官僚主义及其治理：公共选择理论的启示，本文主要内容关键词为：官僚主义论文,启示论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、官僚机构、官僚和官僚主义
对官僚和官僚机构的研究，有两种倾向：一种是客观的描述，另一种是贬义的评价。公共选择理论是从前者的角度来分析官僚及官僚机构的。在公共选择理论看来，官僚机构是一种客观存在的组织形式，它和其它社会组织在本质上并无区别，其具体内涵有广义和狭义之分：广义的理解是，官僚机构是一种具有复杂的管理等级制度、专业化技术与任务，以及权力有明确规章规定的特定的正式组织，因此，一切公共部门均在官僚机构之列，如各级政府机关，公共公司和私人非盈利组织。狭义的理解是，官僚机构是一种组织运转所需资金（或收益）是从市场销售产品以外的途径（即税收）获得，并且收益超过成本之余额不能直接作为组织成员个人收入的特定组织，由此政府机关是其主要组成部分。就此而言，公共选择理论又是从狭义的角度来研究的，因而官僚是指在政府官僚机构担负一定职务和责任，并据此进行工作的官员。
官僚主义一般是指官僚脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风。公共选择理论认为，官僚主义的基本经济含义是政府效率的损失。
二、官僚也是追求个人利益（效用）最大化的经济人
传统观点认为，官僚是公众利益的代表者，没有自己的特殊的利益，是公正无私的人。公共选择理论则在分析官僚行为动机时，引入“经济人”概念，认为官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。公共选择理论在探寻市场经济下“政府失灵”的原因和对策中，把经济人假定推广到政治领域，用以分析和考察官员的行为动机和行为方式，提出政府官员也是经济人的观点。因为“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化”，他们都会按照成本——收益原则追求最大化效用或利益。作为选民个体，他总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案，同样，作为政治家或官员个体，他们在政治市场上追求着自己的最大效用：权力、地位、待遇、名誉等等，而把公共利益放在次要地位。
公共选择学派官僚制度理论的代表人物尼斯卡宁指出，“可以进入官僚的效用函数中的几个因变量有如下几个：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出，易于更迭和易于管理机构”，就是说，官员的薪水、职务、权力、声誉和工作轻闲程度等效用与官僚总效用成正比例关系，而这些效用的获得又和预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等成正相关关系，所以，官僚对官僚总效用的追求，就表现为对预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等因素的追求。
财政节余、雇佣职员数和在职闲暇三者又是相互联系、相互制约的，其中雇员数是关键的变量。一方面，雇员增加，可以扩大投入和产出规模，扩大官僚权限，从而增加官僚效用；另一方面，生产规模扩大又导致管理难度增大，减少在职闲暇和财政节余，从而又降低了官僚效用。因此，官僚为了得到最大总效用，将会把雇员规模增大到其所带来的边际效用与因增雇职员导致财政节余和在职闲暇减少所造成的效用损失相等、总效用不再增加为止。但是，由于官僚和主管人（立法机构及其被代理人）相比占有信息优势，因而总能找到要求扩大预算拨款的理由，这样，呈不断增长趋势的财政节余、雇佣职员规模就可能得到实现。
官僚无节制地追求最大自身效用的消极后果，是官僚主义盛行，效率低下，不能有效为公众提供公共产品和服务。这主要表现为官僚机构内部存在X—无效率，外部存在资源配置无效率。
面对官员无节制地追求官僚效用及由此产生的官僚主义和效率丧失，公共选择理论从经济学角度提出了相应的治理主张。首先，强化外在控制。具体对策主要是两类，一是建立和强化税收与预算约束机制。因为官僚效用在很大程度上取决于预算拨款，而预算拨款又直接来源于税收规模，所以加强对税收和预算拨款的约束，可以有效遏制公共产品的过量生产和各种浪费现象。二是成立独立的专家委员会对政府机构生产公共产品的情况（如投入、产出、生产方式等）进行评审和监控，使之符合选民的利益和要求。其次，引入市场机制，改进政府机构的内在运行方式和组织形式，以提高公共产品的质量，降低公共产品的成本。例如，引入竞争机制和利润观念，让两个机构提供相同的公共产品和服务，或将一些公共产品的生产承包给私人企业，促进公共生产部门之间、公共生产部门与私人生产部门之间展开竞争，打破公共产品生产和供给的垄断，以降低成本，提高效率。再次，加强政府机构和官员的解说责任，即加强政府机构和其长官向上级（立法机关和选民）解释已做、正做、将做事情正当性的义务和责任，改变监督方和政府机构与官僚间存在的信息不对称状况，以便监督方充分掌握有关信息，进行有效的监督。
三、对我们的启示
公共选择理论对官僚主义的分析及治理对策，对我们认识和克服官僚主义，推进机构改革，提高政府效率，有着重要的启示。
1、有助于我们认识官僚主义产生的经济根源。 以往对官僚主义的分析多从政治学角度进行，公共选择理论则引入经济人概念，从经济学角度予以剖析，为我们全面认识官僚主义提供了可以借鉴的新方法。
首先，经济人假定对商品经济条件下人的行为动机和行为逻辑做了较为合理的理解。物质决定意识，意识的产生和发展受一定社会物质条件决定和制约。从根本上讲，人们的行为动机与逻辑属于价值观范畴从而属于意识范畴，当然也受社会物质条件的决定和制约，并打上当时社会物质环境的烙印。在商品经济条件下，商品生产和商品交换是基本的物质生产和交往形式，商品生产和交换的一条基本原则是按照成本——收益追求最大化利益，所以，人们追求自身利益最大化是由客观物质条件决定的。因此，经济人是商品经济的产物，经济人行为是商品经济条件下人的行为的普遍特征。
需要指出的是，经济人追求自身利益最大化和自私自利、不择手段有着根本的不同，经济人的利己目的是通过利他手段来实现的，是利己和利他的统一。这一利己目的实现，必须以利他为途径，即必须为他人提供优质有效的商品和劳务，满足他人的需要。可见，经济人的利己性和利他性是有机结合在一起的。因而，在适当的法与制度的范围内，市场上个人利己行为的相互作用会产生一种反映所有参与者利益的秩序。然而，由于政府机构和官员的工作性质大多具有垄断性，他们在追求个人目标时所受到的制度约束远少于经济市场上的企业和个人，因而可以更自由地追求最大个人私利，而不管这种行为是否符合公共利益。所以，在政治市场领域，官僚追求自身利益的经济人行为，不会产生经济市场那样反映所有参与者利益的自发秩序，而是导致官僚主义，政府效率下降。
我国目前处于社会主义初级阶段，正在为建立较为完善的社会主义市场经济而努力，我国要建立的社会主义市场机制，是社会主义基本制度和市场经济体制结合在一起的，因而我国的市场经济有着不同于一般商品经济的特殊性，人的思维、观念、意识等也有着不同于一般商品经济条件下人的思维观念的特殊性，这主要表现在广大干部和群众基本树立了以集体主义为核心的社会价值观，主观为他人、客观为自己的社会主义风尚蔚然成风，涌现出一大批兢兢业业为社会工作、默默无闻为人民奉献、有着高度利他思想的先进分子，也就是说相当一部分人开始摆脱了追求个人最大利益的束缚，转而追求公众最大化利益了。
但是，我国要建立的社会主义市场经济毕竟属于商品经济范畴，即使到下个世纪建立较为完善的社会主义市场经济体制，也仍然处于人类历史长河中的商品经济阶段，离理想中的产品经济阶段还有很大距离。可见，“经济人”生存的客观环境依然存在，追求自身利益（效用）最大化的行为动机仍然在起作用，因而借助经济人假定来分析我国社会主义初级阶段官员的行为动机和逻辑，是有其客观必然性的。
2、有助于我们认识官僚主义的种种表现。 我国当前官僚主义严重、机构效率低下主要反映在：
第一，行政管理费支出过度增长。1996年，我国财政预算中用于行政管理费的支出（不含事业单位和国防开支）高达1040亿元，占整个财政支出的13.1%，而“六五”、“七五”、“八五”时期分别为6.8 %、8.8%、11.9%，若加上党政干部的“人头费”开支， 则整个行政支出达1800多亿元，占国家总财力的近1／4。如果再加上数目巨大的预算外资金和“三乱”（乱摊派、乱罚款、乱收费）收入，数字更为庞大。行政费用的过度增长显然和追求最大预算拨款密切相关。
第二，机关人员恶性膨胀。据财政部统计资料，截至1996年，我国党政干部已达800余万人，加上群团等事业单位的人员， 全国财政供养的“吃皇粮者”高达3673万人，比1978年增长82%，远高于同期人口增长27.1%的幅度。从1993年到1997年，我国财政供养人员几乎每年增长100万人，财政供养关系比例1997年达到30∶1，几乎每33个人就要供养一名“吃皇粮者”。
第三，公款消费浪费惊人。例如修建豪华办公楼，购买进口公务用车，配置手机等先进办公设备，公款吃喝，公费旅游，高价会议，等等。如北京著名的高档购物城百盛商场，原来就是中央某部委为自己盖的高级办公楼，后因受到批评而改为商场。另据报载，只有3 名科级干部，140多名职工的河北省栾城县供电局，先后用几十万元公款购买70 部手机，给国家造成严重的浪费。
第四，不负责任，人浮于事，办事拖拉。由于工作实绩和待遇挂钩不紧，多干事少干事照样拿钱，相当一些干部和部门对提供优质公共产品和服务漠不关心，对公众利益不负责任，“门难进、脸难看、事难办”。由于缺乏利润观念，人浮于事，办事拖拉，不讲效率。据报载，我国机构大体上有三分之一的人员、三分之一的机构、用三分之一的时间为自己服务，大量的人力、物力和时间耗费在自我服务上。
以上种种表现，反映了一些干部和部门追求最大预算拨款、所属职员、财政节余和在职闲暇的经济人行为动机和方式。
3、有助于借鉴西方经验，克服官僚主义。当今世界， 以经济科技为核心的综合国力的竞争日益激烈，对政府的效能和竞争力提出了更高的要求。可是，我国在这方面还存在相当不足。1996年，我国政府干预经济的竞争力在世界46个主要国家中名列第24位，政府效率竞争力列第40位，社会政治稳定竞争力列第28位，其中政府效率不仅水平低，而且和前两年相比还有下降。一个重要原因就是官僚主义严重、效率低下。江泽民同志在十五大报告中对官僚主义的严重性提出了警告，指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接影响改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”，提出要推动机构改革，转变政府职能，克服官僚主义。
我国改革开放以来，曾经搞过几次机构改革，以图克服官僚主义，提高政府效率，但收效甚微，一个根本原因是没有从经济层面考察官僚主义的症结，不能据此对症下药。
公共选择理论提出的治理官僚主义的对策，对我们顺利完成机构改革任务，提高政府效率有很大启示。
第一，建立财政预算约束机制，可以加强财政对政府经费支出的制约。我国行政支出迅速扩张，人员队伍不断扩大，机构有增无减，和外部财政约束软化有密切关系。长期以来，政府既收钱，又花钱，作为收钱者，多多益善；做为花钱者，不受约束，除了财政收入外，还可以凭借手中权力“创收”。这就为人员扩编，机构膨胀，铺张浪费提供了充足的财力支持，也使得机构和官员行政成本观念十分淡薄。
第二，引入竞争、利润等市场原则与手段，可以清除“太平官”、“铁交椅”，提高行政效率。“太平官”、“铁交椅”等消极现象和内部缺乏竞争紧密相关。由于缺乏竞争，官员们很少有丢官失职之虞，因而缺少提高公共服务质量、降低服务成本的动力和压力。又由于公共产品和服务由机构垄断供给，公众别无选择，因而可以任意提高成本，降低质量，所以不给好处不办事，办起事来拖拉推诿等现象就不难理解了。邓小平同志曾对权力过度集中提出过强烈批评，指出高度集权体制是中国官僚主义的一个总病根。权力过度集中的实质就是垄断，引入竞争可以打破垄断。
第三，引入解说机制，可以加强对官员和机构的监督。在我国，政府机构与公众之间存在严重的信息不对称，机构和官员已做、在做和将做的事，缺少制度化的机制保证公众及其代理人（立法机构）全面了解，因而缺乏充足的信息对机构和官员进行到位的监督。目前，深圳、西安等地试行的定价听证会制度，是建立完善的解说机制的良好开端。
当然，公共选择理论提出的对策也不是包治百病的灵丹妙病，我们在借鉴过程中，还要根据国情，做到“去伪存真”，吸取精华，为我所用。
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