乡镇财政困难的成因及对策，本文主要内容关键词为：成因论文,乡镇论文,对策论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇财政作为最基层的一级财政，在巩固农村基层政权，促进农村经济和社会各项事业发展等方面，肩负着重要使命，发挥了重要作用。但近年来，由于受客观经济环境等因素制约，我市多数乡镇财政捉襟见肘，欠发工资严重，债务负担沉重，财政供养人口庞大，财源基础薄弱，收支矛盾日益突出。找出乡镇财政困难的症结，尽快实现乡镇财政解困，已成为当前亟待解决的一个重要课题。
一、乡镇财政困难及其成因分析
乡镇财政困难是体制转轨时期新旧体制互作用的结果，其原因主要表现在以下方面：
（一）乡镇政府财权缺乏有效约束。直接的和关键的原因在于三权下放以后，乡镇政府职能扩张，政府行为，尤其是政府财政行为缺乏强有力的约束和规范，导致乡镇政府直接介入微观经济活动并承担市场风险，以及不顾家底的高消费和超前消费。
（二）财政基础薄弱。长期以来乡镇自身经济低速、低效运行和财力增长缓慢是导致乡镇财政困难的基础性原因。目前，全市乡镇的农业生产依然未有摆脱传统农业的生产方式，生产力水平较低，经济依然呈典型的“粮食经济”特征。多数乡镇的粮经比为7:3，蒙城县三义镇等一些乡镇的粮经比仅为8:2。绝大多数乡镇缺乏骨干税源，农民收入和乡镇财政收入仍主要来自粮食种植业。乡镇的农业税收占当地全年财政收入的比重一般为80%左右，有的乡镇甚至更高，如：蒙城县三义镇2000年财政总收入512万元中，农业税征税就占了90%以上。乡镇如此不合理的经济结构，加之粮食价格的低位徘徊，农民增产不增收，亩均收益低下，农村社会购买力减少，农村市场难以活跃，农村工商税收一直维持低水平。近几年虽然一些乡镇曾一度兴起“乡镇企业热”，但多因环境、资金、技术、人才、市场等原因，有的半途而废，有的功亏一匮，非但没有达到养鸡下蛋的目的，反而养鸡不成丢了米，由此背上了沉重的经济包袱。
（三）体制上交较大。自1994年1月1日实行分税制财政体制以来，乡镇范围内的消费税和增值税75%，要作为中央收入上交，且上交数逐年增加。而体制规定凡属于乡镇范围内的支出全部下划给乡镇，全部由乡镇财政负担，加之近年来乡镇财政支出的需求和支出增长刚性越来越大，因体制而造成的收支缺口也越来越大。因此，乡镇财权与事权相统一的原则未能通过财政体制真正充分体现。
（四）收支缺口越来越大。近年来，随着国家增资政策的不断出台，加之大中专毕业生分配、退伍军人安置、民办教师转正等增支因素的增加，乡镇财政支出的增长远远超出了财政收入的增长。政策增资、大中专毕业生分配和退伍军人安置造成工资性支出硬缺口逐年增大。如涡阳县2000年仅政策因素就较1998年增加财政供养人口873人，按每人每年经费8000元计算，年需增加经费支出近700万元。尤其是2000年实行农村税费改革后，乡村两级财力缺口更大：一是改革后农业特产税由原来两道环节征税改为一道环节征税，且与农业税不重复征税，而收购环节特产税受特产种植季节、规模和效益影响较大，加之取消屠宰税，仅涡阳县就累计减收3350万元；二是改革前原由五统安排的优抚、救济等支出改由乡镇财政预算内安排，原支出标准和改革后的农业税（五统部分）收入相比，仅涡阳县就出现工资性缺口2694万元，该县义门、石弓、张老家、林场等乡镇缺口均在100万元以上；三是改革后农业税附加总额较1997年大幅减少，仅涡阳县就较1997年减少3999万元，减幅70.5%。
（五）负债沉重。目前乡镇财政负债沉重，个别乡镇负债额远远超过了其当年可用财力，有的甚至超过本乡镇全年财政收入。如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于镇财政收入的4.3倍。从负债的资金来源和负债对象来看，一是从有关专业银行和信用社贷款；二是向农村合作基金会借款；三是乡镇政府为支付五保优属补助而发生的借款；四是因政府担保贷款而承担的债务；五是个人借款；六是乡镇公益建设工程借款；七是机关运转而形成的各类欠账；八是工资欠账。
二、摆脱乡镇财政困境的思路探讨
乡镇财政困难问题，已成为当前制约农村社会经济发展和乡镇财政建设，影响农村基层政权巩固和社会稳定的突出问题。尽快实现乡镇财政解困，必须着眼增强乡镇财政的自给能力，开源节流，增收节支，清欠减债，实现乡镇财政经济的良性循环发展。
（一）适应形势，进一步规范乡镇政府财政行为
乡镇财政困难虽表现为经济现象，但透过现象反映出深层次的政治问题，乡镇政府职能与当前市场经济的发展不相适应。因此，要适应市场经济的发展要求，着力解决乡镇政府职能“越位”和“缺位”问题，规范乡镇政府的财政行为，这是改进乡镇财政管理的关键和促进乡镇财政解困的重要途径。在发展经济上，乡镇政府要将发展经济的着力点放在优化环境、强化管理和提供服务上，采取以奖代补、财政贴息等间接方式，积极引导民间投资发展农村经济，严禁大包大揽由政府出钱办企业，不直接承担债务和市场风险，把经济发展的好事办实、实事办好，办出经济实效和财政实效。要通过调整和强化政府职能，办好政府该办的事，管好该管的事。乡镇收支单位的人员和公用开支，应从财政负担中剥离出去。要将政府支持税收工作与政府包办税收和花钱买税严格区别开来，政府财政收入工作的重点定位在优化收入环境、提供工作支持、解决收入难题上，降低政府的税收成本。要明确支出的优先顺序，确保财政供给人员工资发放，确保机关正常运转，履行好最基本的财政职能。
（二）立足治本，大力发展乡镇经济
毛泽东同志曾说过：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的”。因此，乡镇财政摆脱困境，根本途径在于自力更生，大力发展乡镇经济。
1.加快传统农业向新型市场农业的转变进程。农业作为基础产业，是农村经济和乡镇财政的基础。要抓住中国加入WTO的历史性机遇，转变传统农业生产观念，确立“为卖而产”的市场农业思想，大力发展订单农业。围绕农业增效、农民致富、财政增收，着力调整和优化农村产业结构和产品结构，加快农业产业化进程；发展规模经营，加快农业专业化进程；推广应用农业生产新技术，加快农业科技化进程；贸、工、农三轮联动，加快农业产、供、销一体化进程。
2.加快乡镇企业的市场化、科技化和现代化进程。乡镇企业是乡镇财政收入的主要来源，大力发展乡镇企业是乡镇经济腾飞和财政振兴的出路所在。在发展乡镇企业的指导思想上，要加快科学技术、科技成果的推广应用，着眼农副产品加工增值，加速农业生产优势、农产品优势向财政优势的转化，提升乡镇企业产品的科技含量和市场竞争力；在乡镇企业项目的选择上，立足自身优势，加强项目的可行性分析和论证，坚决杜绝重复性项目、无市场前景项目、无资源优势项目和可能导致财政风险的项目，防止因急功近利或“长官项目”而导致经济决策失误，造成项目资金的损失和浪费。在扶持乡镇企业的方式上，采取贴息、以奖代补等符合市场经济的办法，加强政府对乡镇企业的政策引导和宏观调控，综合运用财政、税收等经济杠杆，盘活资产存量，加快生产要素向优势产业、优势乡镇企业集中，培植壮大乡镇经济增长点。
3.大力发展第三产业。第三产业较之一、二产业具有投资少、见效快、风险小、对地方财政回报率高等优势。要通过大力发展农村第三产业将乡镇农产品资源优势、农村劳动力人力资源优势等现有优势，转化为现实的生产力优势，促进一、三产业协调发展。利用亳州、涡阳、蒙城历史名人、名城及区位优势和牛群的名人效应，建设沿涡旅游带，大力发展旅游业；利用现代交通、通讯等现代技术优势，大力发展信息、交通等服务业，为农业生产和农村经济发展提供产前、产中、产后服务，着力解决农村种难、买难、卖难“三难”问题。
（三）着眼开源，建立健全财政收入增长的保障机制
1.加强农村税收工作宣传，营造依法纳税社会氛围。采取多种形式加强农村工商税收、农业税收等涉农税收法律法规的宣传，增强广大农民和农村工商户的依法纳税意识，使之真正明白依法自觉纳税是自己应尽的法律义务，积极主动缴纳税款。
2.开展便民服务，设立纳税大厅和纳税网点，为农村广大纳税人提供税收咨询服务，方便税款缴纳。
3.严格依法治税。完善农业税收法制建设，建立健全农业税收执法体系；严格依率计征，依法征管，公开税务，公平税；切实加强农村税源的普查建档工作，建立完善税源台账，规范税收的源头控管，在巩固定点税源管理的同时，强化乡镇流动税源的管理；强化财政收入目标和征管措施，细化、量化乡镇财政收入工作责任制，建立健全乡镇财政收入增长的激励机制，防止和克服财政收入工作中的“大锅饭”，确保乡镇财政收入及时、足额征收入库。
4.切实强化税收保障措施。针对农村税费改革后农业税收面对千家万户，征收任务繁重，要调整充实农业税收征管队伍。建立完善农村税收协税护税网络，抓住乡镇的机构改革机遇，充分利用乡镇机关分流人员文化素质好、政策水平高、法律意识强等优势，将其充实到农村税收协税护税队伍中去，减轻乡镇机构改革因减人而带来的压力，使人尽其才，才尽其用；加大对偷、逃、骗、抗税行为的查处和打击力度，切实整顿农村税收秩序，优化农村税收环境。
（四）狠抓节流，建立健全乡镇财政支出约束机制
乡镇财政支出是乡镇财政收入的再分配。乡镇财政支出管理工作是乡镇财政工作的重要组成部分。因此，要按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制，最大限度地堵塞乡镇财政支出管理漏洞，确保乡镇财政节支增效。
1.建立健全乡镇民主理财制度。财政管理的关键在于从严理财治政。要结合反腐败抓源头工作的开展，将乡镇财政支出管理的关口前移，坚持制度建设先行，实行以制度管人、以制度管事，以制度约束支出行为。当前，尤其要通过制度建设，加强对乡镇党政主要领导财政行为的约束，坚持依法理财，依法治官，切实防止在乡镇财政预算以外乱批条子和乱开增支的口子，着力解决好以权代法、以权代制和以权谋私问题，增加乡镇财政支出管理的透明度，加快乡镇财政支出管理的制度化和规范化建设。
2.加强财政支出的全程监督和控制。充分认识乡镇财政困难的长期性和乡镇财政解困工作的艰巨性，牢固树立长期过“紧日子”的思想。乡镇财政支出安排要严格按照“先吃饭、后建设；先维持，后发展；先重点，后一般”的顺序，坚持保工资、保运转、保平衡，大力压缩非工资性支出，从严控制人、车、会、话、事支出规模，优化支出结构，做到少花钱、多办事、办好事。推行“零基预算”办法，加强预算论证，硬化预算约束。行政事业单位的支出要实行定额管理，严禁“寅吃卯粮”。单位资金要实行财政统一管理和政府统一调控。乡镇可用财力，一律留足用于财政供给人员工资发放，并足额进入财政部门在银行（或信用社）开设的工资专户，实行专户存储和资金封闭运行。银行（或信用社）按月将工资专户资金划入工资发放对象的账户。在确保工资按时足额发放的基础上，调整优化乡镇财政支出结构，集中财力办好政府该办的事；加强乡镇行政经费管理，压减乡镇公务开支，降低乡镇机关行政成本；推进乡镇机构改革，实行机关减人、财政减负；严格控制用财政拨款购买小汽车，对会议费实行定额包干和发放会议费补贴办法，减少会议次数，控制会议规模，节约会议费支出；加强乡镇公务电话费管理，实行部门电话费限额包干；加强专项资金管理，严格专款专用，专项设备购置、维修项目实行政府采购，基建项目实行公开招标。
（五）加强防范，千方百计消化乡镇债务
充分认识乡镇财政不良债务的严重性和危害性，加大乡镇财政清欠减债的工作力度。在全面、认真做好乡镇债务的清理，摸清债务家底、成因和来源的基础上，按照“谁收益、谁负担、谁欠债、谁还款”的原则，将债务落实到各债务单位和个人，采取有针对性的强制措施，全面、彻底地清理到期债务。对债务数额较大，短期内难以清偿的，要制订出还款计划，签订还款协议，分期分步清偿。逾期不还的，要依法依纪清偿。确立减债也是政绩的观点，建立和完善乡镇主要领导干部离任审计制度，将乡镇主要领导干部任期内的乡镇负债情况作为审计的重点和考核乡镇主要领导干部政绩的重要内容。对任期内不顾乡镇财力，盲目建设，新增不良债务，给所在乡镇财政经济造成严重后患的，乡镇主要领导干部不得调离或提拔。
（六）倾斜让利，完善现行乡镇财政体制
现行乡镇财政体制要随着乡镇财政经济的发展和乡镇财政状况的改变，适时进行调整和完善，正确处理好县、乡两级财政利益分配关系，促进乡镇财政休养生息，尽快摆脱困境。在稳定推行分税制的前提下，根据农村税费改革后乡镇财政支出变化情况和财权、事权相统一的原则，结合农村税费改革政策的落实，合理确定乡镇财政支出基数和确定乡镇财政上缴或补助类型及其上缴或补助数额，尽量向乡镇体制倾斜，从体制上支持乡镇财政解困。对乡镇“两税”增量中央返还部分，逐级全部返还给乡镇财政。农业税因政策性原因形成的增量部分，全部留给乡镇财政。加大中央、省、市对困难乡镇的转移支付力度，对乡镇的增资转移支付等资金，应及时返还或拨补到位，增强乡镇财政的平衡能力和自我发展能力。
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