少数民族地区基层政府危机管理能力研究，本文主要内容关键词为：基层论文,少数民族地区论文,危机论文,能力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63
文献标识码：A文章编号：1672－433X（2010）02－0141－07
美国前国防部长麦克那马纳曾说过，“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理”[1]。随着我国经济社会的发展，各种突发公共事件对当代中国政府提出了严峻的挑战。中国共产党第十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。2006年1月发布的《国家突发公共事件总体应急预案》提出，要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在危机管理中的重要作用。可见，基层政府危机管理能力建设在国家应急管理体系中占据相当重要地位。而少数民族地区基层政府由于行政环境的特殊性，其危机管理能力建设显得尤为紧迫与重要。
一、少数民族地区基层政府① 危机管理能力的内涵
地方政府与中央政府危机管理能力在背景、内涵、外延和层次等方面有着较大的不同，地方政府危机管理能力具有执行性、具体性、微观性的特点。研究少数民族地区基层政府危机管理能力要充分考虑少数民族地区的现实背景，而影响这种现实背景的主要因素是国家统一与安全因素、民族因素、贫困因素和边疆因素。国家统一与安全因素主要表现在“三股势力”的威胁。民族因素一方面体现着民族关系复杂——我国少数民族地区民族成分多元化，是大杂居、小聚居；另一方面体现着少数民族地区有着鲜明的民族文化和单一的民族认同意识。贫困因素主要表现在我国的大量贫困出现在少数民族地区。边疆因素是指我国的少数民族地区大多处于边疆地区。因此，少数民族地区基层政府应对突发事件能力可以概括为少数民族地区基层政府为避免或降低突发公共事件所带来的严重威胁和损害，实施一系列管理行为的能量和力量的总和。一般可划分为预警能力、响应与处置能力、生产生活恢复能力、评估总结能力等四个方面。具体包括：政治认知力、问题认定能力、政策解读与执行力、搜集信息能力、资源动员与配置能力、危机响应能力、评估学习能力。由于篇幅限制，本文重点关注以下能力。
一是政治认知力，即要有政治敏感性。少数民族地区突发公共事件涉及国家安全，且社会稳定强度高。民族地区多民族、多宗教，民族关系和宗教关系复杂，且沿边少数民族与境外有千丝万缕联系，政治性强，国际关注度高。对于相关事件的发生，虽然不能无限上纲上线，但也不能视而不见，要从政治的高度认识问题。二是问题认定能力，即能正确地认定该辖区内问题是一个什么样的或者什么领域的问题，及其产生的原因、性质、发展后果的能力。准确地认定和判断，有利于我们掌握事物的发展趋势，并作出正确决策。三是政策理解能力和政策执行能力。少数民族地区有诸多不同于其他地区的政策，行政环境复杂多变，对于政策的理解偏差有可能导致意想不到的后果。政策的执行力主要体现在政策执行的效率性和政策执行最大限度达到预定政策目标上。四是问题搜寻能力，即充分发挥多元主体作用，“无缝隙”搜集信息。突发公共事件的发生都有一定的先兆，都有量变到质变的过程。搜寻信息的能力直接制约预警能力与反应能力。五是资源动员与整合力。少数民族地区基层政府一般管辖地域广，地理、人文、社会状况复杂，单凭政府的力量难于有效处置突发公共事件，政府要充分调动、整合、动员辖区内资源，做到辖区内全员参与。
二、影响少数民族地区基层政府危机管理能力的环境分析
1.少数民族地区基层政府外部行政环境的特点。（1）政治环境特点。中国自古以来就是一个统一的多民族国家，全国55个少数民族主要分布在155个民族自治地方，这一基本国情决定了少数民族地区在全国的重要地位。我国实行的单一制国家结构中，一方面确保中央政府的统一领导，坚持地方服从中央，下级服从上级；同时在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性和创造性，并在少数民族聚居地区实行民族区域自治，设立少数民族自治机关，行使法定的自治权，将民族自治和区域自治相结合。就基层政府职能看，政治职能具有突出性[2]。就职能配置方面来说，一般的基层政府职能也不可缺少政治、经济、社会等方面的最基本职能，但民族地区基层政府在这些方面却呈现出自身的特性。民族地区基层政府担负着更加重大的政治职能，一方面，民族地区基层政府在宣传和贯彻落实党的民族政策，处理好本乡内民族问题、宗教问题，保证民族平等、加强民族团结、维护祖国统一、实现国家长治久安方面承担着更重大的政治任务，负有更大的政治责任。同时，民族地区经济、教育、文化的发展等许多方面都具有一定的政治性。因此，民族地区基层政府的管理主体尤其要讲政治，从政治的高度来认识和处理各种复杂和敏感的事件。另一方面，由于许多基层政府地处边疆，因而担负着更多的处理好我国同周边国家的关系、维护祖国领土和主权完整的政治职能。此外，在新的国际形势下，不少民族地区基层政府还处于反对敌对势力、霸权主义、强权政治以及国内外分裂祖国势力的前沿阵地，其政治职能十分突出。
（2）经济环境特点。少数民族地区有其发展经济的优势，如悠久的人文历史、独特的民族风情、辽阔的地域空间、丰富的生物与自然资源，悠久的种植和养殖传统等，而且近年来国家出台了一系列针对少数民族地区经济发展的优惠政策，使少数民族地区经济有较大的发展。但由于少数民族地区环境恶劣、基础设施薄弱、产业结构失调、资金短缺等因素，导致少数民族地区的经济状况与发达地区之间仍存在一定的差距。根据2006年相关数据统计，民族自治地方GDP总值只占全国GDP总值的8.8％，而东部地区GDP总值占全国GDP总值的55.7％，相当于民族自治地方的6.33倍（见表1）。少数民族地区为了摆脱经济上的落后，要加速现代化，而“现代性孕育着稳定，而现代化却易滋生动乱”[3]。另外，少数民族地区背负的历史包袱更重，所受内外压力更大，所面临的矛盾和问题更多、更复杂、更尖锐。其所存在的经济差距“既有历史原因，也有现实原因，既有内部因素，也有外部因素，但分工和专业化的深度和广度不能在民族自治地方展开是根本性原因”[4]。
（3）社会环境特点。随着改革开放不断深入，城市化进程不断加快，传播方式逐步多样化，各民族之间的差异逐渐缩小。少数民族地区民众与当地政府之间的关系由单纯的命令与服从式转向沟通与互动式，由此产生一系列错综复杂的干群关系，很可能导致新的公共危机事件的发生。与此同时，在个别地区存在的民族分裂、宗教极端势力、暴力恐怖势力也利用我国社会转型时期出现的一些问题挑起事端，进而破坏少数民族地区的社会稳定，影响我国和谐社会的建设。此外，少数民族地区在教育、卫生医疗、基础设施建设等方面与发达地区相比仍存在一定差距，东部地区毕业生人数明显多于少数民族地区毕业生人数，是少数民族地区的6.1倍，东部地区的邮电业务总量明显高于民族自治地方，是少数民族地区的7.42倍（参见表2），而这些差距可能导致当地民众心理失衡，引起一系列社会矛盾。
（4）国际环境特点。就国际情况而言，冷战的结束并没有给国际形势带来稳定，民族分裂、宗教之争、恐怖活动等成为许多地区不稳定的主要因素，而某些国家对他国主权的肆意践踏以及为维护本国利益挑动他国或地区的民族冲突，更是加剧了地区的不稳定。我国55个少数民族中，有30多个民族聚居于陆地边疆地区，其中近30个民族跨界而居，形成跨界民族；仅云南省就有13个跨界民族[5]。尽管经过数十年的努力，我国和绝大多数邻国都明确了边界，但由于民族或宗教的原因，上述影响世界和平的不稳定因素或多或少地会对我国少数民族地区的稳定与发展构成不利影响。全球化进程的发展一方面使各民族、国家间相互联系、相互依存程度增强，另一方面也必然带来经济、政治、文化等方面的矛盾与冲突。
三、少数民族地区基层政府危机管理能力现状
针对少数民族地区基层政府危机管理能力，笔者所在团队历时两年，对广西、湖北（西部）、贵州、新疆等四省（自治区）的三县一城市区（其中国家级贫困县2个）② 进行了实地调研，通过无记名填写问卷和深度访谈，基本掌握了少数民族地区基层政府危机管理能力现状。
1.政治认知能力和问题认定能力较弱。我们所调研的四个县都发生过在国内外产生重大影响的突发公共事件。综合这些事件，其起因都不足以产生群体聚集，直接利益相关的人较少。事件发生后，基层领导干部没有站在政治的高度认知事件的性质。致使一些社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织，一些没有得到重视，一些没有及时解决，干群关系紧张，群众对基层政府的工作还不满意。在一个幅员广阔、人口众多的国家，某个地方发生某些问题，是很难避免的。有时候，也不必过度放大或过度解读。但是，作为当地的基层政府官员，却不能以此作为借口，推卸责任或不作为。承担责任是官员的基本道德，也是官员的生存底线。此外，对于突发事件不必无限扩大或无限上纲。并非任何问题都要决策，面对纷繁复杂的问题，领导者要经过一系列思维活动，对问题进行归纳、筛选和提炼，善于抓住有价值的问题，把握其关键和实质。如果真正的问题没有抓住，或者抓得不准，就难以保证决策的科学性和针对性。
2.制度规范与保障能力不到位。制度规范与保障能力是政府危机管理能力的一个重要部分，它保证了危机管理在制度的规范下合理、合法地运行。目前，少数民族地区基层政府危机制度规范与保障能力主要存在以下两个问题。
（1）统一法律制度缺失。目前，在应对突发公共事件方面，我国已形成了《宪法》、《反分裂国家法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》，以及其他相关领域的单项法组成的法律体系，从宏观层面有法可依。在微观层面，则比较零散，针对性和操作性有待加强，更没有对针对少数民族地区制定专门的政策法律，这使得少数民族地区基层政府公务人员在处理公共突发事件时可能出现无法可依，行政越权和滥用权力等现象。
（2）应急预案更新缓慢。管理是一个动态的过程，危机管理更是需要因时因地不断进行管理上的更新，才能提高危机管理的水平。但所调查的少数民族地区在应急预案的更新方面速度缓慢，调查数据显示：33.4％的人认为应急预案从未更新，28.6％认为不定期偶尔更新，3.7％认为定期经常更新。
3.组织建设与决策能力有待提高。组织建设能力是指政府在应对危机时自身的组织机构完善程度，以及权责关系的匹配度等。少数民族地区基层政府大多没有设立专门的应急管理机构。应急管理指挥中心（或办公室）一般设在政府办公室，由政府副职兼任主要领导，专职工作人员1－2名，他们的主要职责是上传下达，收发文件，不具有一定程度的指挥权。当危机事件发生时，再有针对性成立临时的应急指挥部，从而增加了协作难度，权责不明确，容易出现互相扯皮、踢皮球等现象，会大大影响危机管理的效率，甚至会导致危机管理的失败。如图2所示。
图2 危机管理权责分布图
危机决策力是危机管理的重要组成部分。由于公共危机具有突发性、时间有限性、情势紧迫性等特征，因此大多数公共危机决策都属于非程序化决策，这就要求决策者在有限的时间内迅速、果断地作出抉择，并及时发布决策信息以控制危机的蔓延。近年来，随着党和中央政府对决策能力的重视，少数民族地区基层政府决策能力虽有所提高，但仍然存在一些问题，危机应对者的素质不能满足需要（见图3）。在危机状况下，面临比常态决策更大的压力，要求管理者雷霆起于侧而不惊，泰山崩于前而不动，充分利用经验、智慧决策，没有一支高素质的管理队伍，其管理的有效性要大打折扣。
图3 基层政府公务人员文化程度分布表
4.资源动员与整合能力不强。突发事件的第一个反应者可能不是警察或消防人员，或许是当事人或目击者。因此，政府危机管理不能局限于政府内部，要动员、整合政府内外资源。政府危机管理的资源动员与整合能力主要指对人力、物力、财力资源，以及社会资源的利用能力。由于全国各地区资源各不相同，因此在危机管理中对资源的动员与整合能力也就各不相同。少数民族地区基层政府一般管辖地域广，地理、人文、社会状况复杂，政府充分调动、整合、动员辖区内资源，辖区内全员参与显得尤为重要。
调查统计表明，少数民族地区基层政府危机管理中资源与整合能力主要呈现以下不足：
（1）人力资源缺乏。一个完备的危机管理组织系统，必然需要充足的人力资源作为支撑。在危机管理过程中缺乏人力资源的支持，无异于空中楼阁。少数民族地区基层政府危机管理的人力明显缺乏。调查数据显示：1.7％认为人力资源非常充足，16.7％认为人力资源比较充足，35.7％认为特殊情况下略显不足，35.3％认为比较缺乏，10.6％认为严重不足。
（2）社会资源利用不足。面对公共危机，少数民族地区基层政府一般会采取相应的危机管理措施，但受传统计划经济时代“全能政府”观念的影响以及少数民族地区非政府组织不发达的原因，导致政府在处理危机事件时仍习惯大包大揽，其他社会主体参与较少。
图4 政府与民众、其他社会组织协作程度图
由图4可知少数民族地区基层政府整合社会资源的能力一般。政府包揽危机管理事务的做法，不仅不利于与当地民众建立良好关系，间接增加了政府管理的成本，同时也与“小政府大社会”的理念是背道而驰的，因此，亟待加强少数民族地区基层政府整合社会资源的能力。
5.政策解读能力与执行力。温家宝总理在2006年的《政府工作报告》中明确将“提高政府执行力”作为今后加强政府自身改革和建设的一项重要任务。有效的解读和执行政策可以达到预期目标；相反，解读或者执行政策不力，则非但不能解决原有问题，可能还会使问题恶化。中央政府历来重视少数民族地区的各项工作，除了财政的转移支付外，从法律和制度层面还给予了少数民族地区治理的自主权。但是，在实际操作层面，政策在基层走样，对国家政策理解出现偏差，基层官员侧重GDP政绩、有的侧重小集团利益，导致损害民众利益，引起矛盾和冲突。再者，国家政策执行不力，有令不行，有禁不止，违规违法违宪者大有人在。
图5 政策解读程度与执行时效度对比图
由图5可知少数民族地区基层政府在危机管理中政策解读力和执行时效度都一般，出现这种状况的原因可归结为：其一，少数民族地区基层干部全局观不强，政策水平不高，导致在政策解读方面有局限性，未能充分理解上级政策的实质。其二，少数民族地区地处偏远，基础设施（道路设施、通信设施等）不发达，影响了危机管理执行的时效度，导致执行结果与预期目标不一致。
6.问题搜寻与预警能力差。任何一个危机的生命周期都存在潜伏期、爆发期、持续期、解决期和善后期，每一个环节都不能忽视，政府危机管理中除了对危机爆发时各种能力的培养之外，对潜伏期的预警能力和善后期的重建能力的加强也是至关重要的。经调查发现，少数民族地区基层政府在危机管理工作中重危机爆发后的现场处理，轻问题搜寻与预警。有很多决策还是闭门的决策，还是少数人的决策，甚至也可以说一些决策还是拍脑袋的决策，这样就不可避免导致一些问题、一些隐患。主要表现为：一是基层领导战略发展意识淡漠，系统观不强；二是问题搜寻渠道单一；三是对问题把握不准，重视不够。决策的首要环节是发现问题与把握机会，古希腊学者亚里士多德说过，“人的思考、探索和工作常常是产生疑虑、发现问题之后开始的。”危机管理决策也不例外，它也是从发现和提出问题开始的。决策的首要环节是发现问题与把握机会。问题环节不落实，导致危机预警要么没有针对性，要么不预警。
四、提升我国少数民族地区基层政府危机管理能力的建议
少数民族地区基层政府危机管理能力的提高是一个系统工程，不能一蹴而就。这个系统工程从制度入手，以组织建设为基础，以提高问题搜寻和预警能力为抓手，加强反应能力为核心，重建学习能力为目的。
1.完善法律和制度，加强危机管理的规范力与执行力。在宪法精神指导下，以《反分裂国家法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《民族区域自治法》、《国家突发公共事件总体应急预案》为基础，制定针对少数民族地区的突发事件应对条例和细则，使危机管理工作具有较强的操作性。从2003年以来，我国在危机管理和预防的制度建设方面取得了非常大的成效，但是这些制度还不能真正落实到实践当中去，在制度实践的过程中造成的制度形式主义问题严重，存在制度归制度、行为归行为的两张皮脱节的现象。我们的制度是要通过代理机构、代理人执行下去的，这种代理人和代理机构的能力建设问题就很重要。我们的制度实践过程中，代理人自身的利益也会导致制度的变通和扭曲，制度实践的对象，比如说各种各样的社会公众，他们对于制度的了解、认知，对于制度过程的认识，以及在特定的情况下，个人行为的一种权衡，都会影响到制度的直接效果。还有一项制度与其他制度之间的配套，制度与制度环境之间的耦合问题，由于这些方面，制度执行实际上是非常复杂的，很容易导致各种各样的制度悖论和制度的形式主义，经济学家们认为制度悖论是人们本着利益最大化原则所选择的制度，其结果却导致了逐渐偏离资源有效配置的状态，或者是说人们的行为偏离了制度的初衷。其实，在社会当中有很多设计的制度和实践行为是有很大偏差的。要警惕各种各样的制度形式化倾向，如果我们的危机管理以及相关的制度建设，只是为了建设制度而建设制度，不考虑制度的有效实践，纸上画画、墙上挂挂，管理危机的能力就很难得到提升。要扎扎实实推动危机管理体制的变革，推动危机管理过程的优化，使基层政府能够真正按照有效的危机管理制度来管理频繁出现的各种危机。
2.建立科学的危机管理组织体系。第一，是建立专门的实质性危机管理机构。少数民族地区基层政府由于编制、资金等原因，都没有一个专门的具有实质性权威的危机管理机构，只是在危机发生后临时成立危机应急小组，这是政府的危机管理体制不健全的表现之一。危机管理需要很多部门的协调与合作，但是，在危机管理的具体执行中，缺乏一个专门的机构来执行决策与承担责任，以保证危机管理工作的有序开展。因此，政府部门应设立专门的应对危机的常设机构，负责日常的危机管理和与有关部门的协调，在常态管理中，主要职责是问题搜寻与预警，在危机发生时，该机构能够统筹指挥和协调相关部门，整合各种社会资源，避免由于体制原因造成互相扯皮而贻误时机。
第二，加强危机管理机构的预防预警职能。美国著名行政管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，现代政府应做两件根本的事，“它们使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”[6]205他们认为，现代政府具有了更多的能力提供服务时，其注意力转移了。“在消防部门专业化时，它们发展了扑灭火灾的技术，而不是预防。在警察部门专业化时，它们集中注意力于追捕罪犯，而不是帮助社区预防犯罪。”[6]202精明的人解决问题，有天才的人避免问题。对于各方资源有限的少数民族地区基层政府应对突发事件的有效办法是加强组织机构的预防职能，并对事发征兆预警。
第三，明确权责关系。近年来，公共危机事件频繁发生，首要的任务是尽力减少损害，防止灾害事故所带来的负面影响进一步扩大。根据我国现有的危机管理方面的法律法规，危机管理应该采取分级管理的形式。一般来说，影响全国或者超出省级政府处置能力的特别重大事件由国务院统一领导；重大和特别重大的突发公共事件由省级人民政府统一领导；一般和较大的突发公共事件由县、市人民政府统一领导。明确各级政府部门的权力范围，充分发挥其应对公共危机的主管能动性。在授予其权力的同时，应严格界定其应承担的责任，避免由于体制原因造成互相扯皮而贻误时机，明确权责，有利于提高政府应对危机的反应能力，并能有效地遏制危机或突发事件的蔓延。
第四，完善与非政府组织的合作机制。非政府组织不以营利为目的，以促进社会公共利益为目的，贴近民间和公众，对社会基层的危机信息反应敏感、及时；善于整合和调动民间资源；能够调动公众的参与积极性，提高公众的危机意识。非政府组织有能力“组织经济或技术革新以及迅速回应突发事件。成员组织（基层组织）在更深入、更广泛的社会影响方面具有意想不到的潜能。”[7]由于政府自身发展的局限性，所以在危机管理方面应该充分发挥非政府组织的作用，实际上就是政府组织和动员各种社会力量共同应对危机事件的过程，因此逐步形成社会与政府之间互补、合作的良性伙伴关系，有助于应对危机的社会资源的整合。在危机管理中，政府与NGO之间不再是行政命令与服从的关系，而是互动合作、相互依赖的伙伴关系。对少数民族地区而言，鼓励非政府组织和广大民众更多地参与到危机管理中来，打破传统危机管理的封闭状态，构建开放的危机管理新体制，最终形成社会与政府之间应对危机的良好格局。
3.加强政策解读能力，强化领导力。政府解读能力的高低，直接影响决策的科学性，而决策的科学性，进一步影响执行结果与预期目标的一致性。
政策和策略是党的生命，政策解读力的提高有利于党的路线方针和政策的贯彻，把三个代表和科学发展观重要思想落到实处。政策解读能力是政府公务人员处理公共危机的基本能力之一，而少数民族地区基层政府公务人员只有充分理解上级政策的实质才能提高危机管理的能力。首先，基层政府作为当地危机管理的主导力量，应当加强政策执行人员能力素质的培训，通过平时的政策学习以及必要的定期培训、危机演习使他们提高政策素养、业务能力。基层政府领导者，尤其是在一个长期和平发展时期，有很多官员不求有功但求无过，不愿意通过学习提升自己的能力，这是一种普遍现象。其实在我们这个社会当中，由于社会自身在不断发生变化，首先需要掌握这种变化的，就是我们的各级领导者，要洞察这个社会发展的趋势，洞察这个社会可能的隐患，才能见微知著，防患于未然。其次，要增强政策认同。增强公务员对公共政策的认同感，关键是要加强上级政策精神的传达，提高执行人员的政治觉悟和政策解读水平，树立责任意识。再次，政府公务人员要切实把上级党委和政府的危机管理方针政策融入到决策中，做到重点突出，任务明确；在工作上要讲政令畅通，克服有令不行，有禁不止的错误态度。重视政策解读力的提高，彻底根除“上有政策，下有对策”的不正之风。领导力还表现在应对突发事件时，能否发挥民众的作用。要通过教育、培训提高民众的应急意识和能力。某些大规模的突发事件，仅仅靠政府、靠志愿者来应对是不够的，必须加强对居民应急意识的培养，提高全体居民的应急能力，使人们在遇到突发事件时，冷静、沉着。政策的解读除了领导自身，还需要基层民众的认同。在公共危机的预警、应对、恢复过程中都需要投入大量的人力资源作为保障。基层政府应对普通人力资源进行相关知识的培训，提高整体素质，构建一种危机管理的文化。努力建成一个由政府、社会团体和个人组成的全社会危机管理体系。
调研数据处理由胡畔、陈江雯、蔡敏敏完成。
收稿日期：2009－12－15
注释：
① 少数民族地区基层政府特指西部广大的农村地区基层政府，分属于804个县和旗（包括自治县和自治旗）。
② 为了行文方便，实地调研的广西、湖北、贵州、新疆的三县一区分别用SJ、XN、WA、XS替代。