正确把握党代会常任制的发展方向，本文主要内容关键词为：党代会论文,发展方向论文,正确论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的代表大会制度是党内政治生活中的一项根本制度，而实行党的代表大会常任制，则是健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的一项重要措施。从20世纪80年代开始，全国一些地方以县(市、区)为主体，相继进行了党代会常任制试点，在发挥党代会闭会期间代表作用、加强党内监督、扩大党内民主等方面进行了积极的探索。目前，对于党代会常任制还缺乏统一的理论定位和权威的制度支持，实践效果也缺乏科学的评价标准，这就使得各地在具体实施中，对党的代表大会的重视程度、制度安排、领导机制、操作程序以及党代会发挥作用的大小等都存在着程度不同的差异，试点的成果基本徘徊在具体行为层面、经验层面以及鼓励层面。
目前，中央已颁布了各级党代会代表任期制的试行办法，为在闭会期间发挥党代表的作用提供了制度依据。今后一个时期，开展党代会常任制试点，应当在认真贯彻落实党代表任期制办法的基础上，正确把握我国民主政治建设的基本方向，正确认识和准确把握发展党内民主的主体与主导、民主与集中之间的辩证关系，着力探索党内民主、科学的权力运行机制，为我党科学执政、民主执政和依法执政提供制度支持。
一、开展党代会常任制试点，不能脱离中国国情照搬西方政党运作模式，应当基于中国共产党作为执政党的基本事实，有利于加强党的领导、巩固党的执政地位
中国共产党的坚强领导，是历史和人民的选择，中国的一切发展，包括政治体制改革，都必须置于党的领导之下。当前，我国正处在一个重要的社会转型和历史变革时期，社会结构分化，利益诉求繁多，社会矛盾复杂。为了完成这一转型时期艰巨的历史使命，在政治转型方面的一个规律性的要求就是必须有一个强有力的领导权威，因此党的领导只能加强，不能有任何的削弱、淡化。在中国目前开展的一切民主试验，都必须置于我国基本的政治体制环境，遵循我国基本的政治运行模式，有利于加强和完善我国的这种政治体制，有利于加强党的执政领导地位。同样，我们今天探讨“常任制”也必须放到增强执政党执政能力和领导效力这样一个特定的背景和目标下来进行，“常任制”的建设不能脱离这种政治生态环境。中国共产党作为长期执政的党，必须从内部建立党的自我发展、自我完善机制，以此确保党的健康发展，并积极探索符合国内实情的党内民主发展模式。因此，实行党代会常任制，就是要积极探索党内民主体制下如何保持党的团结和统一的方式，在国家和社会民主体制下如何加强和巩固党的执政地位的方式。党代会常任制的制度体系，既要有利于维护党的权威，加强党对地方工作的领导，又要适应党领导地方经济、政治、文化和社会发展的情况，体现地方党的最高权力机关的特点和规律；既保持传统领导模式的优势，又赋予新模式新的生机与活力，实现传统模式与创新模式的有机对接和融合。从这个基本点出发，开展党代会常任制试点，必须切实保证三个基本条件。
一是保证党的领导格局的顺利实现。在中国共产党领导下，决不允许搞政治上的“三权分立”。作为执政党，地方党委对当地经济政治社会发展负有领导责任，要主导政府、领导社会。在长期执政的条件下，我国政治体制上“党委一个中心、人大政府政协三个党组”的制度设计，就突出了党的领导作用，从而形成了党委总揽全局、协调各方的一盘棋格局。
二是保证党的路线方针政策的贯彻落实。党要善于通过法定程序把党的主张转化为人民的意志，使之变为具有规范化、强制性的国家意志，以宪法和法律来实现党的政治领导。党代会应当统率人代会、政协会，在时间上，党代会应当先于县人代会、政协会召开；在内容上，党代会的工作报告应当充分征求各方面的意见，在党代会上通过后作为本地区经济、政治和各项事业发展的蓝图，人代会、政协会的工作报告都应当以党代会报告为指导。
三是保证党的领导骨干的及时选派。执政党的优秀干部进入国家权力系统担任一定的职务，是执政党执政的一般规律。明确提出各级组织中的领导人选，更是执政党的重要政治责任。作为执政党，必须从整个经济社会发展大局出发，统筹考虑年龄、文化、性别、民族等结构的需要，使人事安排方案能体现个体素质优良、班子结构合理、整体功能完善的特点。为充分体现执政方略、组织意图，必须确保那些忠实执行党的路线方针政策、党内同志衷心拥护、人民群众充分信任，并切实经过党内民主程序选拔出来的同志，能够顺利地通过合法的社会性民主选举程序充实到经济社会发展的各个重要岗位，以加强领导和管理，从而实现党对经济、政治、社会各方面的全面领导。
以上三个方面，也是在开展党代会常任制试点中必须直接面对并要正确把握的现实问题，是没有什么可以商量、讨论、退让余地的政治原则和基本底线。
二、开展党代会常任制试点，不能简单对应国家政权管理模式，应当在坚持民主集中制原则的前提下，完善党内权力治理结构、增强党的团结统一
发展党内民主，本身也包含着民主基础上的集中和集中指导下的民主两个方面，要求坚持少数服从多数原则，最大限度地凝聚全党的智慧和力量，确保党在意志上的统一和行动上的一致。实行党的代表大会常任制，必须正确处理好民主与集中的关系，既要防止民主权利得不到足够的尊重，又要防止自由主义、分散主义和极端民主化，坚决维护党委权威，保持党的集中统一。科学建构党内权力构架，不是反对集权，而是制约集权，使党内必要的集权真正成为提高党的领导水平的有益力量，而不是危害因素。根据各地试点情况，有下面几点必须明确。
(一)党内权力治理结构决不能搞“三权分立”模式。应当承认，党代会常任制本质上是党内权力结构问题，其最大特点在于实行年会制或不定期召开党代会，而召开党代会就不可避免地涉及“内三会”和“外三会”之间的权力框架的重新调整和议事规则的重新制定。有的学者主张，党内“三权分立”是实现党内民主的重要一环，力求在党内进行合理分权，将决策权、执行权和监督权分离，实现分权制衡的原则。在有的地方的改革试点中，党的代表大会选举了全委会，又选举了纪委，同时又选举了监督委员会，再加上全委会选出的常委会，这样同一种权力由不同的机构行使，就显得叠床架屋、机构庞杂。这种制度设计，显然与国情、党情不符，实际操作也难以行得通。党内权力固然需要制约，但党内权力结构不等同于国家权力结构。作为执政党，从整个国家治理来讲，所有国家机器包括人大、政府、政协等，都是在党的领导下可以有效利用的执政资源，因此，党组织不必要也不可能像国家政权一样构建为立法、行政、司法这样完备的权力系统。这就决定了党内权力制约虽然也有以权力制约权力的形式，但更多的是以权利制约权力。从这个意义上讲，对党员权利的切实保障和充分行使，就是对党内权力的制约。至于对执政党执政权力的制约，更多地需要依靠国家法制与体制、社会公众的制约。党代会常任制条件下的党内权力架构，其本质是在保证党的集中统一领导的前提下，实现权力结构的相互平衡，应当以建立健康、合理的授权链为逻辑起点，建立党内权力运行的科学体系。在试点中，要把权力架构的原则和目标放在如何确保和有利于党内权力架构的合法性和有效性上，在保证党内权力机构合法性的基础上，使党内权力有效地运转起来。
(二)党内权力治理结构应当是逐级授权负责的关系。授权是党内权力科学架构的基础和前提。党代会常任制改革，首要的目标是在党内理顺权力授受关系，切实解决好授权与行权、权力与责任的机制问题。要对党代会、全委会、常委会各自的职责权限进行科学界定，使之既相互联系又不重复，体现高效规范。现行《党章》规定，党的地方各级代表大会负责选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会；党的地方各级委员会全体会议选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准；党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间行使委员会职权。这样一来，党员选举产生党代表，组成党代会；党代会选举产生全委会和纪委；全委会选举产生常委会。逐级选举产生，本质上是逐级授权的关系，它们之间构成一个层层委托授权的关系链。这就好比公司制的股东大会、董事会、经理层、监事会的关系设置。理顺三者关系，关键在于在理顺三者权力授受关系的基础上合理划分职权。现行具体做法是，党代会进行宏观决策，全委会在党代会闭会期间行使党代会决策、领导职能，常委会在全委会闭会期间作为执行机构，行使全委会职权，主持日常工作。党代会作为党内的最高权力机构，在其闭会期间，其主要任务也应是监督权力的正确运行，保障权力决策的正确性和科学性。常任制运行中所有内容都应围绕这两个方面进行，并使决策活动民主化、程序化，使监督活动经常化、规范化。从行为主体来看，党代表与党员之间是权力的委托代理关系，广大党员通过民主选举将权力授予自己信任的党代表，党代表又通过同样途径将权力授予领导干部，从而使党代表和领导干部的权力具有更为坚实的合法性基础。民主选举后，党员与党代表、党代表与领导干部之间的权力授受过程的完结，并不意味着党员主体权力的终止，而只能是党员与党代表、党代表与领导干部之间建立了一种监督与被监督的新型权利义务关系，由此决定了被授权者应对授权者负责，向授权者报告工作或述职，并通报重大事项。
(三)党代会在闭会期间要更多注重发挥全委会的功能作用。按照现行的党章规定，党的地方各级代表大会和它产生的党的委员会是党的最高领导机关，党的代表大会的最高领导机关的职能集中体现在大会召开期间，随着会议的闭幕，其“最高领导机关”的各项职能就自动由党的委员会来行使，由党代会选举产生的党的纪委也要向党的委员会负责。党代会实行常任制以后，党代会的最高领导机关的地位和职能是持续的，其持续期限与党委会的期限一致，这在实践中就会出现两个同时并存的“最高领导”机关的问题，必须协调处理好二者的关系，合理划分两个领导机关的职能。如把党代表大会定位为决策机构，全委会定位为党代表大会闭会期间的常务工作机构，常委会就只能成为党代表大会和全委会的执行机构，这必然打破现有的党内权力架构，在现有的体制框架内也是不现实的。因此，作为党内最高权力的受托和转移，在党代会闭会期间，应当更多地注重发挥全委会作为党代会授权的最高领导机构承上启下、连接内外、总揽全局、协调各方的作用。全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地区的工作，负有重大责任。必须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，不断完善党委内部的议事和决策机制。凡属贯彻上级重大决策和部署，决定涉及本地区全局和战略性的重大问题，都应由全委会集体讨论决定。在全委会闭会期间，可由党委常委会作出决定，常委会受托于全委会，负责处理党内的日常行政事务，应当实行集体领导和个人分工负责制度，强调责任与效率，并建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。党的代表大会常任制与发挥全委会、常委会的作用并不矛盾，不应削弱甚至取消全委会和常委会。就目前决策实际来看，如果简单地用党代会代替全委会，或者用党委全委会代替常委会，都将出现民主充分但集中缓慢、影响决策效率的问题。
三、开展党代会常任制试点，不能局限于在党内关起门来搞封闭循环，应当把推进党内民主与推进人民民主协调统一起来，最大限度地实现民主政治建设资源的优化配置
在社会主义国家，党内政治生活的制度化决定国家政治生活的制度化，党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用。同时，人民民主的发展也对党内民主具有重要的促进作用。党内民主与人民民主相互影响、相互作用、相互制约，统一于建设中国特色社会主义政治文明的具体实践中，是中国共产党长期执政的重要政治基础。党组织内部的民主制度建设，应该在理顺党内的权责关系的过程中，主动寻求促进政治体制改革的制度途径，实现党内民主制度建设与人民民主制度建设之间的链接，理顺党的组织职能与国家机关职能之间的关系，实现二者的协同互进，实现依党章治党和依法执政的统一。目前，党代表常任制试点通常是在党组织内部这样一个封闭系统里理顺党员、党代表大会和党的委员会之间的权责关系。党代会常任制试点在进行执政体制建设方面就突出地面临着党内民主改革如何促进党的执政能力提高的问题，遇到党代会与人代会之间的关系如何处理的困惑。因此，调整党与国家的关系是常任制要承担的历史重任。常任制就是要实现党的领导、人民民主和依法执政三者的统一，而当前关键就在于使执政党的决策更能体现广大民众的利益和要求。因此，常任制的作用在于，畅通政党与社会的沟通，实现社会各阶层利益的共识与沟通。从理论上讲，党代会与人代会、政协会在功能和地位上有明显的不同。党代会是讨论决定党内重大问题的组织平台，而人代会是体现我国人民当家作主的基本组织形式，政协会是各民主党派参政议政及对执政党实行监督的重要渠道。但由于党是中国特色社会主义事业的领导核心，党内的重大问题往往也是国家的重大问题。在讨论本地区的重大问题时，起主导作用的当然是党代会，对本地区的重大问题、重大事项的决策，也往往首先是由党代会作出，然后提交人代会以履行法定的程序性的通过，政协会主要是沟通情况、协商讨论、听取意见。在党代会变为年会制后，党代会、人代会、政协会这三会都实行年会制。从这三会召开的时间来说，前后间隔不长。实际上由于缺乏代表发挥作用的有效途径和方式，党代会与人代会、政协会在职责任务、议事范围、活动形式等方面难以截然分开，加之党代表、人大代表、政协委员大量交叉兼职，导致代表活动不断，应接不暇。越是到地方，比如县一级，这三会的内容越是趋于相同，导致对同一问题重复讨论、重复审议、重复决策，在一定程度上影响了决策效率和工作效率，造成人力、物力、财力的浪费。因此，推进党的代表大会常任制，一定要充分考虑资源整合问题，注意避免党代会、人代会、政协会之间内容和形式的简单重复，特别是要注意整合党代表、人大代表、政协委员议案提案办理，力求节约行政成本，提高工作效率。在组织党代会代表围绕本地区经济社会发展、党的建设以及精神文明建设等方面开展调研、视察活动时，应注意加强与人大、政协的沟通联系，使党代会在研究问题时能够得到社会各界各层次的信息支持，形成的决议有更浓厚的群众基础，更具科学性。如果“外三会”对于地方的重大问题或者是重大事项能够联起手来，大家都处于平等的议事、协商地位，展开充分的协商讨论，不仅可以使各方都无所顾忌、畅所欲言，而且可以彼此牵制，谁也不能为自己谋求私利，而是始终以地方的福祉和人民的长远利益为指归。
四、开展党代会常任制试点，不能单纯从体制机制上去搞理想化设计，应当坚持实践是检验真理的唯一标准，着力于增强党内生机与活力，有效激发党代表参政议政的热情
实行党代会常任制，要求党内思想认识上的高度一致，要求有经济、政治、文化、社会以及党的建设等条件的有力支撑。在目前的条件下，做好党代会常任制试点工作，应当从我国国情出发，从我们党自身建设的实际出发，从实际情况和基层干部群众的民主意识、民主管理能力的现状出发，坚持从实践中来、到实践中去的思想方法和工作方法，以能否促进改革、发展和稳定的大局为取舍标准，而不拘泥于某个领导人说了什么、做了什么，也不能以某个专家欣赏什么、不欣赏什么为评价尺度，更不能以西方国家政党运作模式为简单参照。一要坚持系统配套。党代会常任制不是一项局部工作，而是一项系统的制度建设工程，它牵涉到党内选举、党员权利的实现与保障、党内权力机构的设置与运行、党内监督新旧资源的整合，以及与人大、政府、政协关系的重设与运行等多重复杂关系。从长远看，党代会常任制试点工作的进一步推进和最终成功，取决于整个政治体制改革的配套跟进。实行党代会常任制后，党委的重大决定要经过很多程序，涉及面广、工作量大，所需时间较长。如何建立一套高效、简便、易行，又能够进一步扩大基层民主的相关制度，势在必行。二要坚持循序渐进。当前，基层民众强烈的民主诉求与民生素养“先天不足”，构成我国基层民主的独特风景线。以后者否定前者，容易犯民主恐惧症；以前者掩盖后者，就会走向民主狂热。党代会常任制的实施，必须与经济社会的发展水平相适应，既不能落后于经济社会发展的进程，逆党内民主发展进步的潮流，又不能操之过急，盲目而行；既要坚定地把常任制推向前进，又不能求稳怕乱而停滞不前。要做到科学策划、全盘考虑，确保制度良性运行。三要坚持尊重意愿。发展党内民主必须尊重党员和党组织的意愿，只有用渐进式的运作方式，才能取得深入持久的成效。因此，推进党内民主建设，一定要来自广大党员群众的自觉自愿，使大家真心拥护、积极支持、自觉参与，不能搞强迫命令。一定要顺其自然、顺势而为，既不割断历史，又不迷失方向；既不落后于时代，又不超越阶段。根据目前的试点情况，要着重强调以下三个方面。
一是党代会代表的选举产生要从实际出发。目前地方党代会代表的产生一般都规定了女党员、少数民族党员、专业技术人员和先进模范所占的比例，对领导干部与普通党员都有一定的比例限制。作为执政党，为了保证执政意图的实现，采取这样的代表构成和推选方式，也是合情合理、无可非议的，但目前社会上，有希望进一步降低代表中领导干部所占比重的论调。有的提出，党代表主要应由没有担任党政领导职务的普通党员构成，形成专职党代表队伍，从而能够比较超脱地行使权力、发挥作用；有的甚至主张取消代表的比例结构要求，而通过完全直接的竞选方式产生党代表。应该说，适当提高代表中社会各阶层普通党员所占的比重，对于扩大党内民主、集合各方面的意愿是必要的，但是党员领导干部所占比例也并非降得越低越好，各地的试点表明，在党代表的干部比例减少之后，马上就会出现一个新的问题——党代表的整体参政议政能力不足，有的代表被选举上去之后甚至无所适从，根本没有能力表达自己所代表的党员群众的意愿。所以，如何实现不同界别党代表广泛性和党代表素质的统一、党执政合法性与执政能力的统一，还需要深入研究。中国共产党作为执政党，党的领导干部在各个岗位、各个层面的实际工作运作中获知了许多与工作职务有关的信息，这是一笔宝贵的参政议政资源，由他们作为代表来讨论决定党的重大事务，具有更大的发言权、话语权。因此，代表中的比例结构调整必须从实际出发，维持一定的幅度，不能简单采取此消彼长的极端做法。作为执政党，选举党代表必须体现一定的比例结构要求，而且必须坚持在党的各级组织的坚强领导下有序开展，不能采取完全的自由竞争、自由选举方式，否则很难实现规定的比例结构要求。对代表活动的设计安排，也一定要充分正视代表中各级各层面领导干部身份占大多数的客观事实，尽可能有针对性地开展活动。
二是党代会代表的作用发挥要从实际出发。发挥党代表大会作用的核心应该是发挥好党代表的作用。代表大会实行常任制，必然要求党代表实行常任制，即实行“党代表任期制”，也就是指每次党的代表大会完成换届之后，代表资格继续有效，代表可以按照党章的规定和要求，通过开展各种活动，充分履行自己的职责和权利，直至下次党的代表大会召开，代表资格自动消失。任期制强调党代表不再像以前那样更多的是一种荣誉称号，而是与人大代表、政协委员一样是一种职务，是职务就应该具有权利和义务，代表除依据党章和有关规定享有权利，也要主动履行好自己的义务。发挥党代表作用的途径和形式是多种多样的，应该从不同地区、不同单位的实际出发，有所选择，有所侧重。开大会让党代表参与讨论决定党的重大问题是发挥党代表作用的重要形式，组织代表对各级党组织的工作进行视察、调研，提出意见和建议甚至是批评的意见和建议，以及由党代表不定期地听取选举地区和单位广大党员的意见，及时向党代表大会报告，以不断改进工作等等，也都是发挥党代表作用的重要形式，而且这些形式在党代表大会常设制下都是合法的。此外，还需特别指出：党代表的民主权利的行使是发展党内民主的基础，而党的纪律则是促进党内民主健康发展的前提，从来不存在失去纪律约束的民主，自然也不存在脱离党的纪律的民主权利；党代表个人可以在日常工作中发挥作用，对于一些重大问题的调研、讨论等，必须以代表团这样的组织行为进行，切忌个人的无原则行为；党代表活动应坚持在“党委领导下”这个大原则，发挥作用要依法进行，既不能扩大，也不能缩小党代表的作用，更不能干扰党委的正常工作。
三是党代会年会的召开要从实际出发。党代表大会常任制和年会制不是一个概念，年会制只是党代表大会常任制的内涵之一，决不能将党代表大会常任制和党代表大会年会制等同起来。在党代表大会常任制的情况下，可以每年召开一次党代表大会，也就是开年会；也可以一年召开两次甚至几次代表大会，还可以不召开代表大会。党代表大会常任，给了代表大会随时召开会议的权力，或者说是具有召开会议的合法性，但不一定非要召开会议，不能仅仅追求每年多开一次会，以会议的数量而不是会议的质量来作为常任制发展的要求。党代会常任制推动党内民主的关键不在于开会次数的多少，而在于会议本身是否民主。从降低行政成本的角度讲，会议过多会造成严重的浪费；从宪政的角度看，党代会召开过频对人代会的权威也是一种削弱。因此，应当把常任制试点的工作重点放在研究如何赋予“常任”职能、发挥“常任”作用上。要以提高年会实效为目标，切实加强会议民主制度建设，进一步简化会议程序，让代表有更多的时间讨论决定重大事项和建言献策。
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