辉煌的成就，丰富的启迪——中国财政改革20年回眸和展望，本文主要内容关键词为：启迪论文,中国论文,辉煌论文,成就论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会至今20年来，在全会精神指引下，中国的经济社会发生了翻天覆地的伟大变化，财政改革也取得了辉煌的成就和丰富的经验，为建设具有中国特色的社会主义市场经济财政体系奠定了初步基础。20年来中国财政改革大体可分为两大阶段：第一阶段是自1979年至1992年，这一阶段是以放权让利为特征的改革探索阶段；第二阶段是自觉的十四大召开后至今五年，这一阶段是以建立社会主义市场经济新型体制为目标，实现制度创新的阶段。
一、放权让利改革阶段的成就和经验
党的十一届三中全会后，为尽快打开城市改革的局面，突破旧的高度集中的财政体制对经济的束缚，财政改革先走一步，先后从纵横两个方向上，进行了一系列改革探索。
1.在纵向上，多次向企业进行了放权让利改革，先后实行了利润留成制、利改税、承包经营责任制等等多种形式改革，通过这些不断深化的改革，企业财务自主权得到空前的扩大，至1990年已有一半的利润归企业自主支配，使企业财务从依赖财政型向自理型方向转变，跨出可喜的一步，初步搞活了企业；多次改革了国家财政体制，从1980年实行“分灶吃饭体制”始，先后试行了多种形式的包干体制，在中国财政管理史上，第一次突破了传统的、以条条为主的财政体制模式，真正走上了以块块为主的分级财政道路。在中国历史上也曾多次提出分级财政设想，但历年向地方放权，都是在条条掌握财政支配权前提下实施的，所谓向地方下放财权，不过是财政系统内分权关系变化而已，其他各经济主管部门仍然保持着对地方财力使用方向的决定权。这样，虽然中央与地方财政实行了分权，地方却依然没有实际的财力自主支配权。1980年开始的几次分权，却大不相同，不仅中央财政向地方放权，中央各经济主管部门也下放了权力。在中央财政向地方财政下放财权后，中央各经济主管部门对于已经明确划归地方自行安排的各项事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配支出指标，这样地方财力分配和使用才完全和条条脱了钩。因此可以说1980年以来的改革，才是真正意义上的分级财政改革。经过几次逐步深入的改革，地方不仅拥有了国家总财力50%以上的自主支配权，而且拥有了国家总收入70%以上的收入组织权，极大地调动了地方当家理财和发展本地区财源的积极性，为地方经济持续高速发展和改革的顺利实施创造了良好财政环境。（注：参见《中国十年经济改革理论探索》1991年；《中国财政统计》1992年。）
2.在横向上，改革了经济主管部门财务管理体制，扩大了部门财务自主权。先后实行了投入产出包干、财务大包干、基金制等改革，把本应纳入国家预算内管理的一部分财政收入和支出交给各个部门，放在国家预算外，由各部门自收自支自行管理，极大地调动了各经济部门单位的发展经济、增加收入的积极性，截止1991年由企业和部门支配的预算外资金达2500亿元之巨。
总之，中国财政第一阶段的放权让利改革是成功的，支持和推动了经济改革，使企业、经济主管部门和地方都从旧的财政统收统支束缚中解脱出来，搞活了经济，调动了各方面的主动性和积极性，促进经济前所未有的持续、协调、稳定、快速的发展。国力得到极大的增强，人民生活大幅度提高，成就巨大。
3.经验和启迪第一阶段改革在取得巨大成功的同时，财政却陷入了严重困境，财政收入占GDP的比重（下简称财政比重）大幅度下降， 以致收支矛盾日趋尖锐，赤字连年有增无减，既失去了应有的宏观调控能力，又难以保障各方面的基本需要的供给，面对这种困境，于1991的全国财政工作会议上，不得不提出振兴财政问题。
经济决定财政，没有经济大发展而财政萎缩的道理。为什么在财政改革取得巨大成就，推动经济快速发展的同时，自身反而会陷入这样严峻形势，是放权让利改革方向不对吗？回答只能是否定的，从上述的改革成就回顾中可以看出，中国城市改革如果不从财政放权让利起步，没有先期的旨在扩大各方面财务自主权的一系列改革，旧的高度集中、统收统支财政体制就无从打破，在统收统支束缚下城市经济改革也就无法起步。因此，放权让利改革是历史的必由之路，改革大方向是正确的，功不可没。当然也不可否认财政困境也的确和放权让利改革有关，但其关系不在于放权和让利本身，而在于放权让利的某些措施和方法失当，主要的可归结为以下几点：（1）在放权让利的各项举措中， 大多数都采取了“包”字当头，以保存量让增量的方法，来构造利益激励机制。这种方法虽然有利于不降低国家财政收入存量，有利于稳定财政与部门、地方及企业间分配关系，有利于保障扩大各方面自主权落实，增强利益激励的力度。但与此同时，它也包死了国家财政收入，使财政收入增长脱离经济增长而定量化，导致国家财政收入弹性系数大幅度下降，极大地抑制了国家财政收入增长能力，财政比重不断下滑就不可避免。 （2）大量的财政性资金，以提取基金、收费等形式，交由各经济主管部门放在预算外管理的办法，虽然增大了各方面财务自主权，有利于搞活经济，使各部门和单位做了许多靠预算内资金无法办到的事情，加快了经济和事业发展，但这种把大量国家财力放在预算外，由各方面进行自收自支自管的办法，不仅肢解了国家预算，造成国家财力过度分散，失去控制，也使国家财源不断被挖挤，导致财政收入大量流失的严重后果。因为基金也好，收费也好，归根结底都要由企业和财政负担，不是挤掉企业利润就是挤掉预算内资金，据计算：国有工业企业在1985年上缴财政的利润为299.29亿元，到1991年下降到52.96亿元， 平均每年下降25%，上缴财政的利润占销售收入的比重从6%下降到0.5%。而与此同时，企业向各部门缴纳的基金和收费，却以年均22.4%的速度增长着。这充分表明，基金等由各部门自收自支自管办法，乃是造成国家财力流失于预算之外，导致财政比重下降的重要原因。（3 ）在不断放权让利的同时，没有相应的转换财政职能范围，没有相应调整财政支出结构，外放不再应由财政支出责任，结果财政统收打破了，而统支依旧，加之随着改革开放的发展，新的财政支出需要的不断增加，就不能不带来收支矛盾日趋尖锐化。（4）财政是政府实现宏观调控政策的基本手段， 在放权让利改革中对此却有些忽略，着眼于放的多，而注意重建调控机制不足。其中一个明显的例证就是，中央财政多次向地方放权让利，地方拥有国家总财力的70%收入权，中央财政却失去了自己的财力，陷入靠地方上解收入才能平衡收支的被动局面。这不仅使中央财政失去调节地方财政的物质手段，而且导致地方实际调节中央财政的不合理状态。这种调节功能倒置的状况是世界少有的，综观世界各国财政体制发展趋势，中央财力都不是向分散化方向发展，而是趋向于集中，都是中央财政向地方财政实施转移支付，向中央上解收入的，只限于少数特别富裕地方，向中央集中，其目的就在于强化对地方财政的调控力度，保障经济社会协调发展，保障社会安定和国家的统一。
总之，第一阶段的改革成就巨大，经验也很丰富，以下几点给我们以启迪：（1）财政改革不仅要方向对，还要十分讲求改革的方法， 如果改革方法不当，即使方向对，也会带来严重后遗症，甚至使改革走向预期目标的反面。诸如前边分析的包字当头的改革方法，就是一个生动例证。当然在一定条件下，包字还是有其积极作用的，但把它做为基本模式是值得研究的。（2 ）财政改革必须处理好微观搞活与宏观调控之间的关系。两者在改革中必须同步，我们改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用。这一目标决定了我们既要把微观经济搞活，又要不失去宏观控制，要做到这一点，就不能在改革中单纯去实施搞活的举措，而必须是在搞活微观经济的同时，强化宏观调控体系的建设。（3 ）财政改革同一切经济改革一样，必须坚持责权利协同变革。我国的改革从财政放权让利起步，有其历史必然性，但财政关系也如同经济关系一样，是责权利统一，在改革中只有在责权利三个方面同步实施，才能在打破旧体制的同时不破坏责权利统一关系。如果在改革中只放权让利，而不相应下放责任，就会破坏财政关系的责权利统一，不仅造成旧体制的统收打破了，而统支依然存在的责权利脱节状态，导致财政收支矛盾尖锐，而且由于没有责任约束，也使放权让利失去客观数量依据，导致各方面要权要利的欲望失去控制。
二、制度创新阶段的巨大成果
党的“十四大”确立了建立社会主义市场经济体制改革目标。在“十四大”光辉照耀下，财政改革在总结和吸取第一阶段改革经验基础上，从放权让利转向了制度创新之路。于1994年初就配套推出了适应市场经济发展要求的新的改革举措，翻开了中国财政改革的新篇章。
1.在中央与地方财政体制上，一举突破了以包干为核心的传统体制模式，推出了分税制新体制。1994年推出的分税制方案，尽管由于主客观条件所限，依然留有诸多过渡性痕迹，但它毕竟是对传统的包干体制的否定，将体制推上了科学、规范、透明的轨道，从而一举解决了长期困扰着财政体制改革的一个难题，克服和弱化了包干体制带来的不利于中央财政实施宏观调控、助长地方保护主义、妨碍政企分开、不利于统一市场形成等弊病，初步建立起与市场经济发展相适应的、具有中国特色的分级财政体制新框架。调动了中央与地方两个积极性，取得了中央与地方财政双增长的好成绩；破除了地方依赖中央财政思想，地方自我平衡收支意识得到增强，开辟新财源的积极性空前提高，有力地促进了地区间政府服务能力均等化的发展。
2.全面调整了税制和改革了征管体制，使中国税制进一步与国际接轨，更加贴近社会主义市场经济发展的需要。在1984年第二步利改税实施后，虽然已初步建立起市场经济需要的复税制体系，可是它还很不完善，在很大程度上还留有计划经济时的色彩。为了完善这一体系，也曾不断地进行补充工作，然而由于观念的束缚，在完善中却把着力点主要放在增加税种上，而不是努力消除税制体系中保留的按经济性质设税等旧痕迹，结果并没带来税收机制的转换。1994年的改革放弃了原来那种以“外延式”调整为主的旧思路，把改革的重点放在消除按经济性质设税的弊端，走内涵完善和理顺征管关系方向上来：（1）依公平、 中性、透明、效率优先原则，调整了流转税制，建立以增值税为主体、消费税与营业税为辅的流转税制调节体系，为市场机制运行创造了税收环境；（2）归并和统一所得税制：统一内资企业所得税制， 并调整了税率使其向外资企业所得税负担水平靠拢，为实行国民待遇提供条件，将“个人所得税”、“个人收入调节税”和“城乡个体工商户所得税”等三税归并，建立统一的个人所得税制，强化调节社会分配功能；（3 ）开征了土地增值税，以适应房地产业发展新情况，完善税制的调节作用；（4）改革税收征管体制，以统一税政，调动中央、 地方两个积极性为原则，明确划分中央与地方的税种及征收管理权限，实行中央税与地方税分开征收，两条线垂直管理体制，有力地配合了分税制实施。
经过1994年改革，初步完成了从计划经济税收向市场经济税收的体制转换，使中国税制及征收管理工作跃上一个新台阶，形成了收入稳定持续增长新机制，出现了每年千亿元增长的大好形势，也使克服财政困难现出了曙光。
3.全面展开了财政职能范围转换，优化支出结构的改革。（1 ）在国家财政与企业财务职能归位改革方面，取得了积极进展。在降低企业所得税率的基础上，改税前还贷为税后还贷，初步实现了税利分流。此外，还实行了社会保障社会统筹改革等等，为解决企业办社会问题，迈出可喜的步伐。（2 ）全面开展了财政在事业领域职能范围归位的改革试验。以1994年召开的全国文教行政财务工作会议为转折点（注：参见财政部文教司编：《总结经验、积极探索，加快文教行政财务改革步伐》，中国财政经济出版社1994年。），在总结事业财务改革经验基础上，明确提出以“社会共同需要”为标准，重新界定财政在事业领域供给范围，要改变国家财政包办一切事业供给的状况，逐步将不该由财政供给和不应全部供给的各项事业推向社会，实行市场化改革。五年来在科教文卫等各个事业领域都取得了显著的进展。在党的“十五大”光辉照耀下，全国九届人大通过了政府机构改革方案，在朱总理领导下，转换政府职能，精简行政机构改革正在热火朝天地进行着，从而也为优化财政支出结构提供了条件和良好时机。
4.国有资产管理与运营体制改革取得了决定性进展。在中国改革的第一阶段后期，随着改革的深入，加快国有资产改革步伐已紧迫地提上日程。为实现政府两种职能分开，搞好国有经济改革，人们在总结前一段改革经验基础上，于1987年提出了国有资产的所有者职能（终极所有权）执行主体一元化，运营主体多元化和层次化管理与运营分开的改革思路。（注：《投资研究》1987年12期。）后来又具体化为“一级所有，两级经营”体系的意见。所谓一级所有包括两层含义：一是国有资产终极所有权集中于中央政府一级，各级地方政府不再拥有国有资产（经济性资产）的终极所有权；一是国有资产终极所有者职能集中于中央一个部门行使。所谓两级经营，一级是指由专司国有资产终极所有者职能机构，代表国家授权组建一批专司国有资产投资职能机构，进行投资经营而不从事商品经营；一级是指从事生产经营企业（公司）。这种意见得到越来越多人的认同。以1988年国家国有资产管理局的成立为标志，拉开了此项改革序幕。但是改革一开始就发生了与旧体制的严重碰撞，特别是与经济主管部门职能的矛盾尤为突出。究其原因，就在于新的国有资产管理与运营体制，是不可能在政府职能不转变，在旧的体制旁边建立起来的。党的“十四大”的决定，进一步解放了人们的思想，在理论界又掀起了一个国有资产改革研究新热潮，为突破上述改革难点，人们进一步把国有资产改革思路具体化为：通过“三个层次职能分开”来建立“三个层次构成的国有资产管理运营体系”的思路，（注：宋涛等主编：《关于推动国有企业改革的多角度思考》，科学出版社1996版）三个层次职能分开，是指政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能分开，政府所有者职能与产权经营职能分开，国有资产经营中出资者所有权与企业法人所有权分开等三个层次；三个层次管理与运营体系，则是在政府两种职能分开的基础上，将政府的国有资产终极所有者职能集中统一起来，实行一元化和专业化管理，在所有者职能与产权经营职能分开的基础上，建立一个由众多专司国有资本投资经营的公司组成的中介经营体系，在企业出资者所有权与企业法人财产权分开的基础上，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场上平等竞争主体。党的十四届三中全会在总结已有改革经验的基础上，通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，肯定了这一改革思路，提出“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制”，“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。”并且，具体地阐述了现代企业制度的内涵以及建设的途径。从而使我国的国有资产体制改革目标模式和实现途径更加鲜明的展现在人们面前，有力地推动了我国国有资产改革的发展。
5.国债发行管理向市场化转轨取得了长足进展，一个适应市场经济发展要求的国债市场已基本形成。党的十一届三中全会后，拨乱反正，清理了对国债的不正确认识，于1981年国务院颁布了《中华人民共和国国库券条例》，并恢复了国债发行，然而在此后相当长时期内，国债发行和管理仍然是延续传统的计划经济下的行政摊派式的办法。直到1988年才开始向市场化方向转换，这一年在61个城市进行了国债上市转让的试点，1991年进行了国债发行的承购包销试点。至此，中国的国债发行管理市场化迈出了可喜的一步。党的“十四大”后，国债市场化改革得到长足发展，国债发行全面实行了承购包销，第二年建立了国债一级自营商制度，为国债发行管理全面市场化奠定了组织基础，此后国债品种多样化，发行方法多样化等方面的举措频频出台，至1996年，一个国债发行品种多样化、方法多样化，现券一级市场、二级市场和回购市场齐备的，新的有中国特色的国债发行管理体系已初步建立起来。在中国城市改革中，国债市场化的进展速度是令世人瞩目的。
三、未来改革的思考
20年来中国财政从计划经济财政向社会主义市场经济财政的转变，已跨出坚实的一步，一个适应市场经济发展要求的新型财政体系大框架已初步建立。成就辉煌，令人瞩目。然而改革任务远没有完成，依然任重道远。
1.分税制财政体制改革急待深化。1994年实施的分税制方案，由于照顾既得利益，不得不在分税制办法中，留下包干体制的某些因素，特别是各级政府的财政事权划分不清，以及转移支付制度还不够规范和力度不足等问题存在，极大地制约着分税制新体制积极作用的发挥。
2.财政职能的转换才刚刚起步。财政职能范围的转换几年来虽然已作了多种努力，但人们对职能范围转换目标的认识，尚不完全一致，职能覆盖缺位和越位并存的局面，并没有得到根本性解决。在运作机制转换方面，虽然在收入分配方面取得决定性进展，但支出分配运作方面的改革却相当滞后，依然保留着浓重的计划经济下的供给制彩色，妨碍财政职能正常发挥。
3.税制体系有待完善，1994年建立起来的新税制体系，经过四年实践检验证明，它是十分成功的，强化了税收基本功能，基本实现了税制从计划经济向市场经济的转化。但也还有不够完善之处，诸如税制整体调节作用增强了，可是调节个人收入分配的税式或体系并没形成，税基结构和税负结构与产业结构和所有制结构之间的衔接还不够合理，存在着第二产业税负重、第三产业税轻；国有经济税负重于非公有经济等等问题，都迫切需要加以解决。并且任何税制设定后都不会一劳永逸的，它必须随时间推移而发展变化，方能正常发挥作用。在经济社会发展的长河中，每一个阶段，特别是在经济运行模式大转换时期，每一个小阶段都会有新的特殊问题发生，需要税制随之相应改革和调整。我国正处于改革发展关键时期，随改革的深化不可避免的要向税制提出这样那样新的要求，需要进一步改革。
4.公共分配秩序混乱，政出多门导致的财力极度分散问题还没有得到根本解决。从改革第一阶段向行政事业部门放权让利，允许其自行“创收”收费和建立基金等开始，预算外资金特别是制度外资金，在利益机制驱动下，有如雪球一般不断的快速膨胀起来，这种情况不仅搅乱了公共分配秩序，搅乱正在形成中的市场秩序，滋生着腐败，而且导致国家集中的财力过少，难于满足必须由国家预算集中供给的各项需要，极大的地削弱了财政的宏观调控能力，制约着产业结构优化，制约着科教兴国战略实施，也带来群众的怨言，影响社会安定。朱总理在九届人大一次会议举行的记者招待会上答记者问题时说：目前存在一个问题是费大于税，很多的政府机关在国家规定之外，征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革。
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