地方政府能力刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,地方政府论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今全球竞争中，政府（包括地方政府）和其他公共部门的能力和效率被认为是一个国家有着巨大国际竞争力的重要资本。伴随着经济全球化进程加快和中国“入世”，使中国各级政府在面临难得机遇的同时也面临严峻的挑战。而受冲击最大的是政府，“入世”首先是政府的“入世”。地方政府能否应对“入世”的挑战，关键在于新环境下的政府能力。因此，对地方政府能力进行系统研究，为明确地方政府管理体制改革目标，优化治理方式和行为，提高地方政府公共管理能力和水平提供理论参考，使我国地方政府成为对外能熟诸国际规则，对内能提供高质量的公共服务无疑具有重要意义。
一、深化地方政府能力研究的必要性
政府能力的研究是社会发展到一定阶段政府行政的一种现实需要。政府行政是伴随着人类社会国家和政权的产生而产生的，是国家上层建筑的重要组成部分。自它产生之日起，就担负起政治统治和社会管理的双重职能。从历史的角度讲，最初的政府行政，由于受整个社会历史条件的限制，所依靠的主要力量并不是政府能力，而主要是政府自身的强力。进入近、现代以后，面对社会公共事务的不断增多，社会管理任务的日趋繁重，尤其是面对经济关系发生的变化，经济萧条、经济危机的到来，资本主义国家总是用比较高超的行政本领来促进经济的发展和整个社会的正常运作。这在一定程度上不但缓解了当时国内的各种社会矛盾，而且也延缓了资本主义走向衰弱的趋势。这充分显示了政府能力的强化对社会经济所起的积极作用。世界银行的报告认为：“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否将持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但是若情况相反，则发展便是止步不前。”[1]（P155）提高政府能力的问题成为世界普遍关注的问题，关于政府职能、政府机构的讨论在终极意义上都指向了政府能力的问题。
在新中国成立之初，特殊的国际环境和严酷的国际国内形势，决定了我国政府只能是以强力行政为主，来粉碎国内外敌对分子企图颠覆和破坏的阴谋，巩固新生的无产阶级政权。在社会主义改造基本完成后，行政环境已经开始改变，社会管理职能客观上已成为政府主要职能，要求政府从以强力行政为主转向以能力行政为主。然而我们既未能从理论上给予充分的肯定，也没有在实践上完成这种转变，而是继续强调政府的所谓专政职能，使得政府在当时中国的社会管理尤其是在经济发展过程中，其作用的发挥受到了很大的限制。十一届三中全会的召开，标志着我们的国家进入到一个以经济建设为中心的新的历史时期。党的工作重心的转移，必须要求政府行政职能重心的转移，即由政府统治职能为主向以社会管理、尤其是经济管理职能为主的转变。在这样的历史背景下，行政学界的理论工作者，紧紧围绕这一根本问题，结合我国行政改革的实际，从历史和现实的角度，对行政职能的转变作了深入的探讨。但是，政府职能只解决了政府要做什么的问题，这是一种规范性的东西，在此基础上应主要解决政府如何履行政府的职能，这便是政府能力问题。因此，对于公共行政学而言，政府能力的研究是很有意义的。特别是随着全球化趋势的不断增强和我国改革的不断深化以及中央与地方权力关系的调整，政府能力对一个地区的生存和发展将具有越来越重要的意义，对地方政府能力的研究因而存在着巨大的“市场需要”。
第一，地方政府能力研究是我国应对入世挑战的迫切需要。WTO体制下的所有产业经济、社会生活变化在产生全国性、全局性影响之前，首先是产生区域性的影响。所以在特定意义上，我国地方政府是进入WTO后的中国经济、社会首要负责人。同时由于地方政府是区域经济的调控主体和区域的管理中心，此外还是诸多地方国有企业的直接代表，决定了地方政府在我国加入WTO后不可避免地要承担区域社会受到冲击的直接后果。入世对我国地方政府的冲击，一是对现有体制的冲击，WTO的三大原则，即法治、平等、透明原则都应该体现在政府体制中，但我国现有体制还很难体现这三原则。二是对政府治理方式和行为的冲击，我国地方政府的管理理念、管理制度和管理方式与WTO法律体系的要求相抵牾以及同参与全球化竞争不相适应。特别是地方政府政策的任意性和执行的随意性比较大，地方保护主义和“诸侯经济”严重存在。地方政府能否应对“入世”的挑战，关键在于新环境下的政府能力。因此，对地方政府能力进行系统研究，为明确地方政府管理体制改革目标，优化治理方式和行为，提高地方政府公共管理能力和水平提供理论参考，使我国地方政府成为对外能熟诸国际规则，对内能提供高质量的公共服务无疑具有重要意义。
第二，地方政府能力研究是我国社会转型的内在要求。当代中国社会转型涉及多领域的全面的社会变革，由传统农业社会向现代工业社会、传统计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会的转变，实现中国特色的社会主义现代化。当人们把政府能力作为转型社会一项重要内容来研究时，更多的是对中央政府而言，而事实上，地方政府作为国家机构的重要组成部分，其政府能力同样具有推动社会转型和发展的作用。社会转型是一项浩大而复杂的工程，而且需要具体问题具体分析，中国幅员辽阔，地区差异大，对于地区之间差别如此大的国家来说，如果改革的重任由中央政府一肩挑，不仅推行的难度大、效果差，而且风险非常大，所以，我国地方社会的转型重点在于提升地方政府能力，使地方政府充当社会转型的领导者和保障者。我国社会正在发生的社会转型属于渐变模式的社会转型，从社会转型目标之确立、方略之选择到轻重缓急之控制，都是在政府的统一领导下进行的。从某种程度上讲，渐变模式更具有复杂性，因为进步与落后、改革与保守、否定与继承、守业与创业、渐进与激进等等因素纷乱杂陈，莨莠难分，如果政府没有强有力的能力，那么，以政府为主导的社会转型就只能是缘木求鱼了。社会转型实际上是一个从有序到无序到新秩序的正反合过程。按照马克思·韦伯的社会秩序观即社会分层、社会组织和社会体系来分析，这一过程表现为地方社会原有社会分层界限的打破，社会组织的重组以及社会体系的重新整合，其间的社会角色转换、价值嬗变、利益分化、体制瓦解形成一股强大的无组织力量进而产生无序与混乱。[2]因此，需要一个强有力的地方政府作为社会转型的保障在混乱中求得新的整合。而实践需要理论的指导，因此，对地方政府能力的研究显得尤为迫切。
第三，地方政府能力研究是解决地方问题的现实需要。中国自20世纪80年代以来的行政改革，特别是1998年以来的机构改革，对中央和地方权力关系的调整，促进了我国中央与地方分级调控体系的形成和地方经济主体地位的确立。地方政府遇到的挑战是前所未有的。政治上：腐败现象屡见不鲜，权钱交易甚为严重，地方主义日渐抬头等政治衰败现象不一而足，地方政府在合法性与政治认同等方面受到极大挑战。同时，政治参与的膨胀对政治体系的压力不断增大，社会与政府间张力日渐增强，地方政府机构的不断扩大导致政府成本快速增大，这一切因素的存在共同构成政治稳定和政治发展的危机与困境。经济上：政府贫困化、通货膨胀、国营大中型企业亏损、经济增长瓶颈、分配不公等问题严重。此外，政府在宏观调控、计划指导、法制构制、市场监督等方面也遇到全新的课题。文化上：旧的价值体系被打破，新的价值观又不能及时建立，形成价值真空，进而导致文化迷失，一元与多元相冲突，市场伦理与计划观念相矛盾，精英文化与大众文化相抵牾。社会上：人口爆炸、社会保障体制尚未确立、资源浪费、环境污染、文化盲流、黑社会抬头、治安混乱、失业剧增等等。这些都需通过提升地方政府能力来解决。这就要求学术界对地方政府能力进行系统而全面的研究，形成一整套相对比较完备的理论来指导地方政府的实践。
二、地方政府能力的特质
什么是政府能力？什么是地方政府能力？学术界没有一个明确而统一的说法。马克思·韦伯强调维系政府统治所需物质手段的合法使用，认为国家能力就是国家合法地使用那些独占性权力活动的能力。结构功能学派强调从政治体系与外部环境的互动关系上界定政府能力，认为“政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们具有制定政策和在社会中执行政策，特别是维持公共秩序和维护合法性的能力。”[3]（P433）公共选择学派的学者从政策的制定或执行效果的角度理解政府能力：有人认为政府能力是政府完成任务的潜力；有人认为政府能力则是政府吸引资源投入以满足社会整体需求的能力；还有人认为政府能力的关键在于各项政治与行政制定安排的选择与发展，从而将政府能力的研究引入政策分析的微观领域。回归国家学派的乔·米格达尔则认为，“国家能力是国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力，主要表现在渗透社会组织、规制社会关系，抽取资源和以特定方式使用资源等方面。”[4]（P152）中国大陆学者也从不同的学术视角对政府能力进行了定义。施雪华从政府权能角度出发，认为“政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。”[5]（P309）胡鞍刚和王绍光则在国家层面上从财政的角度出发，认为政府能力“是指中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括汲取能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力，并主要体现为政府的财政能力。”[6]（P6）沈荣华从政府政策的角度出发，认为政府能力就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。[7]
政府能力本身是一个抽象而复杂的客观存在。学者们对政府能力的不同界定展现出政府能力的不同景观。我们认为从政府职能的角度进行思考似乎更为科学。一是因为政府能力总是和一定政府职能联系在一起，一方面，履行任何行政职能必须以一定的政府能力作为条件和保证，政府能力直接影响行政职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣；另一方面，能力又总是在实现行政职能的行为中外显的，人们也总是从完成一定活动的观点来了解、考察和确定一个政府的能力。政府职能解决的是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力解决的是政府“能干什么”，“会干什么”。具体来说，政府职能是指政府的职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。政府能力是指“现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组织、发掘、培植资源，为社会和公共提供广泛而良好的公共产品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。”[8]（P562）
所以，我们可把地方政府能力定义为地方政府运用公共权力，调动社会资源，履行政府职能，以实现地域社会发展和稳定的潜在和现实的功能性能量和力量的总和。这里所说的“地方政府”，是指狭义的政府，即地方行政机关。
地方政府能力是一种由若干因素结合而成的有机整体，可以从纵向和横向的角度对其复杂的内部结构加以考察。从纵向的角度看，地方政府能力体现在政府行为的全过程之中，是政府在行为过程中体现出来的运用政策解决地域社会实际问题的能力，具体表现为发展政策问题、确定政策目标、制定政策方案、政策合法化、政策实施、政策反馈等若干环节。从横向的角度看，政府能力是政府发挥自己的功能，在处理地域社会的各种问题时所体现出来的能力。本文从横向的角度对地方政府能力的构成进行探讨，认为主要包括如下能力：
第一，市场规制能力。指地方政府根据有关法律法规，对地域社会内市场主体的经济活动进行规范、约束和制约，维护当地市场有序运行的能力。增强和提升地方政府的规制能力能够使市场更优、更充分地配置资源，达到扬其长避其短的目的。增强和提升地方政府的规制能力，是全球化语境下我国市场经济健康发展和社会全面进步的必然要求和选择。地方政府市场规制能力最主要的是表现在弥补市场失灵、进行经济调控上，如保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；遏制市场竞争走向垄断；补偿和纠正外在效应；组织与实现公共物品的供给；调节收入和财富分配；划定市场主体的产权边界和利益分界，实现经济秩序。在市场规制中，地方政府还必须彻底消除国际舆论普遍担心的地方保护主义和地区人为壁垒，以实现市场的统一、开放、竞争、有序。此外，地方政府还要学习、利用WTO规则对发展中国家某些产业、某些产品的保护过渡期来加快发展自己，在对外交往中注意为本地企业争取商业机会；在国家法律制定、中央政府法规和政策制定、国家对外经济谈判的过程中积极反映本地企业（包括农户）的意见，维护他们的合法权益；加大对中国区域经济理论的研究，力争形成各地方之间又有分工、又有协作的全国统一市场。
第二，公共服务能力。指地方政府提供优质的公共服务（包括公共物品），满足社会和民众的需要，为市场经济的发展提供良好的外部环境的能力。地方政府的公共服务能力集中表现为提供公共物品。“公共物品”与“私有物品”相对应，能同时供许多人共同享用，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模而变化。除外交、国防等公共物品由中央政府提供外，地方政府应担负起公安、市政建设、文化科技、卫生教育等公共物品的任务，做出制度安排、资金投入，给予必要的行政支持。同时，除个别垄断或非营利物品外，政府可以充分发挥市场的作用，将公共物品的生产、经营和管理按市场模式进行运作，或运用招标、投标、转让使用权等形式将公共物品交给企业或中介组织等市场主体去运营，从单纯地由政府提供公共物品转为政府与社会、政府与市场主体多元化地提供公共物品。
第三，公共政策执行能力。指地方政府促进政府的公共政策在地域范围内得到全面有效的贯彻和执行的能力。从某种意义上说，地方政府的行为主要表现为一个制定政策、执行政策的过程，制定和实施政策实际上成为地方政府能力的输出方式或表现形式。要提升公共政策执行能力，首先必须改革地方政府决策体制，提升公共决策能力。如在决策系统中运用推进干部制度改革、在咨询系统中加强建设、在信息系统中通过现代化的方法和手段、在监督系统中实现法律化和制度化。决策能力提高了，才能保证政策的回应性、科学性、法制性、配套性、前瞻性和时效性，避免部门利益政策化、政策冲突、政策陈旧、政策不配套、政策不到位等现象。其次必须优化地方政府机构，规范政策执行机制，提高执行人员素质，在执行过程中做到合理授权，强化政策分解和政策立案功能，加强政策监督与反馈工作。此外还要把决策与执行职能分开，机构分设，从而实现利益表达的专门化，利益综合的专门化，政策制定的专门化和政策执行的专门化，提高决策的质量和服务的效率。
第四，信用能力。它反映的是公民在何种程度上对地方政府行为持信任态度。地方政府公信力的强弱，取决于它所拥有的意识形态上的、物质上的等信用资源的丰富程度。提升信用能力是社会主义市场经济体制的重要保证，是增强地方政府理性权威和政府合法化的内在动力。要提升地方政府的信用能力，一是要建立健全政府的信用责任机制和有效的监督制约机制，使政府的失信行为能得以及时的确认和制止；二是要深化公共政策制定实施相关制度的改革创新，使之公开化、民主化、科学化，避免朝令夕改，言而无信；三是要大力宣传和普及现代政府理念，加快行政文化的现代转型，使政府官员在思想观念上完成由全能政府向有限政府、神秘政府向透明政府、“任性”政府向守信政府、权力政府向责任政府、管制政府向服务政府、利益政府向利益中立政府等一系列重大转变，逐步提高他们的信用责任意识，形成恪守信用的行政思维方式和操作习惯。此外，必须对目前建立在政策绩效基础上的公信力进行转换，通过尽量依靠现有的民主秩序，逐步增加公民的发言权和参与机会，提高行政的民主性、透明性和回应性，赢取更扎实的民意基础。
第五，软环境维护能力。指政府维护行政环境、政策环境、法律环境和人文社会环境的能力。“软环境是永不竣工的工程”。维护良好的软环境，其实质是降低企业运营的社会成本，提高投资回报率。它既是吸引外资、刺激民间投资的紧迫要求，又是保持经济持续快速增长、实现跨越式发展的重要保障。地方政府必须把维护良好的软环境摆在振兴一方经济的战略高度。一是积极推进政府职能转变，提高政府管理效率，创造良好的行政环境。二是积极清理税费、产业和对外开放等经济政策，创造一个统一、稳定、透明、可预见的政策环境。如规范对外商投资的后期管理与服务，鼓励企业出口创汇。三是以培育和发展统一、开放、竞争、有序的市场为目标，积极完善有关法律、法规体系，创造完备的法律环境。四是加强人文社会环境建设，包括建设资源充裕、结构合理的人才环境，遵纪守法、诚实可靠的信用环境以及良好的社会治安环境。
第六，人力资源开发能力。这一能力的提升不仅能够加快经济发展，还能提高国民素质，促进民主治理。随着经济全球化和信息化的发展，人力资源对于一个国家和地区经济社会发展所起的巨大作用是以往任何一个时代和其他任何一种自然资源所无法比拟的。地方政府要将人力资源开发纳入当地的总体发展战略规划，要实现由政府人事行政管理向现代政府人力资源开发管理的转型。一是大力发展教育事业，增加教育投资，尤其是培养适应全球化需要的高新技术人才、高素质和复合型的企业高层经营管理人才、高级金融保险人才等高层次人才。二是采取诱引战略，通过发展事业、优化环境、改革制度、提高待遇、增进情感来网罗、吸纳和稳定人才特别是优秀的国际化人才。三是建立和完善人才市场、人才激励机制和规范化的人力资源管理体系，加快经济体制、组织、人事、户籍、用工等制度及政策法规等方面的改革，清除人力资源开发中的体制障碍、制度障碍、政策障碍和法规障碍，确保人才自由流动和充分利用，从而形成高效的与国际接轨的人力资源平台，在激烈的人才竞争中居于不败之地。
第七，生态平衡能力。指政府平衡行政生态环境的能力。行政生态环境包括社会经济结构、文化背景、历史传统、意识形态、社会体制、人口构成、自然地理等，这些因素对地方政府行政管理的影响是巨大的，甚至是不可抗拒的。生态平衡能力是我国应对国际竞争的保障。目前，作为地方政府，必须着力处理好的关系有：地方与中央的关系、地方与地方的关系、地方上下级之间的关系、政府与政党的关系、行政与立法和司法的关系、政府与社会的关系、政府与市场的关系、政府与企业的关系、“三个文明”建设之间的关系、融入国际市场与发展地方经济的关系等等。一是要通过立法形式明确关系双（三）方之间的地位、性质，推动地方政府行政管理向依法行政和法治化方向发展。二是要深化地方政府机构改革，实现政府职能的优化配置，增强其对环境的回应性。三是在实践中地方政府要主动探索、不断完善互动合作模式，建立和改善利益表达与平衡机制，减少对抗与内耗，树立“双赢”理念。四是深化干部和人事制度改革，强化对公务员的科学管理和业务培训，不断提高公务员的素质能力和工作绩效。
第八，社会公正与秩序维护能力。指维护法律以及维护社会正义和公理的能力。它是经济体制改革、政治体制改革的重要保障，是市场经济的内在要求，是加入经济全球化的必然抉择。社会公正意味着所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配符合每一个人的利益。当代社会的社会公正问题经常表现在这样三个问题上：（1）社会财富的分配问题。如何相对合理地分配迅速增加的社会财富，常常是地方政府面临的重大现实问题。这就需要兼顾效率与公平，通过税收、公共财政、社会保障救济等多种途径来解决。（2）市场公平竞争的问题。这就需要地方政府加大对市场的执法监管力度，坚决打击不法行为。（3）腐败问题。这就需要地方政府加大反腐力度，完善监控机制，更为重要的是从制度上遏制腐败。维护社会公正和秩序必须以合法、合理和得到社会承认为前提，除有时迫不得已需要运用暴力外，绝大多数情况下只能依靠社会协调、社会平衡和社会整合。
第九，危机处置能力。指地方政府处理来自自然或社会的突发事件的应对能力。表现在事先对各种突发事件都有完善的应急方案和充分的资源储备，危机发生后反应迅速，处理果断，措施得力，方法对头，危机处置能力是衡量地方政府能力的重要指标，是化解入世风险的有力武器。地方政府必须增强危机管理意识，正确认识危机的积极功能与消极功能，建立危机处理系统与机制，提高危机化解能力。危机处置涉及三个阶段（发生前、发生中、发生后），在每一个阶段，都必须建立相应的系统与机制。机制的建立应围绕危机信息收集、危机预防准备、危机演习（使人员资源发挥预期效果）、损害控制处理和事后恢复这五大环节进行。相应地，需要建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统、危机指挥中心（包括决策者与智囊、危机处理小组和危机处理专家）、危机监测系统和危机资源管理系统。危机发生前要努力将危机消弥于无形，化解在爆发前；危机发生中要注意将危害控制在最小范围内，避免更大危机的到来；危机发生后重在恢复原状，汲取教训。
第十，制度创新能力。指地方政府更新制度资源的能力。制度资源是地方政府拥有的重要资源之一。制度创新是保持政府活力，防止政府能力衰减的前提，是与国际接轨的制度基础。地方政府加快制度创新和制度供给主要表现在：一是修改或取缔无效率的制度，如行政审批制度，二是填补制度真空，制定务实高效的、更具适应性和回应力的新制度，如政务公开制度。这是地方政府制度创新能力最能得到体现的一环。三是完善、优化制度体系，坚决杜绝制度制定的地方和部门保护主义，避免制度冲突，防止政出多门。四是增强制度的刚性约束力。通过制度创新来提升政府自身的制度化程度，从而提高政府的整合程度和公共权力运行的规范性，有效地避免不受约束的权力对经济和社会领域的过度掠夺，形成社会对政府的良好预期。只有不断提升地方政府的制度创新能力，才能使各项制度符合国家法律，维护中央权威，切合地方实际，适应市场需要，与WTO等国际规则接轨，使地方政府运作基于一个全新的制度平台。
三、影响地方政府能力的诸因素
地方政府能力是动态的概念，其状况如何，受多种因素的影响。就目前情况来看，影响地方政府能力的因素主要有六个方面：
第一，地方政府管理理念。理念是先决性的。我国地方政府长期以来形成的管理理念严重地影响了地方政府能力。如人治理念、暗箱操作传统、单纯的管理理念、机械效率理念、无限责任理念等，成为地方政府能力提升的拦路虎，尤其影响到地方政府的公共服务能力、信用能力、生态平衡能力。树立科学合理的公共管理理念是提升地方政府能力的先决条件。我们认为，新的公共理念体系至少应包括以下五大部分：依法行政理念，政务公开理念、政府服务理念、动态效率理念、有限责任理念。科学合理的公共管理理念有利于政府权利的合法化；有利于保证政府行为达到预期的效果；有利于维护行政行为的严肃性从而增强政府管理权威；有利于合理界定政府职能；有利于形成科学决策机制，促进政府决策不断走向科学化、民主化；有利于形成有效的政策执行机制从而提高政府管理水平；还有利于限制、规范、监督行政权力以达到遏制行政腐败的目的。
第二，地方政府职能。政府职能是指政府的职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。政府职能事实上是政府“想干什么”或“要干什么”，体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政府职能一般由法律予以明确规定，在形式上是宪法或权力机关对政府职责和权限的规定，实际上反映了统治阶级的意愿和要求。政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，是政府“能干什么”，“会干什么”。“政府职能的实现是以政府能力为基础的，缺乏有效能力的政府即使法律上具有广泛的职能，实际上不会真正有所作为；而政府能力所赖以建立的许多资源又与政府职能有关，政府职能为政府能力的形成和发挥提供了制度保障。显然，政府职能与政府能力是一种互动关系。”[9]金太军将这种关系概括为：“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。”[10]从一定意义上说，政府职能是政府能力在公共权力领域运行的具体化。
第三，地方政府管理方式。政府管理方式指的是政府怎样进行行政管理，也就是在一定的政治体系中，政府用何种方式输出自己所承担的职能。职能输出方式有政府经济管理方式和社会管理方式两种，而政治统治方式在地方政府一级不像前两种方式那么明显。地方政府相对于中央政府而言，可以利用的间接管理资源较少，偏向于直接管理，这在很大程度上遏制了地方政府能力的发挥。政府管理方式决定政府能力的高低优劣。直接的管理方式是与强力行政一致的。就目前说，由于“推动社会转型是地方政府的主要职能和责任”[11]，这就要求地方政府实现能力行政。而要实现能力行政就要从传统的行政性、政策性、直接性的管理方式转变成经济性、法律性、间接性的管理方式，并实现由统揽一切转向重点治理。即主要利用汇率、税率、利率等经济手段，同时也运用法律手段和一些必要的行政手段，统筹规划，信息引导，为企业提供服务和检查监督，不再直接管理企业。
第四，地方政府行为。地方政府行为现状明显的表现出计划性、短期性和排他性。第一，计划性。由于传统的计划经济观念根深蒂固，计划经济的惯性仍旧很大，不少地方考虑问题的思路仍然是计划经济的思路，习惯于传统体制下的行政命令，不能自觉的去适应市场经济的变化和未来发展需要。第二，短期性。地方政府决策层对发展目标的决策总是倾向于任期内的业绩，从而注重经济发展的短期效果，导致地方政府不从本地区长远发展的需要出发去加强基础设施和公共工程的建设，而是着眼于近期的利益，热衷于一些“短平快”产品项目的投资活动。第三，排他性。地区经济格局的客观存在，决定了地方政府行为的重点就是如何实现各自地区经济利益的最大化。受地区利益的驱动，地方政府惯于利用手中的权利，用行政手段分割市场，这些行为往往会阻碍市场机制作用的正常发挥，造成市场竞争功能失灵，同时在很大程度上抵消了地方政府能力。
第五，政府人员的能力。人为行政之本，政府行政能力的提高，从其实质上讲，也就是要求构成政府人员的行政能力的提高。构成政府的人永远是政府行政的主体。构成这一主体的人的整体能力越强，在其内部能够协调一致的情况下，这个政府的能力也就越强，在它制定和推行现代化政策以及将这种政策不断引向深入的过程中，其正确的指导能力、有力的动员能力、公平的分配能力以及极强的整合能力就能得到充分的发挥，否则，政府能力也就无从谈起。因此，必须把提高政府人员的素质和能力作为政府能力建设的重点和关键环节。在能力建设的内容方面，我们认为应主要包括科学决策能力、依法行政能力、专业化行政管理能力、统揽全局和宏观调控的能力、服务社会的能力、跨文化沟通能力、处理关系能力、个人素质能力、学习能力和创新能力。只有提高了上述能力，政府机关的办事能力才能真正提高。
第六，政府信息化程度。一个不能表达民意的政府不能称得上是一个有能力的政府。美国政治学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德指出，在一个开放的社会里，大众传播工具是向决策者递送政治要求的主要手段。[12]电子政务可以改善政府的决策过程和政策质量，真正实现民意表达、民智集中、信息共享、利益互动、决策透明的民主决策。通过网络可以减少信息多级传递导致的信息失真及信息时滞，扩大原始信息及反馈信息采集量。能否实现信息的高效采集与开发，制度化地保证信息作为公共产品对于全社会的有效供给，已经成为政府职能转变、能力提升的重要标志。
标签：公共物品论文; 社会管理论文; 经济转型论文; 环境经济论文; 社会改革论文; 国家经济论文; 社会关系论文; 社会资源论文; 社会问题论文; 经济学论文; 时政论文;