农村中小学布局调整中的机会主义———个新制度经济学视角，本文主要内容关键词为：机会主义论文,视角论文,经济学论文,农村中小学论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G520.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2009)03-0010-05
一、农村中小学布局调整的实施
面对我国旧的学校布局束缚农村教育发展的矛盾，在城镇化进程、农村行政区划调整、人口流动、学龄人口减少的背景下，我国农村中小学布局调整自2001年起实施。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出：因地制宜调整农村义务教育学校布局。同年，国务院召开的全国基础教育工作会议也将农村中小学布局调整列入发展农村义务教育当前要重点抓好的六项工作之一。自此，农村中小学布局调整在全国范围内广泛开展了起来。2002年国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和2003年财政部《中小学布局调整专项资金管理办法》的下发进一步加快了各地农村中小学布局调整的速度。
实施农村中小学校布局调整是当前教育事业发展的一项基础工作，既是贯彻国家“科教兴国”战略、巩固义务教育成果的迫切要求，也是优化教育资源配置、提高办学质量和效益的先决条件。
从农村中小学撤并的数量上来看，学校布局调整已经取得了显著效果，见图1、图2。
图1 2000-2007年普通初中学校数量变化情况
图2 2000-2007年小学学校数量变化情况
图1和图2分别显示了2000-2007年全国及农村初中、小学学校数量的变化情况。从图中我们可以看到8年来中、小学校数量呈逐年减少的趋势。2000年全国共有普通初中62,704所，其中农村普通初中41,942所，小学553,622所，其中农村小学
注：1.全国初中源于中国统计年鉴2008；农村初中2000-2005源于中国教育年鉴2001-2006；农村初中2006-2007源于中国社会统计年鉴2007-2008；
2.全国小学源于中国统计年鉴2008；农村小学2000-2003源于中国教育年鉴2001-2004；农村小学2004-2007源于中国社会统计年鉴2005-2008；
3.普通初中包括初级中学和九年一贯制学校。440，284所。在中小学布局调整的步伐下，全国普通中、小学逐年撤并、减少，到2007年，全国普通初中、小学分别下降至59,109所和320,061所，下降幅度比例分别为5.7%和42.2%；其中农村普通初中、小学分别降至26，124所和271,584所，下降比例分别为37.7%和50.9%。可见，农村学校数量下降的速度远高于全国整体情况，小学撤并的速度尤其快，农村中小学数量以每年减少两万所以上的速度迅速下降，也就是说中小学布局调整的重点在农村。
图3 2001-2007年历年农村中小学学校数量减少情况
注：数据来源同图1、图2.
学校数量的大幅度减少，只能说明学校布局调整在数量上的收获，并不能佐证政策实施质量上的成效。事实上，在政策的实施过程中，出现了一些违背布局调整初衷的问题，例如，不从实际情况出发，地方政府片面追求经济效益，撤并速度过快等。因此，教育部在2006年先后下发了《教育部办公厅关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》和《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基[2006]10号）两个通知，以规正在政策实施过程中偏离政策本意的问题。
二、新制度经济学中的机会主义
威廉姆森(Olivere E.Williamson)在人是理性的人，并总是在不断谋取自身最大利益的基础上，总结出机会主义的定义，他认为在经济活动中的人总是尽最大能力保护、增加自身利益，威氏把人的这种一有机会就会不惜损人而利己的“本性”称为机会主义。损人利己的行为可分为两类：一类是在追求私利时候，并非故意地损害了他人的利益，另一类是故意以损人利己为手段为自己谋利。本文中的机会主义是指后者，即主体在主观上为谋取私利，故意进行损人利己的机会主义行为。具体来说是指“信息的不完整或受到歪曲的透露，尤其是指旨在造成信息方面的误导、歪曲、掩盖、搅乱或混淆的蓄意行为”。有学者从委托代理理论角度将机会主义分为事前机会主义和事后机会主义：事前机会主义行为又被称为“逆向选择”(adverse selection)，即在达成契约前，在信息不对称的状态下，接受合约的人一般拥有私人信息并且利用另一方信息缺乏的特点而使对方不利，从而使市场交易的过程偏离信息缺乏者的愿望。
机会主义缘何而来？源自于“信息的不完全或信息披露的不真实，特别是精于算计的误导、曲解、使人模糊，或其他的混乱。”哈耶克(F.A.Hayek)认为，人对于周遭环境的知识，决不会以集中的或完整的形态存在，而总是以高度分散的形态存在着，是不完整的并且常常是相互冲突的，只能掌握在分离的个人中。所以，个人拥有的知识就知识的全部而言，只是残缺不全的。这一残缺不全的知识影响着人的技能和价值观的限度和取向。另外，人们所处的环境限制了人的行为的可能性，这必将影响人的理性的限度。某个人或某一群体不可能获得所有信息，即信息不对称是永远存在的，这就意味着机会主义行为一直有存在着的前提条件。信息不对称为机会主义行为提供了温床，而相应的收益则强化了个人的机会主义动机。
当然，机会主义行为倾向并不意味着所有的人在所有的时间都会以机会主义方式行事。但是总有那么一些人在某些时间会采取这种行为方式。机会主义行为使各种社会经济活动处于混乱无序状态，造成资源极大浪费，给社会带来难以估计的损失，阻碍了社会的发展。但机会主义行为所导致结果的分布概率我们却无从测算。
三、农村中小学布局调整中机会主义行为的几种表现
地方政府在农村中小学布局调整中所产生的机会主义行为主要表现在以下几个方面：
1.逆向选择
逆向选择即前文中提到的事先机会主义行为。从委托代理理论来看是说当事人双方在签约前存在信息不对称，代理人掌握着更充分的信息而委托人不掌握，在信息传递中代理人选择某种信号显示信息状况，委托人在感测到信号后与代理人签约。
在农村中小学布局调整中，中央政府即为委托人，地方政府则扮演着代理人的角色。中央政府将调整农村中小学布局的工作委托给地方政府，主要是县级政府。但我国政府以政绩的选人用人机制“激发”了地方官员的机会主义行为，县级政府“制造”上级政府可观察和易感测的“政绩数字”便成为一种最优对策。有的地方政府将农村中小学调整视为“政绩工程”，为了追求“政绩”，一方面急速地大规模撤减农村中小学，以“提前”、“超额”完成布局调整为口号和目标；另一方面又盲目地追求合并后中心学校的办学规模，以办“大校”等为办学方向，脱离农村实际。一味地追求数量的减少与规模扩大，使学校布局调整背离了该政策实施的初衷。有学者通过调查发现，我国东中西部三个地区都存在小学及教学点撤并速度大大超过小学学龄人口和在校生人数减幅的现象，其中，西部地区尤其是西部农村的小学和教学点撤并速度更快。2002-2006年，西部农村边远山区小学校数减少幅度超过小学学龄人口和在校生减幅的5倍。农村中小学布局调整成功与否的衡量指标并非撤减农村中小学的数量越多或合并后的学校规模越大越好，而是能否真正保障当地农村儿童接受义务教育机会的普及与教育质量的提高。
2.应声虫现象
应声虫现象源于委托代理组织中的yes man现象，即下级揣摩上司的意图行事。下级对其所从事领域掌握的信息要多于上级，同时他也知晓上级的偏好。同样地，地方政府所掌握的地方信息也多于上级政府。由于目前中国政府官员的人事任免体制仍是一种对上负责的“官僚控制”体制——在这种体制下，上级对地方政府的喜好和认可无疑会成为地方政府官员将来升迁任用的重要因素——因此，表现在具体工作中，地方政府往往会隐蔽行为，在政策的制定、决策的执行、方案的选取等方面不是真正从当地的实际出发，而是看上级政府眼色行事，表现出一种讨好取巧的代理人机会主义倾向。
在农村中小学布局调整过程中，有的地方政府将撤并学校的数量和撤并速度认作上级政府的偏好，在一些并不具备农村中小学布局调整的条件的地区，过于强调降低教育成本、减轻财政负担，过分强调自上而下的统一目标管理，脱离当地的实际情况。有的地方政府盲目加大调整力度，撤销了一些交通不便地区的小学和教学点，造成新的上学难问题；有的地方寄宿制学校建设滞后，学生食宿条件较差，学生生活费用超出学生家长的承受能力；有的地方学校的撤并工作缺乏充分论证和统筹安排，缺少与乡镇、村的充分协商和广泛听取当地居民的意见，没有充分考虑布局调整的复杂性和给就读学生家庭增加的负担。
3.道德风险
由于行为主体具有追求自身效用最大化的特点，同时委托人与代理人之间存在信息不对称的问题，双方签约后，代理人一方拥有私有信息，在这种情形下，代理人就通过隐藏自己的行为和信息而获利，这样的现象即为道德风险。在经济活动中，道德风险现象相当普遍。地方政府在发展当地经济的动力下和信息不对称的条件下，很可能会充分利用在信息传递链中对自身所掌握的信息优势来应对上级政府。
农村中小学布局调整“首先是一个教育资源优化配置的过程，资源的优化配置意味着经济资源的节约和办学效率的提高”。追求经济效益便成为地方政府推动农村中小学布局调整的初始动力。许多地区的地方政府和教育行政部门主要是从节约教育资源、减轻财政压力的角度来指导学校布局调整，而并不向上级政府上报布局调整过程中所产生的负面效应。一味地追求经济效益，就违背了布局调整优化教育资源配置、提高办学质量和效益的目的。尤其是在教育领域内，单纯地追求经济效益，而不顾教育的公共性、公益性等特点，也是违背了教育的规律。地方政府在农村中小学布局调整中的道德风险问题，其危害远远大于经济领域中的道德风险问题，原因在于义务阶段的教育是一个人受教育历程中的基础阶段，由于地方政府的道德风险行为给学生带来的受教育困难、增加教育费用负担，甚至辍学现象，会影响一个人、一代人的一生，这是用金钱无法衡量的伤害，一旦发生，超过一定时限也永远无法弥补。
四、对农村中小学布局调整的几点建议
1.改革单一的考核机制
我国长期以来一直以经济增长作为考核政府官员的唯一指标，随着社会改革的深入，这种单一的考核机制已经逐渐暴露出其弊端，唯绩效为标准的考核机制滋生机会主义行为。特别是在公共性极强的教育领域，政府官员只将目光停留在短期绩效目标上，而不顾教育的迟滞性、公共性等特征，为实现“政绩数字”逆教育规律行事。因而，必须要改变政府部门单纯以绩效作为考核政府官员的唯一指标，在政府官员的考核项目上增加包括公共福利、社会公正等在内的多元化指标。在教育领域中，尤其要强调对以人为本的观念，以及对弱势群体的政策倾斜。
2.奖惩并重的监督机制
每级政府分别从经济和非经济两方面设定对政府履行责任与否的奖惩标准，各级人民代表大会作为本级政府的监督机构，应继续发挥其监督职能，监督本级政府教育权利与责任的履行。如果政府有不作为的行为，由上一级政府严格按照惩罚标准对该政府进行经济或非经济的处理；如果政府能够保质保量地履行责任，上一级政府同样根据奖励标准对其进行经济或非经济的奖励。
3.加大对贫困家庭的资助力度
农村中小学布局调整后，有的学生因住所离学校距离的增加产生额外交通费用，有的学生因住宿增加的额外生活成本，都给贫困家庭造成新的经济负担，严重的可能使学生辍学。现在，我国城乡均已实行“两免一补”政策，但其中的“一补”（即对贫困住宿生的补助）的标准按小学生每生每天补助2元，初中生每生每天补助3元这一全国统一的标准执行。这一标准首先没有考虑全国各地消费价格水平的差异，其次也没有包括贫困家庭学生在布局调整后所发生的额外交通费用。因此，我国农村中小学布局调整应结合“两免一补”政策的完善，加大对贫困家庭的资助力度，从而保证义务教育整体实施的质量。
〔收稿日期〕2009-04-25