中国小城镇财政建设问题研究，本文主要内容关键词为：中国论文,小城镇论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展小城镇是解决农村深层次矛盾，增加农民收入，促进农业持续发展的根本性出路，是我国城市化的现实选择和市场经济的重要增长点，对于我们这样一个农业大国，小城镇的发展对刺激投资与消费、促进国民经济发展具有不可替代的作用。如何走出一条在政府和财政引导下，主要运用市场机制建设具有中国特色的小城镇的新路子，具有十分重要的现实意义。
一、小城镇发展中存在的问题及成因
（一）问题。
1.政府引导和管理不到位。一些地方政府习惯于铺摊子，重数量、轻质量、大办工业小区，烟囱林立，混杂不堪。一些分布密集的小城镇，城镇功能上不去，生态环境被破坏，缺乏统一规划和管理。
2.农村市场化滞后。我国农村市场化程度，比发达国家的水平低近50个百分点，其中农业和非农业生产的市场化、劳动力的市场化、技术和资金的市场化等，更是参差不齐、处于低位运行水平。而且农业产业化经营滞后，农产品生产、加工、销售等环节不能联成一体，农产品市场体系发育无序等，对小城镇发展和消化剩余劳动力的影响也十分突出。
3.农民收入增长缓慢，农民不合理负担屡减不轻。据统计，1998年我国农民人均纯收入只增长4.3%，比1996年下降4.7%；相反，农民的非生产性、生活性不合理支出却有增无减。1997年农民承担的“提留”、“统筹”、“以资代劳”等费用，全国人均180元左右， 占当年农民人均纯收入的16%，这大大抑制了农民、乡镇企业进入小城镇的积极性。
4.财政体制改革滞后，影响财政功能的有效发挥。我国分税制财政体制已经实施5年，但分税制在乡镇一级的改革和完善工作显得滞后。 全国实行分税制财政体制的乡镇占全国乡镇财政单位的比例为58%，已经实行了分税制的乡镇中有相当部分的乡镇是名义上的分税制，实则是老的包干体制，甚至是收入上缴、支出下拨的统收统支体制在运行。因而形成小城镇政府事权与财权极不相称，影响小城镇财政作为一级财政整体功能的有效运作和小城镇培植财源、发展经济的积极性和创造性。
（二）成因。
上述问题的形成，原因是多方面的。一是观念上保守。二是体制不完善。在小城镇发展中存在着自发性与盲目性，抑制了小城镇承载力、吸引力和辐射力的有效发挥。三是制度不健全。如传统的户籍制度限制农村人口合理流动；农村土地流转制度，制约了小城镇发展对农村经济的带动作用；社会保障制度改革滞后，致使农民不愿放弃农村土地；税费和投融资制度不完善，造成乡镇企业和农民进城的成本较高，抑制了乡镇企业和农民入城的积极性。四是管理粗放。离现代化管理的要求差距很大，既存在管理缺位，也存在着管理越位的情况，削弱了支撑小城镇发展的动力。
二、公共财政——小城镇财政建设的基本思路
（一）构建小城镇公共财政的理论依据。
1.建立小城镇公共财政是正确处理政府与市场关系的需要。在不同的经济体制下，政府与市场在社会资源配置中的地位和作用不同。从而使政府具有不同的经济职能和活动范围。科学地界定市场经济下政府与市场的分工是建立小城镇公共财政的理论前提和行为准则。
2.建立小城镇公共财政是提高小城镇财政资源配置效率的需要。在小城镇公共财政建设中，要以提高资源配置效率和财政支出效率为依据，确定财政的职能范围。一般而言，应使财政退出市场配置效率较高的私人产品生产领域，将其转入市场不能有效进行资源配置或配置效率较低的公共产品生产领域。
3.建立小城镇公共财政是适应市场经济下开拓财源的需要。首先要处理好财政与经济的关系。应着力从增强小城镇“造血功能”入手，强化基础地位，加大农业投入，从优化经济结构来加大开拓基础财源的力度。二是处理好取与予的关系。贯彻执行“取之有度，用之合理”的方针。三是处理好富民与强镇的关系。在资金与政策上要兼顾全局与局部、集体与个人的利益关系，把提高农民收入水平与振兴镇区经济有机结合起来，国（镇）强才能民富，夯实基础，财源才能充实。从强化财政职能与运用利益机制来加大开拓综合财源的广度。
（二）小城镇公共财政建设的基本框架。
1.转变理财思路。小城镇财政的职责要依据市场经济下小城镇政府的职能来定位，即为市场提供保障、服务和监督，特别是要为农业的产业化、农村市场化提供必要的硬环境和软环境。政府要办的事应是市场发展所必需，而依靠市场自身无法解决或没有政府的干预、扶持就难于解决的事情，财政应该尽可能地筹集资金，最大限度地用社会财力保障社会供需，大力支持小城镇建设。
2.调整支出结构。依据小城镇政府的职能，财政支出大体可划分为以下三类：一是市场无法解决的各种经费开支，只能完全依靠财政供给。如行政、公安、司法等党政机关的行政经费；基础教育、非盈利性文化、科普、体育、卫生等事业单位和公共场馆的经费；环保、社会优抚救济等方面的开支。二是市场无法提供的各种投资。如区域内的道路、桥梁、水、电、气、水利、通讯、环保、公立学校、医院等以及相关的各种基础设施建设。三是市场不可能完全解决或在市场发育的初期无法解决的开支。小城镇财政可以在财力可能的范围内参与或给予资助，特别是在政策、制度方面给予支持，如社会保障、职业教育、民办公助的学校、小城镇内的公共交通、乡镇企业的污染治理等。至于各种经营性的企业及可推向市场的事业则应通过市场活动来解决。
3.整顿收入渠道，形成以税收和规范化的收费为基本收入的体系。规范小城镇财政与乡镇企业和农民的分配关系。
4.在财源建设上，转变财源建设方式。（1 ）开发范围由主要培植集体经济财源转向发展包括集体经济、个体及私营经济等多种经济成分。（2）开发机制由注重上项目、铺摊子转向改善总体发展环境。（3）开发手段由依赖直接投入转向财政政策综合、间接引导。（4 ）开发主体由政府为主转向企业、个人为主。
5.建立分税制财政体制，统一小城镇政府的权、责、利。进行财政体制和制度创新，如建立规范的县（市）对小城镇的转移支付制度，强化小城镇财政预决算管理；改革收费体制，统一财政资金管理；优化支出结构，严格支出管理监督；强化负债管理，防范财政风险；推行基本的社会保障制度，建立生活安全网等。
三、实施小城镇公共财政的若干对策与设想
（一）对小城镇建设应实行“总体布局、科学规划、分类指导、分区推行”的方针。
根据我国国情，应因地制宜地确定城市化发展战略的重点。在东部沿海地区，应依托大城市，发展中小城市，重点拉动小城镇建设。在中部地区，应以大中城市为主导，大力拉动小城镇建设。西部地区应结合西部大开发战略，集中建设一批小城镇，带动西部经济开发。为此，建议应对经济基础较好、交通方便、镇区建设和人口已有一定规模、位于大中城市周边的地区和经济发达地区的建制镇进行重点扶持。政府应根据本区域社会经济发展的水平和资源条件，适应市场经济要求，着力做好小城镇发展的规划和合理布局。小城镇的规划要根据各地的产业基础、经济结构、资源禀赋、地理环境和城镇布局来制定，防止重复、无序建设。对乡镇企业、专业市场以及重点企业进行集中建设，改变一些地方乡镇企业“村村点火、户户冒烟”布局分散的格局，使之相对集中，有利于形成规模效益和集聚效应。
（二）鼓励乡镇企业实行资产重组、联合、兼并、转产以及股份合作制、股份制等多种形式的改革。
乡镇企业的发展，是小城镇财源开发的关键。必须按照政企分开和建立现代企业制度的要求，以产权制度改革为突破口，通过股份制、股份合作制、合资、租赁等方式，增强乡镇企业发展的活力。与此同时，通过存量资产重组，鼓励企业联合、兼并，用股东会、董事会、社员代表会和资产管理委员会割断集体经济组织的行政“脐带”，才能使乡镇企业按现代企业管理方式运作。一些地方的经验证明，以优势企业为龙头，组建多种形式的企业集团，可以大大地增强企业的竞争力，逐步形成企业向小城镇集中连片发展的新机制。对进入小城镇发展的企业，可以减收或免收城市配套费和相应的其他收费；也可以规定工业小区，入区企业适当降低土地出让条件，以引导乡镇企业向小城镇集中。对于村办的企业要限制发展，从审批、税费征收等方面从严控制。
（三）创新小城镇公共财政管理体制。
创新小城镇公共财政体制，总的原则应是有利于分税制体制改革的实施，有利于调动镇财政的积极性。对于经济发展快、农村城镇化程度高、财政收支规模大的镇，应允许其在管理上先行一步，设立镇财政局，并赋予县一级的财政管理权限，建立一套与小城镇政府所行使事权相一致的市（县）镇财政分配体制；对一些经济发展相对滞后、农村城镇化、工业化水平不高、财政收支规模尚不大的小城镇，可暂保留财政所建制，实施城镇公共财政管理。同时结合农村税费改革，积极探索以划分税种的方式，理顺县镇两级财政分配关系，赋予小城镇财政自身增长的活力，并建立镇级金库，使小城镇财政管理日臻完善。在尚未实行分税制的小城镇，应改革传统的县级财政统收统支的办法，合理确定小城镇财政的上缴基数，超收部分的全部或大部分应留于镇级财政。要建立地方公共财政收支体系，确立小城镇财政的主体税种，使其拥有稳定的收入来源。合理划分小城镇财政支出范围，优化财政支出结构。杜绝小城镇财政赤字的发生，使其建立在稳固、均衡、健全的基础之上。实行综合财政预算管理，对小城镇的各项行政、事业性收费和罚没收入可直接纳入预算，实行收支两条线管理，有利于加强小城镇预算外资金管理，统一管理公共收入，增强小城镇综合财政功能，解决小城镇财政负债较多的问题，防范和化解财政运行风险。地方财政不要扣留对小城镇增值税的分享比例和税收返还，并应把城建税、土地出让金、基础设施配套费等全部留给小城镇，加大对小城镇资金的投入。
（四）建立和完善多元化的城镇投融资体制。
小城镇要以政府和财政投融资为导向，运用市场机制，引导商业银行、企业、社会团体、个人、外商等参与小城镇建设，形成多元投融资机制。对农民住宅建设应在市场引导下，通过政策作用，促使农民将建房的习惯转化为买房，以此推动城镇房地产市场的开发，相关产业以及第三产业的发展。对于小城镇基础设施和公用设施，应根据“谁投资、谁所有，谁经营，谁受益”的原则，实行有偿使用制度。建议将小城镇公益事业的建设进一步放开，实行公平竞争。可以拍卖某些基础设施一定年限的使用权，允许和鼓励企、事业单位和个人直接投资举办和经营小城镇的市政公用事业。
（五）推进农村税费改革，切实减轻农民负担。
加大农村税费改革的力度，在对农村收费进行全面、彻底清查的基础上，根据收费的性质实行分类改革。对不合法的乱收费坚决予以取消；对体现政府职能、具有税收性质的收费，实行“费改税”，用相应的税种取代，并列入预算；对少量确需保留的规费继续予以保留，实行“财政收支两条线”管理。具体做法：保留原农业税不变；将乡、镇统筹资金（即三提五统）中具有税收性质的收费改为“农村公益事业建设税”，并划为小城镇财政的主体税种；保留少量必要的规费，先立规矩，后出台，严格实行规范管理。
（六）建立农村多层次、多形式的社会保障制度。
农村的社会保障主要是在合作医疗、集体互助、社会优抚救济等保障制度的基础上进一步完善。对生产力水平高的小城镇，可按城市的社会保障办法，或自行设置社会保障项目独立进行管理。对已在小城镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，根据国家统一规定，在养老、医疗、失业等方面建立符合小城镇特点的社会保障和居民最低生活保障制度。在保险形式上可采取家庭保险、基本保险、补充保险、储蓄保障、商业人寿保险等，使之逐步得到普及。
社会保险筹资模式，应逐步建立征收社会保险税与实行“社会统筹与个人账户相结合”的保险筹资模式。对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的专用性和安全性。
（七）建立全方位、全过程的小城镇财政监督管理新机制。
依法行政，依法理财，实施有效的财政监督是完善小城镇公共财政管理的重要环节。必须规范小城镇财政目标责任制度、民主决策制度、信息管理制度、收费及基金管理制度、监督检查制度、行政复议制度等，实行激励机制与约束机制创新，并在监督管理中得到充分体现。
（八）加强领导，全面推进，走综合配套改革之路。
加强小城镇建设，是一个政治、经济、社会全方位协调发展过程。它不仅涉及公共财政建设，还涉及政府机构、城镇规划、土地使用、市场建设、融资运行、企业制度、户籍管理制度等方面。特别是应完善小城镇土地使用制度，利用土地资源，合理开发，保护耕地，形成科学的农村土地流转制度，允许土地有偿使用或转让。改革现有小城镇户籍管理制度，消除农民进镇的人为障碍。积极贯彻小城镇发展的各项政策，防止出现“政策棚架”现象，保证小城镇建设的顺利进行。
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