者都是十分重要的。
1 遗产资源的保护及旅游发展，主要应由政府作为
政府作为是指各级政府、政府部门及其公务员在社会管理等公共事务中为实现某一目标所作的各项工作的总称。国外的经验和我国的许多实践事例都充分说明，对于遗产资源的保护及旅游发展，主要应由政府作为。分析其中的缘由，这是因为政府“掌握着公共资源和公共权力、代表公共利益”[1]，而这些都是促进遗产资源的保护及旅游发展所必需的。
遗产资源的保护及旅游发展，需要公共权力作保障。就遗产资源的良好保护而言，它需要完善相关保护制度（如相应的法律法规）、健全保护机构、强化保护管理、营造保护环境等；就遗产旅游的健康发展而言，它需要制定科学的发展规划、发展政策、营建良好的旅游环境、规范旅游市场等，这些方面的工作都离不开公共权力。同时，由于遗产资源的保护涉及国土、文化、环境、旅游等多个部门，组织、协调这些部门也需要使用公共权力。政府凭借它掌握的国家公共权力，可以很好地解决这些问题。
遗产资源的保护及旅游发展，需要公共资源作支撑。在遗产资源的保护中，需要人力、财力、物力、科技、信息等的大量投入。这些投入从总体上看，从经济学角度的投入与产出去衡量，不仅经济效益低，短期难以收回成本，而且投入的风险大[2]。在遗产旅游的发展中，由于遗产资源的公共性，在其旅游开发利用过程中往往会出现“免费搭车者”[3]，并存在利用的外部不经济性[4]。所有这些都会严重影响民间资源投入的积极性，造成相关投入的严重不足。而政府则可以凭借它掌握的国家公共资源，根据其需要适地、适时、适量地组织各项投入，确保遗产资源的保护顺利进行，较好地解决遗产旅游发展中的基础投入问题。
遗产资源的保护及旅游发展，还需要以维护公共利益为目的。在遗产资源的保护与旅游发展中涉及三大关系：一是保护与利用的关系，二是经济效益与社会效益、环境效益的关系，三是个人及企业（团体）利益与公共利益、局部利益与全局利益、目前利益与长远利益的关系。不能正确处理这三者的关系，就难以保证遗产资源的有效保护与遗产旅游的持续、健康发展。只有站在全局的高度，代表公共和长远利益的政府，才能正确处理好这些关系。才能在它们发生冲突时，把后者放在第一位。
在遗产资源保护与旅游发展中，个人、企业（团体）也可有所作为。但由于各自所处的地位与掌握的资源不同，作为的目的不同，所起的作用也不一样。在市场经济条件下，个人的作为要受利益的影响。他们在社会经济生活中更多地关注自身的生存与发展，作为的目的是要为自身的发展创造良好的条件；且本身掌握的资源也十分有限，对于遗产资源的保护，难以投入更多的力量，因而所起的作用十分有限。而对于遗产旅游的开发，则更多地是从自身的经济利益出发，难以从社会的角度、长远的角度去考虑。企业（团体）的作为也要受利益的影响。企业（团体）虽然掌握着较多的资源，具有较大的力量，但他们更多地也是关注本企业（团体）的利益，以本企业（团体）的利益为目标和出发点。对于遗产资源的保护，也难以有较大作为。特别地，在遗产资源保护及旅游开发与自身的利益发生矛盾时，他们还往往以牺牲遗产资源为代价而换取自身的经济利益。这方面的事例是很多的。
2 制约政府作为的因素
主观上讲，任何政府都希望自己所在地的遗产资源得到有效保护，遗产旅游得到可持续发展，但客观上却不尽然，许多政府作为都产生了不良的影响和后果。这是因为政府自身的作为又受到多种因素的影响和制约。这些因素主要有：
2.1 管理体制
我国世界遗产的管理体制有三个特点：一是在管理体系上实行多部门管理：文化遗产基本属文物部门管理，自然遗产分别由环保、林业等部门管理，以“风景名胜区”与“历史名城”冠名的遗产则由建设部门管理；二是在管理模式上实行以属地管理为主，遗产区管理委员会主要受属地政府领导；三是在遗产区内部实行高度集中统一管理，遗产区管理委员会全面负责遗产的保护、管理与利用。
这种管理体制对政府作为的影响很大。在国家有关法律规定缺位的情况下，往往产生诸多弊端，如政出多门，多头管理，导致政府作为的相互矛盾、相互打架；在遗产资源保护与旅游发展的权衡中，往往注重旅游发展，而把遗产保护放在次要地位，导致政府作为的重心偏移，使遗产旅游失去可持续发展的基础，等等。
2.2 对遗产资源保护及旅游发展的认识
对遗产资源保护及旅游发展的不同认识会产生政府作为的不同结果。如果当地政府重视遗产资源保护，认为它是实现遗产旅游持续发展的基础，则政府作为的结果将是相关政策、措施更科学、更得力。相反，如果把遗产资源作为可享受的资源，可以无须顾及其他而任其使用，则政府作为的结果往往就是以低标准、低水平的维护替代高标准、高水平的科学保护，以经济性特别是野蛮破坏式的旅游开发替代科学、有序的旅游开发。
当然，对遗产资源保护及旅游发展的认识也要受地域经济发展水平和个人政绩愿望的影响。事实上，许多地方的政府也看到了遗产资源保护的重要性，但为了地方经济的发展，还是“先解决两条腿的吃饭问题，再解决四条腿的生存问题”。为了个人的政绩，先超常规进行旅游开发，把保护的事情留给后人去做。
2.3 地域经济发展水平
地域经济发展水平决定了当地的财力水平、居民的收入水平和科技水平等，也决定了当地政府在遗产资源保护及旅游发展中作为的自由度。在地方财力有限、就业压力巨大的情况下，地方政府很难把遗产保护当作重要事情来抓，拿出更多的钱来支持遗产保护。相反，为了当地的经济发展和人民生活水平的提高，为了解决更多人的就业，还往往把遗产资源当作摇钱树，不顾遗产保护的需要，盲目大力发展遗产旅游，由此产生的政府作为是可想而知的。
2.4 政绩愿望
目前我国的政治体制中对公务员的考核、晋升，主要看任期内的政绩。政府公务员任期内的业绩与其政治前途紧紧相连，如果政绩突出，就有可能得到晋升，反之，就可能很困难。在这样的情况下，公务员（特别是政府官员）的政绩愿望就是在任期内出尽可能多的业绩，以使自己获得升迁的机会。这就使得一些政府官员往往注重能带来短期利益的事项，追求“短期增长第一”，而对如遗产保护这样的公益性事业，往往就重视不够。并且有时为了所谓的政绩，还置遗产资源保护于不顾，盲目地作出一些不合理、不科学的事情。这方面的事例也是较多的。
3 提高政府作为效能的措施
在遗产资源保护及旅游发展中，提高政府作为的效能与作为本身是同等重要的。针对上述影响因素，在提高政府作为的效能方面，主要应做好以下几项：
3.1 改革遗产管理体制
关于遗产管理体制问题，罗佳明博士在《中国世界遗产管理体系研究》[5] 一书中作了系统分析，并提出了很好的设想。笔者认为，在遗产的管理体系方面，应成立国家遗产管理委员会，不论是哪类遗产，都应实行归口统一管理；在遗产地的管理权限方面，应实行遗产管理权、经营权与监督权相分离，分别由不同的机构负责遗产的保护、旅游开发及相关的监督，避免现行的管理委员会既负责保护、又负责开发，“既当运动员，又当裁判员”。遗产保护机构专职负责遗产的保护，行使遗产保护职能，充当“守门人”角色；遗产开发管理机构专职负责遗产区内各项开发的规划与行政管理，并监督企业依法经营；遗产监督机构负责对遗产的保护及开发利用进行监督，并负责仲裁上述两个机构在遗产保护与开发上的分歧，必要时可提请法院裁决。遗产地的具体开发实行市场化运作，交由企业进行。
3.2 改革管理模式，遗产保护委员会实行双重领导
针对现在遗产景区重开发、轻保护的倾向，切实加强遗产保护工作是改革管理模式的基本方向。为减少地方政府不适当的行政干预，确保遗产保护机构按照国家的有关法律法规有效地行使保护职能，将遗产保护落到实处。应将地方遗产保护机构的管理权限上移，实行省、地双重领导，以省为主。其主要负责人由省级任命，经费由省财政支付（或由遗产区的旅游收入转移支付），并按照“精简、统一、高效”的原则，设置内部管理机构。
3.3 科学考核，用正确的政绩观考核公务员政绩
现时，国家致力于建设和谐社会，在经济发展上更注重生态环境保护，不再把经济增长率作为衡量地区社会经济发展水平的唯一目标，这应是一件益国益民的好事，表明国家对公务员的政绩考核已发生改变。具体在遗产资源保护及遗产旅游发展方面的政绩考核，可借鉴美国的做法（美国在评估总统的政绩时，对“国家公园”的保护水平是其重要指标之一），把遗产地的保护状况纳入地方政府官员政绩考核的指标体系，即如果因决策不当而对遗产造成损失的官员，其政绩不得评为优秀，不得提升，并要追究相应责任。而对那些在遗产管理上有创见、有实绩的官员，则要给予高度评价和奖励。
3.4 加强对政府作为的监督和责任追究
要保证政府作为的科学性、合理性，加强对政府作为的监督是必需的。特别是对政府的组织作为和公务员的职务作为，强化监督更是十分必要的，它有助于保证政府制度作为的落实，避免和克服政府组织和公务员的不作为或乱作为。加强对政府作为的监督，主要应从3个方面进行：一是加强其行政监督。通过行政监督体系，依照行政监督程序，严格监督组织和公务员在遗产保护和旅游发展中依法行使职权；二是加强舆论监督，通过各种媒体对在遗产保护和旅游发展中的各种不当作为予以曝光；三是加强社会监督，通过公民、团体等监督政府的作为，特别是要发挥当地居民的监督作用。同时对在监督中发现的问题，要予以及时纠正，并对相关责任单位和责任人进行严肃处理。
当地居民的利益与遗产资源的保护休戚相关，他们对因大规模修建而破坏遗产景观的监督最为有效。但当地居民对遗产的保护及旅游发展要起到有效的监督作用，需要了解和熟悉遗产区旅游规划，知道哪些是禁止经济开发的核心区，哪些是限制经济开发的控制区，哪些是积极发展旅游服务的区外开发区，以便及时发现那些破坏性的开发行为。
4 政府在遗产资源保护及旅游发展中的作为
政府特别是“地方政府与世界遗产的保护休戚相关。相关性主要在于地方政府不但在事实上成为世界遗产保护管理的主体，而且他们的行为——决策、措施、行动在实际上极大地影响着世界遗产的管理和保护[6]。”笔者认为，在遗产资源的保护与旅游发展中，政府的作为可以分为以下3个方面（限于篇幅，这里不详细讨论作为的具体内容）：
4.1 政府的制度作为
政府的制度作为是指政府通过制定相关制度（包括经济的、行政的、法律的制度等）体现在遗产资源保护及旅游发展方面的作为。制度是政府意志的反映，政府是制度的创建者和维护者。作为执掌国家机器的政府，可以根据遗产资源保护的实际需要和自己的保护意志制定相关的制度，通过制度的具体实施来实现遗产资源的有效保护及遗产旅游健康发展的目的。政府制度作为的目标是要建立一整套适合我国国情的、较为完善的遗产资源保护与旅游发展的制度体系，较好地解决其中涉及的诸如保护与发展政策、资源投入政策、利益分配政策、管理体制、组织（岗位）职责、违法行为的处罚、旅游市场的规范等等问题，并使政府的组织作为与公务员的职务作为都有章可循，有法可依，违法可究。因而政府的制度作为应力求具体、完善。政府的制度作为涉及的面很广，但现时还做得很不够，相关的制度体系还很不完善，遗产资源保护及旅游发展中涉及的许多问题还缺少制度（法律）依据。如在法律法规方面仅针对不同类别制定有较粗略的法律法规，缺少专门针对遗产资源保护与开发的国家大法和地方法规。在区域层面上，有的虽制定有较细的相关条例，但总的都还不能适应遗产资源保护及遗产旅游发展的实践需要。因此，政府在制度作为方面还亟待加强和完善。
4.2 政府的组织作为
政府的组织作为是指政府通过建立、健全相关组织及实施组织行为等体现在遗产资源保护及旅游发展方面的作为。组织是政府的表现形式，政府的意志要通过组织去落实、去实现。政府可以根据遗产资源保护与旅游发展的实际需要建立相关的组织，并赋予相应的职能。政府组织作为的目标是要建立机构设置合理、职责明确、运转高效、保障充分的遗产资源保护与旅游发展的组织体系，包括组织机构健全，以各尽其责，各司其职；组织结构合理，以尽可能减少和避免组织内耗；组织职责明确，包括各组织的责任、权利、利益等明确，以尽可能减少和避免各组织之间的扯皮；组织配备适度，包括人、财、物的配备适度，以确保各机构的正常运转，有效地行使其职能。目前，政府在组织作为方面还存在许多问题，表现为组织机构不健全，缺少相互监督、制约的机构；组织目标不明确，各组织之间相互扯皮的事时有发生；组织作为不力等等。需要进一步加强政府的组织作为。
4.3 政府公务员的职务作为
政府公务员的职务作为是指政府通过其相关公务员个人的具体工作体现在遗产资源保护及旅游发展方面的作为。政府公务员作为政府的工作人员，代表政府行使国家管理职能，他们的作为就是政府作为的具体体现。职务作为的依据是有关制度（法律法规）和岗位职责。因此，健全相关制度（法律法规）和科学界定各职务的岗位责任是十分重要的。由于目前有关的制度不完善和岗位职责不明确，遗产资源保护及旅游发展中政府相关公务员的职务作为还较弱。各种不作为、甚至乱作为的情况时有发生，在某些地方、某些时候还很严重。这也是造成遗产资源遭受破坏、遗产旅游不能健康发展的原因之一，这一状况亟待改善。在这里，应特别强调职务的责任性、权力的约束性，注重责、权、利的对等。
4.4 政府三类作为的关系
政府的这三类作为是相辅相成的。任何一类作为不力，都会影响遗产资源的有效保护及遗产旅游的健康发展。政府的制度作为是实现遗产资源保护与旅游发展的基础，它为政府的组织和职务作为提供了制度保障和依据，是最重要的作为。张朝枝等即认为遗产资源管理与经营关键在于合适的制度安排[7]。政府的组织作为是实现遗产资源保护与旅游发展的保障，它为政府的制度作为和公务员的职务作为提供了组织保证。它通过其组织体系和组织职能，保证政府的遗产资源保护及旅游发展有序、按目标进行。政府公务员的职务作为是实现遗产资源保护与旅游发展的关键，它是政府制度作为和组织作为的最终体现。只有每一个相关公务员都认真履行个人职责，履行制度和组织赋予的责任与义务，遗产资源保护和遗产旅游的具体工作才能落到实处。