法国的计划管理体制改革：经验与启示，本文主要内容关键词为：法国论文,管理体制改革论文,启示论文,经验论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 本文首先介绍了法国计划管理体制的建立过程、在不同历史时期发挥的作用以及特点；其次，在肯定法国计划管理体制成效的同时，提出并分析了其“失灵”的原因和改革的主要内容；最后，分析了法国计划管理体制对我国计划体制改革的启示：充分认识计划手段的作用，制定计划要以市场为基础，制定计划要考虑国际经济环境变化，加强计划决策的民主性、科学性、法制化；加强计划的可操作性。
不同国家的市场经济体制都有着不同的形成和发育的环境和条件。具有悠久的国家主义历史传统的法国，战后50年来，一直用明确的宏观经济计划来指导其经济发展。在坚持以市场经济为基础的前提下，把计划和市场的优点有机地结合起来，使国民经济能够长期较为稳定地发展。尤其在60年代法国制造了“计划经济奇迹”，令世界各国所瞩目。同时，对战后法国经济的复兴和发展也具有十分重要的作用。但是，从70年代到80年代初，由于受到世界性的经济危机的冲击，法国的经济计划难以达到预期目标。密特朗执政以后，随着经济自由主义思潮在西方国家的盛行，法国政府走上了计划改革之路，并且改革成效已初露端倪。本文试图对法国的计划管理体制及其改革和对我国完善计划调控手段的借鉴意义作些肤浅的探讨。
一
市场机制是资本主义国家共同拥有的配置资源的基本手段。这在法国也不例外。但是法国政府长期信仰国家对经济的干预作用。所以法国独树一帜的经济计划化正体现了这个国家经济体制的特色。许多人称之为“混合经济”体制的典型或计划指导型的市场经济体制。
“二战”以后，法国的历届政府都将计划化作为国家管理经济的一种“突出形式”加以运用。1947年，法国制定了市场经济国家中第一个五年计划，并且相应设置了国家计划委员会和计划总署作为计划的协调、制定和组织实施机构。到目前为止，法国已经制定和实施了11个经济发展计划。大致经历了三个时期：(1)计划体制的建立时期（1945-1960年），“莫内计划”的成功，使法国公众接受了政府对市场经济的计划式干预的做法。同时，也增强了政府进行计划干预的信心。而戴高乐的“计划能补偿自由市场经济的缺点”的思想，促成了法国计划体制的最终建立；(2)计划管理体制的鼎盛时期（1960-1973年），这一时期，在计划署主任皮尔·马塞的主持下，法国制定了著称于世的全局性计划，使其经济达到高增长、低通胀的水平，政府对教育、职业培训、市政建设的投资有了大幅度增长，国际收支也处于平衡状态；(3)计划调节作用下降时期（1973年至今），计划的实施受到来自国内外的阻力，政府对经济实行多样调节。但是，历届政府无论是左派还是右派都坚持使用计划调节手段，计划调节在国民经济中仍发挥着重要作用。
从总体上讲，法国的计划管理体制是十分有特色的。它既不同于前苏东国家的指令性强制计划，又不同于日本、韩国那样的政府主导型的“赶超计划”。这一计划体制的实施是在充分发挥市场机制调节作用的条件下进行的。从某种意义上讲，计划可被看作是市场的指南针和矫正器。其特点主要表现在以下几个方面：
（一）补缺性。在私有制占绝对主导地位的法国，政府对国民经济实行的计划调节，并未破坏和动摇市场经济的自由竞争和工商业自由的基本原则，更没有取代市场机制。计划是为了矫正市场机制的“缺点”，抵消自由竞争带来的消极后果，是对市场机制的一种完善和补充，使市场机制能够发挥更加广泛的作用。
（二）全局性。法国的国民经济计划是对整个社会经济活动进行调节的计划，而不是某一部门、行业或企业的计划，它对经济起着全局性的作用和影响。计划首先以整体目标为前提，所以政府可以通过“一揽子”计划达到减少市场盲目性的目的。
（三）指导性。这主要体现在计划的制定和执行上。它是“市场中的计划”，“是预测性的”，“是信用性的”，“是引导性的”，因而用“指示性”描述它似乎更恰当。①它虽然也规定一些总量经济指标和优先发展的项目，但这只是一种方向性的指导，并不涉及微观主体的经营决策。同时，计划对企业尤其是私营企业没有法律上的强制力和约束力，企业没有必须执行计划的义务，这就为各类企业创造了一个自由发展的空间。
（四）协商性。在法国制定计划的过程是一个广泛交换意见、相互协调、统一认识的过程。为此政府成立了一些专门的研究、协调或咨询机构。计划从最初的方案出台到最后的议会通过，无不在民主协调过程中进行。这样做可以使计划制定所需要的各种信息达到最大化，增强计划的可操作性。
（五）灵活性。法国计划形式的灵活性主要表现在两个方面：一方面是计划的种类不拘一格，既有中期计划，又有短期临时计划；另一方面是计划总是根据市场条件的变化在不断地进行必要的矫正和调整，从而保证计划的科学性、实用性和有效性。
由此可见，法国的计划管理体制并不是建立在一整套自上而下的指令性数量指标基础之上的。其主要任务是对国民经济的现状做出科学的分析并进行合理的前景预测，通过灵活多样的形式，为各有关部门和微观行为主体提供国民经济的全方位信息，达到计划机制与市场机制最有效的结合，推动整个国民经济健康、稳定、和谐发展。
二
法国的计划管理体制所取得的经济成就是有目共睹的。从50年代初到60年代末，法国经济出现了空前稳定增长局面，其增长速度在西欧工业化国家中名列前茅，而失业率却比其它国家低得多。从1950年到1969年，法国的GDP由7556亿法朗增加到19189亿法朗（按1980年不变价格计算），增加了1.54倍，年增长率平均为5%以上。②
然而，随着国际经济形势的骤变和原有计划体制的弱点，“政府失败”的阴影开始笼罩法国的经济。第六个计划（1971-1975年）的多项指标都未实现。为了对付通货膨胀、失业和国际收支逆差，德斯坦政府不得不终止了该计划的实施，转向货币政策和财政政策。第七个五年计划（1976年-1980年）除了在产业结构调整方面有所贡献外，其它方面形同虚设，并彻底改变了计划本身的含义，计划目标几乎全部落空。1981年5月，法国左翼政党在总统竞选中获胜。企图使法国走上“第三条道路”的密特朗总统主张在经济上建立“混合经济体制”，最终实现“自由、民主和自治管理的社会”，这一思想在某种程度上是继承了戴高乐时代的传统，很难适应变化了的时局。所以体现这一思想的第八个计划（1981-1985年）仅实施一年就“夭折”了。为了摆脱经济上的全面困境，密特朗政府不得不对原有的计划体制进行改革，走上了体制创新的道路。
对于70年代中期到80年代初的法国“计划失灵”原因的分析，目前国内外学者有比较一致的看法，即“石油危机”引起的国际经济形势的巨大波动和国际间信用关系的破坏，最终导致的国内经济的“滞胀”、就业危机和投资条件恶化等。我们认为，其原因还可以归纳出以下几个方面：
（一）编制计划的信息不充分，不能兼顾全局。法国的前五个计划能够比较顺利实施的一个重要原因是拥有一个相对稳定的国际经济环境。而第六个计划以后，国际经济发展的不可预知因素增多，增加了编制计划的难度。计划提供的信息对企业的参考价值越来越小，企业对计划的兴趣也日益减弱。企业不关心计划的制定，也不愿意提供微观的经济信息，使信息的收集成本加大，又进一步促使了信息不充分的恶化。
（二）国家财政困难和国有企业实力的下降，使计划机制的影响力越来越小。根据保罗·格雷戈里等人的观点：法国计划体制实施的最重要的客观保障因素是“预算和公共所有制”③。而在第六、七个计划时期，法国连年财政赤字，政府直接投资的比例逐年减少，国有企业在私有化浪潮中已经失去了往日左右宏观经济的实力④。所以计划成了“雾中花、水中月”，失去了往日的魅力。
（三）计划信息的传递系统没有随着产业结构的调整而随之发生变化，导致新兴产业的发展与计划目标的距离越来越远。70年代以前的计划信息的纵向传递比较符合资金密集型产业的需求，它更多地传递与基本投资有关的信息，能使资金约束型企业的最主要的矛盾得以解决。而70年代以后，为了适应国际竞争的需要，法国的产业逐步由资金密集型向技术密集型转变，原有的纵向传递系统日益不适应需要。其主要原因是技术密集型产业更需要横向的来自市场的信息。
纵观以上几点，我们不难看出，法国“计划失灵”有着深刻的历史背景，它既是国际经济形势变化的产物，更是法国计划机制本身逐渐失去影响力的一种必然结果。
密特朗政府在对计划体制的改革过程中，特别强调计划和市场的结合度，面对“市场失灵”和“政府失败”，既要做好对经济的宏观调控，又要不失微观经济的效率和自由，做到适度干预。所以，在执政的14年中，社会党能够容忍两度出现左翼总统和右翼总理共同执政的局面，计划体制的改革也表现出了极强的实用主义特点，即模糊计划与市场的界限，使二者互相融合，共同推动经济发展。
法国计划体制改革包括的内容主要是：(1)改变计划的编制方法，增强了计划的民主性基础，保证了计划所需信息的充分性。广泛吸收社会各界代表参加计划的编制工作，全国22个大区的行政长官依法成为中央计划委员会成员。并且完善了计划编制过程中的直接对话制度和民主协商制度。(2)改变了计划的形式和内容，增强了计划的灵活度和可操作性。新的计划体制着重“战略性”描述，不再规定宏观经济总量指标，只有前景预测和战略目标，仅选择少数具有战略意义的领域作为“优先行动项目”，计划的指示性意义进一步加强。(3)加强计划的民主监督，防止计划实施过程中的“寻租”行为。议会对计划的立法监督作用日益加强，制定了一系列督导措施，给企图通过计划来追求特殊利益者以沉重的打击。(4)推行“计划合同制”，保证中央计划的落实。在自愿、平等的基础上，国家通过与地区或企业分别签署计划合同的基础上共同实施中央计划项目。这样既保证了微观经济的积极性和自由度，又能确保宏观经济目标的实现，使间接调控的色彩愈加明显。
伴随着一系列改革和调整，法国的计划运行取得了令人满意的结果。各项经济指标又走在了西欧的前列。“1986年和1987年，GDP增长率由1.6%提高到2.1%和2.2%，消费物价上涨率由1985年的5.8%降至2.6%和3.1%。1988、1989年两年情况继续好转，这两年的GNP增长率分别为4.5%和4.1%，通货膨胀率保持在较低水平”。⑤
三
经过十多年努力，我国计划管理体制已经发生了根本性的变化，市场机制的作用在计划中明显加强，计划手段逐步摆脱了行政束缚，计划指导成为国家宏观调控的三大支柱之一。正在改革的计划管理体制对推动社会主义市场经济体制的建立，推动整个改革开放和经济发展发挥了极其重要的作用。
但是，从法国计划管理体制的发展历史中，我们可以发现我国目前的计划体制仍存在一些问题。主要表现为：(1)计划与市场的结合仍是一种“板块式”结合，而不是“融合式”结合，市场机制作用的发挥受到限制。这主要表现在将计划划分为指令性计划和指导性计划，这种划分很容易导致经济的“双轨运行”，难以做到计划与市场的有机结合，通过“计划”来寻求租金的行为也就较为普遍；(2)计划决策仍缺乏民主化、科学化和法制化。制订和实施计划主要还是依赖各级行政组织系统的层层上报、下达。计划的社会参与程度还较低，微观经济活动同宏观经济目标尚不能很好衔接。计划决策仍以经验决策为主，计划的主观随意性仍很强，计划立法工作滞后；(3)适应市场经济要求的宏观调控体系还没有建立起来，各种调控手段的运用难以协调配套，宏观调控偏重于直接干预，方法和手段比较单一。一些传统的计划管理方式仍在发挥作用，如“钱随物走”的实物型管理，使计划部门的工作陷入琐碎的具体事物之中。
由此，我们结合法国的计划管理体制及其改革中可资借鉴的经验和我国建立社会主义市场经济体制的目标要求，对于我国计划管理体制的改革，可以得出以下几点启示：
启示之一，更新观念，充分认识计划手段在社会主义市场经济中的巨大作用。“凡事预则立、不预则废”，适应市场经济发展的计划手段，在进行宏观调控和引导资源配置中能够发挥不可替代的作用。它可以弥补市场功能的不足和缺陷，引导市场健康运行，促进国民经济的稳定、协调发展。所以，实行市场经济不是要全盘否定计划的作用，只是要对传统的计划管理方式进行改革。法国战后经济实践充分证明，市场离不开计划，但计划要不断进行改革，只有这样才有利于经济健康发展。邓小平同志关于计划与市场关系的论述，仍然值得我们认真学习和研究。他在强调市场的同时，从没有放松对计划工作的要求。认为二者是同等重要的。他指出：“实际工作中，在调整时期，我们可以加强或者多一点计划性，而在另一个时候多一点市场调节，搞得更灵活些”。⑥同时强调“计划和市场都是经济手段”。⑦
启示之二，计划的制定要以市场为基础。要反映市场供求的变化，计划机制要支持而不是压抑市场机制。计划机制和市场机制都具有覆盖全社会的意义，这就要求二者的结合不是简单的“对接”，而是“你中有我，我中有你”的融合。而市场机制作为整个经济运行和经济管理的基础性机制，要求计划机制全面地反映它，并对它进行适度指导和调控，保证其正常运行。法国计划管理体制的成功正是在坚持这一原则的基础上取得的。所以，我国的计划管理体制改革要逐渐放弃指令性计划，在充分发挥市场机制作用的前提下，建立起具有宏观性、战略性、政策性的新型指导性计划体制。
启示之三，计划的制定必须考虑国际经济环境因素的变化。在开放的条件下，随着国际分工和国际竞争日趋加强和激烈，一国经济对国际市场的依赖性越来越大。因此，世界经济的景气状况、贸易格局的变化、产业结构的调整、其它国家经济政策的演变及各国间的国际经济关系的发展等都成为编制计划必须考虑的因素。70年代中期法国的“计划失灵”，与其在计划编制过程中缺乏对国际经济环境因素的分析和预测有很强的关联性。这就要求我们在制定计划时，要加强对世界经济发展趋势的预测，大量掌握国际信息资料，把计划工作同参与国际经济大循环结合起来，充分发挥我国的比较优势。
启示之四，必须加强计划决策的民主性、科学性和法制化。在市场经济条件下，经济利益主体是多元的，所以要调节多元主体的不同见解和立场的差距，要求计划的制订必须民主和科学，只有这样才能理顺各方面的关系，提高计划的质量和水平，使计划能够被普遍接受和重视。法国政府通过“协商”原则编制计划，十分成功，值得我们借鉴。计划管理的经济立法是决策民主化和科学化的重要保证，通过制订《计划法》、《投资法》、《信息法》、《价格法》等，使广泛吸收社会各界参与计划决策有了法律保障，可以有效地防止计划的主观随意性和“计划舞弊”行为的发生。
启示之五，要不断加强计划的可操作性。目前，计划管理正在从实物型管理向价值型管理转变，计划指标制定数量化和模型化的趋势在所难免，它一方面体现了计划的科学性，另一方面由于市场信息和经济参数的变化，又增加了其操作的难度。这就要求计划的编制人员必须对计划进行广泛的宣传和解释，使其为社会各界所接受。否则，计划很难得到贯彻。法国的第六个计划采用了“菲菲模型”，即“实物——财政模型”，该模型由1600个方程组成，经济参数达4000个，可谓全面具体。但是它增加了企业界理解的难度，“人们甚至怀疑编制计划人员是否吃透了它”，⑧最终难以被贯彻执行。所以，我国在建立计划模型时要吸取这一教训，从我国目前的国民的综合素质水平出发，使模型符合我国国情，增强其可操作性和实用性。
注释：
①江春泽：《比较经济体制学》，人民出版社，1992年版第94页。
②④⑤⑧赵伟：《现代工业社会与经济体制选择》，中国社会科学出版社，1994年版，第257、267、272、267页。
③保罗.R.格雷戈里等：《比较经济体制学》（中译本），上海三联书店，1988年版，第343页。
⑥⑦邓小平：《邓小平文选》（第三卷）人民出版社1993年版，第306、373页。