农业政策研究中的两个理论问题，本文主要内容关键词为：农业政策论文,两个论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的改革赋予经济学以显学的地位，而在经济学研究中，农业问题又成为众目所瞩的热点问题。农业问题的多变和经常性的困惑，给与此有关的政策研究提出了持续要求，也为各种观点竞相登场提供了历史机遇，并取得了一些共识和成果，推进了农业的改革和发展。但总的看来，绝大多数的研究还停留在表象辨析和局部修正上，经常性地陷于狭小框架内的反复论证或技巧处理，为狭隘而僵化的观念和范式所束缚，视野、知识和方法都存在明显不足，以至对所要研究的农业政策及相关问题的丰富性和复杂性只有片面的了解，只能形成一些模棱两可、难以证伪的学说，而缺乏严密的形而上体系，所代表的经验性个别知识与科学的普遍知识之间往往相差甚远。因此，现实需要人们运用有系统的知识和理论，并在规范的框架和语境下深入研究大量的纷然杂陈的政策现象。笔者对观察到的两个基础理论问题作出了阐释，目的是初步构建一个用以分析农业政策的理论框架。
一、环境·结构·政策
早在本世纪20年代唐启宇先生就著有《农政学》，尝试性地阐释了农业政策的基本范畴，然而，它太狭窄了，历史的力量早已将它拓宽到唐先生所无法想象的地步。50年代后，政策学在西方茂然兴起。拉斯韦尔和德罗尔等人的卓越贡献，使得政策学以一种新的规范学科的姿态出现在学科之林中。但有关研究并没有对农业政策科学给予应有的关注。农业政策作为一个特殊的领域，急需总结出其自身的科学原理。本文在这里将提出一组新的概念，并辩论其内在联系。这样做或许对农业政策学的构建有启发作用，同时，更为重要的是为我们分析错综复杂的农业政策提供了新的范式。这组概念是农业政策环境、农业政策结构和农业政策安排。
（一）农业政策环境
摩尔在他那部被誉为本世纪社会科学三大名著之一的《民主与专制的社会起源》中形象地指出，“形形色色的政策种籽撒播在不同的土壤中，在某块土地上这一类种籽破土而出，茁发为参天大树，而社会历史环境悬殊的另一片土地上，却遭到摧残，以至不得不让位于另一类植物群落，由此形成了风格迥异、类别歧出的社会景观。”的确，政策总是植根于一定的社会环境之中的。当我们分析农业政策时，必须对这个政策在具体的社会政治经济环境中如何发挥作用做全面的了解，如果缺乏这种了解，对有关土地经营制度、价格政策等等农业政策的相对效率的争议就可能陷入圈腾式的价值崇拜之中。在世界各地，各国政策都要对农业进行干预， 但从最简单的意义上讲， 这种干预在一个农民占人口80%的国家和一个农业劳动者占人口仅有百分之几的国家有着本质的不同。再如，苦于“现代病”的发达国家急于“走出现代化”，而为贫穷所困扰的发展中国家则急于“走入现代化”，双方农业政策的价值论基础和选择基准自然相去甚远。当然在某些侧面上，双方可能存在表面的一致性，如环境改善的共同要求，但如果穷国的经济学家在涌动的“绿色思潮”面前，把本国农业发展的环境目标提高到不适当的位置，甚至成为专门的鼓吹者，那实在是人云亦云式的浅识。这或许意味着一个哲学性的命题，世界各国都有其特殊性，西方的农业政策模式未必是农业发展的唯一通道和最终归宿，农业发展的过程不必是欧风美雨吹拂全球的过程。
进一步讲，由于各国经济发展阶段、自然与历史条件、国际环境以及政治经济形势的不同，农业政策的内容、形式、目标选择和变迁方向往往相差悬殊。成功的农业政策必须与它所处的环境找到适当的平衡。这种平衡体现了综合意义上的要求，并受到多种因素的影响。但就其内部联系的层次性而言，农业政策首先是直接受制于宏观经济发展战略，即政府的农业政策源于一定时期政府确定的宏观发展战略和政府对特别时期具体情况的判断，后者为农业政策的特殊取向或变化提供了解释，前者则体现了一种随处不在的常规性影响。换言之，政府的发展战略给农业政策进行了角色定位，它影响着农业的制度基础、运行机制和社会利益结构，从而为农业政策的选择划定了空间。
作为一种现实的引申，上述高度概括的理论阐释必然隐含着一个重要的命题，即农业发展尤其依赖于国家的宏观调控，不仅是对农业本身的调控，更重要的是对宏观经济政策环境的调控；实现农业发展目标和解决落在农民头上的经济困难，必须纠正农业和其它部门之间的不平衡关系，必须依靠农业以外的国民经济政策。
（二）农业政策结构
农业政策从来都不是孤立的现象，除了与环境之间的密切联系和某种契合外，各项农业政策之间也存在着相互依存的共生关系，并通过这种关系的运动构成了一个有机的整体。我们需要引入另一个重要的概念：农业政策结构。
在农业政策结构中，每一项具体政策都起着维持和平衡整个政策体系的功能的作用，当某项政策的性质发生变化时，其它各项政策以及整个政策体系都会受到压力并发生变化。换言之，一项政策安排的作用和效率极大地依赖于其他有关政策的存在。由于各种政策安排是彼此关联的，因而不参照体系中其他相关的政策安排，就无法估价某个特定政策安排的效率。很显然，政策单项可能是有利的，但如果与政策体系中其他政策安排不能相容，则最终也是不实用的。因此，成功的农业政策不仅要与特定的环境达到平衡，而且还必须达到政策体系在结构上的均衡和协调。
具体而言，我认为农业政策的整合过程或政策之间的实际交易过程应当满足以下三个原则。一是完整性原则。每项政策都存在着一定的适用范围，而且一项具体政策往往只能解决有限的问题或者有其特殊的针对性，因此需要政府尽可能找出政策制定对象的可能性空间，尽量弥补政策间的空隙，减少政策结构上的明显漏洞，为各种农业问题提供相应的政策控制或解决的方法。二是协调性原则。由于各项政策蕴含着不同的损益信息，从而对资源配置构成了不同的影响。比如，有些政策鼓励生产性资源配置，对农业中的投入积累和科技进步形成刺激，有些政策则可能在相反的方向上对农业发展产生了抑制或误导，因此，政府在政策的实际供给中，必须对各项政策的效用及政策间的摩擦和容纳问题有一个全面的了解，避免政策之间的相互矛盾。三是互补性原则。一种政策设置不仅生成特定范围的产物，而且还可能产生种种副产品，从而导致政策风险或效应偏差，因此需要政府制定配套的政策措施，来化险和防偏，以阻止或控制负面后果的发生及其累积趋势。
我们还可进一步把来自农业政策结构的约束看作是一种常规意义上的政策变迁成本。这对于理解改革期的农业政策现象是非常有效的。在渐进式的改革中，政府总是试图达到新旧政策之间的平衡，面对政策结构和初始约束条件，最好的方法就是通过边际均衡放松约束，来解决新旧政策之间的摩擦问题。在这个过程中，由于社会关系的日益复杂化使得政府在社会搏弈中的力量优势受到不断加剧的威胁，同时由于政策信息反馈机制的限制、信息处理技术和手段的限制、以及分析能力特别是社会科学知识的局限性，政府对新政策可能产生的广泛冲击和后果难以做到准确分析。在政府缺少足够的力量和信息优势的情况下，政策创新或移植通常是在曲折的、反反复复的过程中形成的，这是一个不断试验、不断犯错的过程。特别是有时政策结构对于某些新的政策的初始约束过于强大或因环境的某种变化而得到了预想不到的强化，新政策也就不得不进行自我调适，甚至通过带有逆向限制性的附加规则，来达成妥协式的暂时均衡。这就可能给人一种改革在倒退、反复和“乍暖还寒”的感觉。
（三）农业政策安排
农业政策安排也就是每一项具体的农业政策，是支配农业及有关行为主体之间可能的合作与竞争方式的具体规则。大多数的农业政策在形式上表现为高度概括的文件或简短的口号，在作用方式上不具备强制性，主要靠一定的组织约束力保证实施。在这里，权力的流通和利用构成了政策活动的中心。另有一些政策对农业发展和社会价值分配影响重大，并构成了农业发展和社会公正的长期性制度基础，因而可能被纳入法律的操作范围，使之具有国家意志、行为规范性和强制执行性的特征，它对构成农业经济关系的各种主体以及主体的权利和义务给予了明确的界定，可视为特殊类型的农业政策。
农业政策安排是分门别类，以多种形式展开的，并在历史发展的过程中发生很大的变化。其中的任何一项农业政策都是肩负着特定的使命而投入使用的，比如为粮食安全和食品持续供应做出尽可能大的贡献，或提供合理的比较经济收入，创造务农诱因，或促进农业收入在地区间的妥善分配，等等。这在已往的研究中已有反复的论述，并形成了专门的学问和理论。
从另外的意义上讲，农业政策安排在本质上是一个选择问题。根据制度经济学的有关研究，一项政策从一个可供选择的政策安排集合中遴选出来，条件是从生产和交易费用两方面考虑的，这种概括有其独到之处，但要解释影响政策选择的复杂因素，还远远不够。因为政策选择不仅仅考虑可定量的经济效用，不是商人式的利益权衡，它还受到诸多的非经济因素的影响，无论在何种情况下，这种影响都包括在政策制定者的福利函数中，比如价格干预目标的最终选择，就可能是一种政治决策。这是一个重要的理论问题，本文限于篇幅，存而不论。
二、作为过程概念的农业政策
深入理解或进行理论上的抽象思维，还需要把农业政策当作一过程概念来研究。这个过程由以下几个相互联系的环节构成。
（一）输入——利益表达
下图是我们试图从过程的观点出发对农业政策进行图解。从大的环节看，一个完整的农业政策过程起始于输入阶段，而进入农业政策过程的输入又可区分为两类关联的类型：要求和支持。我们先简单地构划一下要求的某些类型，比较突出的是：（1 ）关于产品和服务分配的要求。例如对制定合理的产品比价和生产鼓励措施，以及提供基础建设等公共品的要求；对制定稳定优惠的消费者价格和对加工业有利的交换比价或其他形式的资源提出的要求。（2）关于行为管制的要求。 例如对管制市场和商品流通，特别是规范市场交易行为，创建公平的市场竞争秩序的要求。（3 ）关于参与政治经济决策过程的要求或是关于社会集团之间在机会、荣誉、地位等等方面更为平等的要求。（4 ）对政策对新的价值、挑战和机会积极地加以适应和作出反应的要求，特别是要求政府作为“第二行动集团”（诺思，1981）对分散决策的创新予以推进。
（农业）政策过程的图解
第二种类型的输入是支持。仅有要求的输入还不足以维持政策过程的正常运转。农民和其他有关的社会行动者要使自己的要求具有在最终的政策取向中得以体现的可能性，就必须提供对应的支持或对政策输出的偏差的反抗。或者说，利益集团或个人提出改变某一政策或继续某一政策的要求，这样的要求常常同给予政治或物质支持的许诺连在一起。我把输入的支持分为两类：一是参与型支持，亦即政治资源的支持，人们通过政治机构或团体的活动，或通过常规的和非常规的政治场合的活动，对政策制定者给予支持。用手投票还是“用脚投票”，在这里事关重大。第二大类是顺从型支持，主要是遵守合法的政治体系所制定的权威性政策，纳税，提供各种服务，对政治权威、政治象征顺从和敬畏，这类支持使得政府能够进行提取、管制和分配，也就是说，能够执行政策。
当然，这里的论述并不想给人留下这样的印象，即输入仅仅来自社会。事实并非如此。在政治经济结构中，可能还存在着支配性更强的输入来源，特别是政治精英人物，他们的偏好和对问题的理解，必须纳入政策过程分析的视野之中。在集权制国家，这种输入对政策产品的性质具有更为重要的影响。正如布坎南所说（1986），在给定的规则或制度系统中，事情的结局在很大程度上由一些“政治明星”决定，劝导政治家或影响特定问题的结局的努力通常是徒劳的。另外一种输入来自国际体系，友好国家的援助、经验模式的启发，或敌对国的威胁，都构成了初始意义的输入，并给政策产品打上某种烙印。
（二）转换——利益综合和政策制定
在输入阶段之后，开始了政策过程的转换阶段，即要求和支持的输入通过一个转换过程变成了权威性政策输出。在转换阶段，首先要进行利益综合，把经利益表达提出的许多要求综合成少数重大的政策选择方案。这个阶段，各种利益集团纷纷粉墨登场，在政治谈判桌前讨价还价，提出的要求和许诺的支持纷然淆乱或含糊不清，而且利益的目的的不同总会引起社会内部的冲突，个人和团体都可以按照各自的利益和意识形态作出解释。因此，需要有一个利益确定机构，这个机构的基本职能是将各种集团和个人分散的利益和资源综合，确定为政策体系的目标，通过政策实施来实现它们。这个机构一般为立法机构，可能是各个层次上的议会或人民代表大会或其他类似的建制。它在进行利益综合时，总是谋求得到起决定性作用的资源的充分支持。
其次是政策制定。权威性政策的制定和实施必须有某些固定的决策规则，即关于制定规则的规则，以决定谁有权在政策制定和实施中从事活动和从事什么活动。这些规则可看作成文和不成文的“宪法”，包括授予当局基本权限，或予以限制，诸如中央和各地方单位之间的权力分配，政府机构之间的权力划分，等等。决策规则还包括在特定的机构中起作用的更为具体的程序和组织法规，它们可以规定那些影响社会性质或其它影响广泛的政策的制定必须经立法机关多数表决通过和总统签署，象美国就是如此；也可以规定，决策需经政治局大多数成员同意，或政治局内最有影响的成员同意，如前苏联那样。
当然，认为一个国家的决策是一个单一而同质的过程，这是一种抽象的概念。事实上，由于问题领域和政策专门化的需要，大多数政策的最初制定是在行政部门进行的。一般说来，行政官员既垄断了设计实际政策方案所需的技术专长，也垄断了有关现行政策缺点的大部分信息，因而他们获得了拟定决策议事日程的主要影响力。而且，即使由政治精英人物制定某项重大的专门政策，他们所能做出的决定，也在相当大程度上有赖于从行政部门里获得的信息。因此，奥尔森（1982）可能正是在这个意义上指出，当今时代是一个“执行权统治的时代”。
在农业政策的制定过程中，农业部和其他农业行政组织发挥着举足轻重的作用。大多数的农业政策安排的初步设想及其具体细则或农业立法提案，都是由这些农业机构准备和提供的。这个过程中农业立法提案从理论上讲可以来自任何方面，但大部分提案还是由农业部长召集农业部的经济学家和计划主管部门的负责人制定的。通常农业部准备几个选择方案，经过反复讨论、估价（包括法律角度的推敲）、修改、形成一个法律提案内部稿（Cochrane，1979）。然后，再根据各方面的反应作进一步的修改，形成最终的提案，交由国会辩论和表决。
在中国，政治文化和政治结构有很大的不同，但农业部同样也不是一个单纯的政策执行部门。农业部不仅每年都要下达许多细则性的文件和通知，在既定结构中对境况进行微调，而且，农业部长与主管农业的国务委员和副总理之间的联系和交流及其在政府工作会议或其他重大场合的利益表达和信息反馈，对维持或改变某些农业政策可以具有重要影响。当然，农业部的建议必须与政策的预算和其他部门的计划协调起来，并且要与政府的经济发展战略相一致，换句话说，它必须与最高决策层的总目标保持一致。
总之，在现代政策制定过程中，政府大都采用广泛授权的形式，把制定具体的细节性政策的任务授予专门的行政机构。但必须明确的一个事实是，专业化的行政部门的权力是表面的和非真实的，制定那些具体政策也是有前提条件的，这些条件甚至是苛刻的。具体地说，那些看似某个专门机构的产物的部门政策必须隶属于政策确定的总的政策目标的范围之内，中央通过控制预算和改组政策机构的隶属关系及其领导构成（如撤职或调任）的办法，已非常有效地为各个部门行政机构的行为划定了边界——“这就是你的天空，请自由飞翔吧”。
（三）输出——政策实施
决策和政策实施是两个连续的过程，我们很难确定一个界限，说明决策在哪里结束，实施在哪里开始。政治行政首脑和立法者并非总能预计到他们制定的政策在开始实施时会发生什么样的情况。换言之，政策产品输出之后，总会遇到各种未知的因素和未知的变化。这使得它的意图无法得到全部实现，使得政策意图与政策结果之间始终存在着某种差距，甚至政策根本不能实施或实施的结果是得不偿失，即出现了普遍性的政策效应偏差和政策失败。比如，我们经常可以看到一些资料，在一些国家宣布为维护穷人利益而采取的政策措施和要求，大多数难以实施，就是实施了，结果得益的却是那些并不太穷的人；再如，一些国家扶持贫困小农的政策往往收效甚微，为农业提供的各种服务、各种信贷和补贴，经常是有利于那些较富有的农民。
这种不确定性首先是来自于政策输出的环境。政策总是同它所要影响的国内和国际环境中的社会、经济和文化过程相互作用的，如果决策者没有对这种复杂多变的相互作用充分和准确的理解，或者这种相互作用又受到无法预测的外部因素的影响，那么就有可能出现政策“无定义”的场合，对现实问题也就难以从既定政策角度求解。
另一种不确定性来源是我们所更为关注的。它来自于行政机构的政策执行方面。在现代政体下，行政机构是庞大的组织，它执行着一种关键性的政治功能，即在各种具体情况下执行政策，因此，一项政策得以贯彻到什么程度，很大程度上取决于行政长官对它的解释，以及他们实施该项政策的兴致和效率。长官们是墨守成规，调和折衷，用标准的手续和大而无当的陈辞滥调来庸庸碌碌地处理问题，还是善于思考，密切关注现实，在变化着的事实前勇于尝试和创新，这对政策实施的程度和效果影响甚大。
（四）反馈——新的输入
在存在各种不确定性因素的情况下，最好能把政策过程理解为一种探索，或一个不断摸索的过程。因此，反馈的作用就特别重要。
一项政策，无论成功还是失败，都通过反馈作用，对新一轮的输入产生影响。在整个政策过程中，反馈作用连续不断地发出要求和支持相互作用的信息。随着人们新的政策态度、新的对于政府本身的积极或消极的看法的形成，反馈可能引导新的政策取向。
这里，顺便一提的是，反馈本身受到了它所通过的消息渠道和通讯传播工具的具体特点的影响。消息渠道和通讯传播工具明显的不同在于，前者指政府官员和精英人物之间的直接的消息网，后者指公开的传媒渠道。它们以不同的方式影响到政策的最新变化。
总之，农业政策是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，对它的深刻理解和研究，只有在人们以关于它的内部关系和运行机制及演进规律的知识武装起来的时候，才有可能。但是，在以往的研究中，由于缺乏一个可行的、并把多种因素统括起来的理论分析框架，以至对农业政策的研究成为一个聚讼纷纭和学者们难以沟通的领域，或者说存在着一个明显的危机，当事实、现象、变种、偶然事件从四面八方压来，人们很容易迷失于形形色色的纷然杂陈的事物中。因此，有关于此基础理论的学理性研究急需加强。本文可视作是在这个方向的一种努力。