论社会保障个人帐户制度的风险及其控制，本文主要内容关键词为：社会保障论文,个人帐户论文,风险论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障个人退休帐户制度的简单历史
近些年来，许多国家在对自己的社会保障制度进行不同程度的改革，在这一浪潮中，个人退休金储蓄帐户制度（以下简称个人帐户）受到青睐。在美国，由于智利和其他拉丁美洲国家社会保障制度改革成绩的示范作用，美国关于改革随收即付的社会保障制度、建立个人帐户（部分供款）的基金制度的呼声也是很高的。在中国，多层次社会保障的第一支柱将来会是社会统筹与个人帐户相结合的制度。一方面是因为越来越多的国家尝试建立个人帐户制度全部或部分取代原有的即收即付的公共年金制度，另一方面又因为理论上对个人帐户制度的风险问题讨论不足，所以本文打算对个人退休帐户制度的风险问题作一番探讨。这种努力也许对防范改革过程中从一端走到另一端有所帮助。
在中国，多层次社会保障的第一支柱将来会是社会统筹与个人帐户相结合的制度。所以本文打算对个人退休帐户制度的风险问题作一番探讨。这种努力也许对防范改革过程中从一端走到另一端有所帮助。
个人退休帐户制度并不是一个新鲜事，它已经有40多年的历史了，只是在智利改革的成功之后，这一制度在近几年才放出的光彩来。在随收即付制度下，实行的是定收给付(definedbenefit)，即退休收入是既定的；而个人帐户是一种定支给付(defined con-trbution)的制度，就个人而言，个人退休后可能获的退休给付取决于个人帐户上供款及其投资的积累；就整个制度而言，这一制度所能提供的给付为所有个人帐户供款及其投资的积累之和。它的供款可以是多来源的，也可以是单一来源的，如中国、新加坡是雇主和雇员共同供款的，而智利只有雇员的供款；它的基金的管理，可以是政府管理的，也可以是私人管理的，如中国、新加坡是由政府管理基金的，而智利则是由基金管理公司经营基金的。
首先是马来西亚于1951年建立了强制储蓄养老基金制度，随后印度和印度尼西亚也于50年代建立了个人强制储蓄制度，只是保障范围非常小；在60年代，一些非洲国家也建立了这一制度，加勒比海和太平洋地区的几个国家也相继于70年代和80年代建立了该制度。最大的基金要数1955年新加坡建立的中央公积金制度。这些国家的强制储蓄基金制度所具有的共同特点是：供款是强制的；供款进入个人帐户；由公共机构管理基金。建立个人帐户制度国家的共同特点是这些国家没有随收即付的公共年金制度。
在20多个国家中，那些重视金融、财政稳定的国家，储蓄养老基金就能获得正的实际投资回报，如新加坡、马来西亚、斐济等国；相反，那些经济不稳定、高通货膨胀、货币贬值的国家，如加勒比海和非洲的一些国家，储蓄基金制度出现了巨大的投资亏损。一些国家从70年代开始，放弃了个人帐户制度，开始采用随收即付制度。目前，一些非洲国家也在考虑改变个人帐户制度作为老年经济保障的制度（世界银行，1994）。
与这些国家比，智利正好是一个相反的例子。智利是先有德国模式的随收即付的公共年金制度，在20多年的运行之后，与智利糟糕的经济记录一样，它的公共年金制度成为世界上成本最高的制度。1981年智利对公共年金制度进行了彻底的改革。将原有的随收即付的政府管理的公共制度改革成为强制的、个人帐户和私人管理的基金制度。到目前为止，智利是唯一的以个人帐户全面取代公共年金制度的一个国家，也是唯一的一个基金全面由私人管理的国家。
新加坡公积金制度因为它对储蓄的贡献而受到肯定；智利模式因为它对经济增长和金融制度的促进作用而备受赞扬。新加坡公积金是由政府管理的，虽然管理费用的成本相当的低，但是政府将投资收益的一部分截流，留给基金的投资回报率非常低，人们指责这一制度实质上是在强制它的居民交纳无形税。所以尽管这一制度对国民储蓄作起了作用，但这一模式并不流行。相反，尽管智利的基金管理成本非常高，但由于它的高投资回报率和它对非国有经济的直接促进作用而风靡一时。
二、个人退休帐户制度的风险
随收即付的社会保障制度的风险主要来自人口老化。当一个经济的人口老年化发展，老年人口赡养率提高并由此导致总人口的抚养系数提高时，在没生产率大幅提高的情况下，这一制度对年轻一代会造成很大的压力，这种压力把政府推进了一个两难的选择地：如何才能既不伤害老年一代又不伤害年轻一代？这是发达国家力图解决的困难。
代际转移支付制度在人口结构老化的情况下出现了困难，人们把注意力转向了个人退休帐户制度。人们认为，第一，个人帐户制度是个人在不同年龄时期的收入再分配制度，个人老年收入取决于个人的终身储蓄及其积累的数量，而不取决于人口的结构。这样，许多人认为它不受人口结构的影响，所以在人口老化的情况下，它优于代际转移支付制度；第二，这一制度的权益是以收定支的，退休金的多少不是取决于退休人口的收入需要；而是取决于个人帐户已有的积累，所以，这样政府的风险就被就转移出去了；第三，这一制度使得个人所得与支出紧紧连在一起，可能使个人更加负有责任感，同时制度可能运行得更有效率；第四，从制度外部效益看，这一制度是一种强制储蓄制度，虽然其目的是为了保证老年人口的收入，但从效果上看它可以提高国民储蓄率，对经济起促进的作用。不仅如此，这一制度在智利实施的一个意外的果实是，它对资本市场的巨大投资，不仅在资本形成方面起到了良好的作用，而且对智利资本市场的完善起了极大的推进作用。我们找到了一条理想的途径吗？给一个肯定的回答为时尚早，我们宁肯把问题想得多一些。已有的经验只证明了作为一种储蓄制度，它起到了良好的作用。但是，反对个人帐户的经济学家争辩说，提高储蓄率，公共帐户也是做得到的，并不一定要实施个人帐户制度(Peter A.Dianond 1996)。
换一个思维的角度，我们会发现，个人帐户制度面临着许多的风险。首先，它并不能回避人口结构老化的风险。退休金的储蓄是为了将来的消费，所以作为一种储蓄制度，这一制度迟早要与消费发生关系。其次，作为一种养老制度，退休金保障的水平取决于个人终身的积累。在几十年的积累过程中，有太多的不确定因素可能会对退休基金造成不利的影响。
第一，作为一个储蓄制度，个人帐户制度同样面临人口老年化的风险，只是表现形式与随收即付制度不同。请注意，我们是在讨论储蓄制度，不但是个人储蓄帐户制度，即使公共储蓄帐户，性质也是一样的。在随收即付制度下，人口老化使得既定的国民产出在在职一代和退休一代人口中的分配变为难题，这已经成为许多国家正在经历的事实；作为一种储蓄制度，个人帐户制度积累的是金融资产，而老年人口消费的却是实物。詹姆斯·舒尔茨说过：“尽管提供退休收入有各种机制，如社会保障、公共救济、私人保险、私人赈济和个人储蓄，这些都会起作用，但是，最基本的实际情况仍然是，任何一个特定年度退休人员所消费的那一部分国民产出不管各种混合是否起作用总是由工作的人创造的。”一国国民的消费总是取决于它的产出的。在随收即付制度下，退休金是当前工资的一部分，这一制度下的问题是老人多消费一些还是年轻人多消费一些的问题，退休金不会对总需求产生影响。我们要提出来思考的问题是，在个人帐户制度下，每一个时期的劳动生产率是一定的，人口结构的老化会不会导致工资中消费部分加退休金即消费总需求大于总供给的情况？从逻辑上说，这种情况是可能发生的。萨缪尔森是这样描写总需求拉动的通货膨胀的：“如果总需求超过经济在充分就业时能够生产的数量，那么，不管通过什么途径，需求的美元就会鞭打有限的供给，从而使商品的价格上升。”（萨缪尔森1985）退休金会不会冲出储蓄的水泡鞭打一个经济所能够拥有的产出呢？这完全是可能的。
再进一步的分析，我们会发现退休金储蓄与普通储蓄是有区别的，普通储蓄是否转化为消费取决于许多因素，储蓄转化为消费不具有刚性，它是一个真正的储蓄池，政府可以在相当大的程度上调节它的流量。而退休金储蓄转化为消费则是必然的，每年都是一个既定的量，当总需求已经大于总供给时，当老年人口占总人口相当大的一个比重时，尤其是退休基金增值不俗的情况下，退休收入的定期发放，对于通货膨胀会起火上浇油的作用。
上面的分析告诉我们，人口结构的转变对个人帐户制度也可能是起作用的。如果有一天由于人口结构的变化打破了供求平衡的话，我们没有能力回答：从退休人口看，他们个人帐户上的终身储蓄在多大的程度上只是帐面上的？从经济的角度看，退休金的定期发放会在多大的程度上推动通货膨胀的上涨？
第二，从退休金积累的过程看，个人退休金帐户制度面临着诸多的风险。
一国政治、经济政策不稳定的风险，此为一。由已有经验我们知道，在个人储蓄帐户制度下，个人退休金的第一个风险就是该国的政治、经济制度和政策不稳定的风险。虽然这一风险对于随收即付制度也是具有相同作用的，但是在公共年金的制度下，这一风险可以通过转移支对而由全体人口来承担，而在个人帐户制度下只能由制度内人口来承担，所以风险更为集中。这一制度在政治、经济政策风险面前表现得比公共年金制度更脆弱，这也就是为什么一些国家在引进这一制度后很快又放弃它的原因。在发展中国家，政治、经济政策的不稳定因素大于政治、经济制度较为成熟的国家。
经济周期造成的投资风险，此为二。即便在一个政治、经济制度成熟和稳定的国家，经济周期总是不可避免的，经济衰退时期进入劳动力市场和经济复苏时期进入劳动力市场的不同人群，在其他条件相同的情况下，如相同的终生工资、相同的工作年限，其退休金积累可能有天壤之别。以工业国企业退休基金从1970年到1990年的实际投资收益率为例来分析这一问题会更有说服力，从下面的资料，我们可以看到，退休基金投资回报率平均数后面存在巨大差异。美国的一部分经济学家在主张个人帐户制度并主张个人帐户基金投资于股票市场的时候，用了美国股票市场70年来平均投资收益率9%的指标(Martine Feldstein and Andrew Samwick 1996)，但是他们忽视了平均数背后的巨大差异，这种差异可能是经济周期引起的，也可能是我们下面要讨论的其他不确定因素引起的。以右表中美国的资料为例，设在70年进入劳动力市场的人在个人帐户有100美元的供款，10年，人们会发现他10年前存进个人帐户的100美元只剩84.7美元，不但是没有挣到一文的利息，连本钱也蚀去了一部分。而在1980年进入劳动力市场的人当年100美元的供款在10年后则已累积为210.87元，
工业国企业退休基金的实际投资收益率(1970～1990)(百分率)
国 家1970-1975
1975-1980 1980-1985
1985-1090 1970-1990 平均
加拿大-1.8 -1.15.27.72.2
丹麦 -2.0
0.8
16.9- 4.1
德国
3.3
3.27.66.25.1
日本 -1.0
3.2
10.9
13.64.4
荷兰 -1.5
1.9
10.46.24.2
瑞士 -1.4
3.72.7
-0.21.2
英国 -0.5
5.0
12.48.06.1
美国 -1.6 -2.07.79.63.3
平均 -0.8
1.29.27.33.8
资料来源：World Bank;China Pension System Reform,Document of the World Bank,August 22.1996.
后者是前者的近2.5倍，再按同一收益率滚动下去，两者之间的绝对差距会越来越大。另一个统计就是，在美国从1926年到1996年的70年中，有20年为损失，平均每三年就有一个年份为损失，但损失年份的分布也是不匀的，S＆P指数在近20年内只有三年为亏损；市场投资损失最大的1931年为负43%，而投资收益最高的年份为54%（1933年）。
不确定经济因素的造成的投资风险，此为三。如果说经济周期还有可能通过反经济周期的办法来减缓其痛苦的话，有些不确定的政治、经济因素引起经济风险则是避之不却的。上面所示的资料中，1970年至1975年全球性的投资亏损主要是受了石油危机的影响。以美国S＆P500指数为例，1996年前的15年间S＆P500指数年均上升17.5%，而1973年到1974年，S＆P指数下降了48%。在这种情况下，60年代进入劳动力市场并开始积累退休金的人口和80年代进入劳动力市场并开始积累退休金的人口，老年收入会有巨大的差别。在经济日益全球化的时代，一国的财富受他国的政治、经济政策及其经济周期的影响比以前更大。
一国政治、经济不稳定的风险、经济周期的风险以及不确定因素造成的经济风险，都会造成金融资产价值的巨大波动。在个人帐户制度下，这种波动会造成某一周期进入劳动力市场的所有人口个人帐户基金积累的严重不足。这可能会有两种结果：一种是老年贫困人口的增加，一种是突然间大幅增加政府支出。第一种情况出现在没有政府为个人帐户提供最低退休保障的情况下；第二种情况出现在政府为个人帐户提供最低退休保障的情况下。在前一种情况下，某一代退休人口可能会陷入相对贫困，甚至是绝对贫困，尤其是在个人帐户为主要退休金来源的情况，出现大量老年贫困人口的可能性会更大。这样，不但是政府的社会目标没有达成，还很有可能因为大量贫困人口的存在而造成消费总需求的不足。政府的选择只有两种，或者是忍受贫困和消费需求不足；或者是扩大社会救济的支出。在第二种情况下，由于政府提供了最低退休金保障，所以，老年人口的贫困问题会减轻，但是，由于是一代退休人口需要政府的资助，其财政支出量必定不会太小，而且在时间上相当的集中，突然增加的财政支出，很有可能造成不预期的财政赤字。这一结果也是政府不愿意看到的。
第三，在个人选择投资公司的情况下，个人还面临投资选择失误的风险。退休金个人帐户制度的基金可以是由政府管理的，也可以是由公司管理的，供款人可以享受选择信托人的自由，也可以是没有自由选择信托人的制度。新加坡和中国就是属于个人没有选择信托人的自由和由政府管理基金的制度，而智利则属于个人有权选择信托人的私人管理基金的制度。无论是哪一种制度，基金保值增值过程中不可避免上述宏观环境的风险。如果是智利模式，对个人而言还会多一重风险，即选择投资基金的风险。美国目前正在热烈讨论改革它的社会保障制度时问题，主张自由的经济学家赞成将原有社会保障制度中12.6%工资税的5%记入个人帐户，并让个人拥有广泛的投资选择权力；持反对意见的人认为，居民对金融投资的知识和信息是有限的，并不是每个人都具有能力选择正确投资工具和投资对象的。这样必有一部分人面临投资选择失误的风险。事实上，即使个人具有选择投资的能力，也不能保证他所选择的信托人的投资失误。所以，在这一制度下，除了各种个人不能抗拒的政治、经济风险外，个人还面临信息不明所致的投资失误的风险。
第四，在个人选择投资公司的情况下，个人面临投资的成本增加的风险。个人的投资成本包括经济的和非经济的。最终由个人承担的经济成本在帐面上主要表现为基金管理公司的管理成本，这是比较容易计量的。已有的资料表明，政府管理的基金成本比智利基金公司的成本低得多(World Bank,1994)。非经济的成本是个人用于选择投资的时间和精力。在这一方面，目前还没有量化的研究。但是这一成本肯定是存在的。这也是为什么美国有一派意见反对将社会保障制度私有化的原因之一。如果再向前进一步的思考的话，我们可以发现，第一，基金管理的成本在制度的初始阶段会异常的高，但随着制度的成熟会渐渐下降；第二，不发达的经济中，无论是经济的成本还是非经济的成本都会较发达国家更高，因为发达国家信息的可得性强、联系的便捷和廉价以及居民的金融意识、投资能力更强等因素会使个人选择投资公司制度的成本更低一些；第三，非经济的成本在某些情况下会转化为经济的成本。回想一下中国的情形，1996年下半年成百上千的股民在各证券交易部门前排队抢购股票的情形，这里人们出付的不只是时间和精力，相伴随的还有无法统计的交通费用、误工费用等等。总之，这种给个人投资选择的制度，个人得到的是追逐高投资收益的自由，但付出的是更高的经济和非经济的成本和冒投资选择失误的风险，尤其在信息不发达的国家、金融市场不完善的国家，更是如此。这种高风险和高成本对个人和对一个经济都是不利的。
第五，个人帐户制度下，个人退休金的充足性面临长寿的风险。个人帐户制度下退休后的收入的充足性取决于两个因素，一是已积累起来的退休基金总量；一是个人退休后生命余岁数。现存的个人帐户上基金具有继承性，不具备在不同寿命者间再分配的功能。这样，按平均生命余岁数厘定的供款率、利息率积累起来退休基金总量即使达到预期目标，从概率的意义上说，会有一半的人因不及平均预期寿命而有退休基金富余，相反有一半人会因长寿而面临退休基金不足的问题。对于这一点许多人是认识到了的，如智利政府就承诺以财政收入承担个人帐户制度下个人长寿的风险。
上面分析了个人帐户制度本身和这一制度下个人在退休金积累过程中可能面临的风险。旧有的即收即付制度是一种给付定收制度，退休金的量是事先拟定的，所以要实现这一诺言，在人口老化的情况下，政府是冒着很大的风险的。建立个人退休金帐户就是把给付定收改革为给付定支，把代际转移改变为个人终身收入的转移。尤其是在政府不保证退休金最低限额的情况下，政府的确是可以从老年化的压力下解放出来。但是，我们以上的分析表明：第一，给付定收的制度向给付支收制度的转变，使得政府离风险更远了一步，但其代价是使老年人离风险更近了一步；第二，个人帐户制度并不是一个万无一失的制度，相反地，它是一个充满风险的制度，其中一些风险是对退休人口和政府两方都是起作用的，因而政府规避风险给付定收的风险的同时，又把自己暴露于另一些风险之中。
三、个人帐户制度风险的控制
1、降低个人帐户制度在整个老年人经济保障制度中的权重。保险制度之所以是保险制度，不是因为它保证人们没有风险，而是因为它可以分散风险，这是它最本来和最实质的意义之所在。保险制度最基本的信条之一就是：别把所有的鸡蛋放在一个篮子里，因为这太危险。将这一信条运用于社会保障制度的设计也是十分必要的。由于个人帐户制度具有较多的风险因素，所以我们不能指望单一的个人帐户制度来解决养老的问题。我们要建立一个风险分散的社会保障制度体系而不是一个风险集中的保障制度。在这个意义上，我认为智利的模式是不可取的。目前，一些拉丁美洲国家在学习智利模式时，对其进行改造，例如阿根廷、墨西哥等国，建立了公共帐户与个人帐户相结合的养老制度。中国也是要建立一个社会统筹与个人收户相结合的制度。在制度的性质上，人们是有共识的，现在的问题是社会统筹与个人帐户两者的权重问题。按照目前的做法，中国退休金制度中，社会统筹与个人帐户的比重为1：4，社会统筹部分的供款率为工资总额的4%，个人帐户部分为工资的16%。按现存的设计，职工退休金目标工资替代率为60%；职工工资的16%记入个人帐户，退休后以60%的工资替代率计，可以支付18年的退休金。按照这种计算方式，实质上，对于个人而言，中国的退休金制度就是一个个人帐户制度。笔者认为中国个人帐户的比重太高，社会统筹与个人帐户相结合的制度可能面临太高的风险，应该降低个人帐户的权重，相应提高社会统筹部分的比重。
2.努力提高产出，增加消费总供给，将人口老化引起的消费总需求对总供给的压力减到最小。提高产出、增加供给是解决人口老化问题的最根本的措施。提高产出、增加供给的途径很多，这里我们只讨论与老年制度有关的两个因素。一是提高退休年龄。提高退休年龄不仅使老年人口对退休金的压力减小、降低总人口抚养率和老年人口抚养率；同时从产出的角度看，提高退休年龄扩大劳动力供给是有利于扩大产出的。另一个因素是提高储蓄率，促进资本形成，通过大力度的人力的投资、更新设备和技术，大幅提高一个经济的劳动生产率，提高一个经济的竞争能力，提高一个经济的产出，从而提高一个经济对它被抚养人口的支持能力。从提高储蓄的角度看，退休金储蓄制度会优于随收即付制度。中国一直保持着较高的储蓄率，这是中国经济发展的引擎。但是对储蓄有所研究的人都会知道，官方统计的储蓄率背后包含着这么一些因素，一是所谓“水份”，即一些不属于储蓄的资产被种种手段存入银行储蓄帐户了，比如，公款私存、个体工商户的生产经营性资金当作储蓄存款等；另一个重要的因素是中国储蓄的超经济强制的痕迹是很明显的。随着各方面管理体制的加强和供求关系的调整，中国的储蓄率的“水份”会被蒸发掉的，中国的真实的储蓄率不会有官方统计的那么高。中国的社会保障制度是应该、也是可以为进一步提高和保持中国的高储蓄作出贡献的。
3.创造一个稳定发展的环境，并努力将经济周期控制在最小的波动范围内，这不仅是经济所要求的，也是社会保障制度所要求的。阿瑟·奥肯认为：衰退现象一般被认为基本上可以防止，它像飞机失事，而不是飓风。我们没有彻底根除飞机失事，危险仍然存在。但是另一方面，使衰退复活的能力依然存在。经济科学已经掌握了如何运用货币和财政政策的知识来控制衰退后不致于长期持续的萧条状态（萨缪尔森1985）。如果说国际市场的一些不确定的因素是一国政府难以控制的话，对于本国的经济周期在某种程度上的控制，一国政府是可以有所作为的。这一作为对于个人帐户制度基金的保值增值的影响是巨大的。
4.在基金的管理制度上，个人帐户部分的基金采用公司管理模式，以期通过公司的充分竞争提高基金投资回报率、降低基金管理成本。相反地，政府管理的基金太容易受政府行为影响。新加坡模式的批评者认为，政府管理的退休基金，由于没有竞争，低投资回报率实际是让居民交纳了无形税（约翰·奈斯比特1996）。这是新加坡模式不能流行的主要原因。中国可以考虑提高社会统筹部分在退休金制度中的权重，并由与政府分离的机构管理这部分基金，基金投资的主要对象为政府债券，作为政府的需求管理的一个工具。同时可以考虑降低个人帐户的权重，并实行市场取向的投资基金公司管理制度，以保证退休基金的投资回报反映和分享经济增长的成果，并达到退休金制度养老的社会目标；同时以巨额退休基金的积累促进资本的形成和促进资本市场的完善；还可期望机构投资者对企业的渗透，解决“内部人控制”的问题，达到促进现在企业制度建立和完善的目标。我们有理由相信个人帐户基金的公司管理可以收一百多雕之效。当然，对基金投资公司的管制制度的建设是非常重要的。
5.个人帐户基金信托人的选择权由以企业工会成员和董事会成员组成的机构来实施。上面谈到，个人选择基金信托人会使个人投资的成本增加并面临信息不足和投资技术不足的风险，这一问题可以在通过以企业为单位实施投资信托人的选择而在相当大的程度上得到克服。代表工会和董事会的企业退休基金投资机构必须拥有专门的人才，具有选择基金信托人的能力，同时要受有关法规的制约。这样，有关的法规建设应紧紧跟上。
6.通过年金保险制度，分散个人帐户基金投资风险和个人长寿的风险。个人帐户上的基金对投资风险的承受能力随个人年龄向退休年龄靠近而减小，到个人退休时，这一基金对投资风险的承受能力就已经变得非常脆弱。所以继续由退休基金管理公司经营基金的投资是非常危险的。我们的政策可以考虑，在职工退休时将个人帐户基金转化为年金保险的保险费。年金保险制度是建立在大数法则基础上的，它可以在不同寿命者间进行再分配，分散长寿的风险：同时它可以通过再保险制度来分散退休基金投资的风险。
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