美国的校本管理与我国的校长负责制，本文主要内容关键词为：负责制论文,校本论文,美国论文,校长论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
校本管理(school-based management)产生于20世纪70年代美国德克萨斯州，80年代中期逐渐演化成一场波及全美的教育改革运动，并扩展到英国、加拿大、澳大利亚，新西兰和我国香港，酿成一股世界性的教育改革潮流。80年代中期我国进行的教育体制改革——实行校长负责制，即是这一改革潮流的重要组成部分。我国的校长负责制经过积极而有步骤的试点、推广，现已取代党支部领导下的校长分工负责制，成为中小学普遍采用的校内领导体制。[1]关注学校管理的人不难发现，校本管理和校长负责制都以教育管理权的下移为标志，但又各有特点，不能简单地相提并论。不过笔者认为，对二者做分析对比，或许对我们深化和完善我国的校长负责制会有一定的帮助。
一 变革的背景——挑战与回应
美国的校本管理和我国的校长负责制为什么几乎是同时发生的，这只是时间上的巧合还是有什么内在的必然？要客观地回答这个问题，应对当时中美教育改革的社会环境做一必要的回顾。20世纪80年代以后，科技在社会发展中的作用日趋显著，各国政要都深感国家间的竞争是科技的竞争，人才的竞争，教育的竞争。同时，他们也都深感本国教育存在诸多问题，如不改革则难以承载起社会发展的历史负荷。
美国从80年代里根总统开始，历任总统都十分重视教育改革，以保住世界头号强国的地位。因为如果美国的教育制度成为二流的了，美国就不可能保持世界一流强国的地位。里根入主白宫不久，就力图通过教育改革解决教育质量低下的问题。在体制方面，这次改革的基本做法就是进一步下放教育的管理权。如通过裁减联邦教育人员、各州教育财政自主等措施，使教育管理权力下移。由国家高质量教育委员会撰写报告《国家处在危机中：教育改革势在必行》，要求“州和地方官员要切实负起教育经费和学校管理方面的主要责任”，联邦政府“应力求把行政负担和干预减少到最小限度”[2]。1991年4月，布什总统公布了教育改革方针——《美国2000计划》。这个“雄心勃勃、影响深远的革命性纲要”，旨在20世纪90年代彻底改革美国中小学教育模式，不拘一格地创办全球一流中小学校。为此，该计划把下放教育管理权力，“以学校为基础进行教育改革”，作为创建新型学校的措施之一。“将管理某一学校的权和责一并交给该校的教师、校长及家长，扩大学校在使用经费方面的自主权，减少联邦和州政府及学区委员会对学校的干预”[3]。在克林顿主政的8年中，下放教育行政管理权仍是教育改革的方向之一，其间校本管理在美国广泛铺开。[4]
我国自80年代以后，面对建设现代化的宏伟目标和作为文革重灾区的教育严重落后的现实，确定教育为国民经济发展的战略重点。邓小平指出：“不抓科学、教育，四个现代化就没有希望，就会成为一句空话。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第68页）要使教育适应社会主义现代化建设的需要，必须从体制入手对教育进行改革。正是在这种背景下，继经济体制改革、科技体制改革决定之后，1985年颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》。在这一内容丰富的纲领性文献中，确定对当时实行的党支部领导下的校长分工负责制进行改革，文件指出，学校要“逐步实行校长负责制”，由此拉开了我国学校领导体制改革的帷幕。进入90年代后，中央确立并落实科教兴国的发展战略。1993年2月中共中央、国务院正式印发的《中国教育改革和发展纲要》，重申校长负责制为我国中小学的领导体制，并对校长负责制和学校自主办学问题进行了阐释。《纲要》指出，“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”（注：郭齐家主编：《中国教育法全书》，北京广播学出版社1996年版，第60,71页）
可见美国的校本管理运动和我国的校长负责制改革，有着十分相似的社会背景。这是由于：第一，科技、教育在现代社会发展中所扮演的重要角色，使得改革教育迎接“知识经济”挑战，成为包括中美两国在内的世界各国现实的、别无选择的发展道路。第二，处在世纪之交的历史转换时刻，很容易唤起人们的社会责任感和历史使命感，回顾过去、反思现实、规划将来，有其时代的必然性。第三，现代学校所面临的办学环境日益复杂多变，单靠政府开出统一的药方无法医治现代教育的各种痼疾，明智的办法是给学校以办学的自主权，让学校根据自己的内外条件灵活而有针对性地实施自己的发展战略。当然，中美两国在80、90年代，其社会和教育发展水平存在着巨大差异。美国作为一个发达国家，力图保住世界头号强国的地位；我国作为发展中国家，则是力争在20世纪末进入小康社会，到21世纪中叶进入中等发达国家的行列。不仅如此，美国是一个典型的地方分权制国家，联邦政府对全国教育的控制力原本就不强，其权力下移的含义主要是把州政府和学区拥有的教育管理权下放到学校。而中国属于中央集权制国家，教育管理权的重心很高，扩大学校的办学自主权，首先要把权力下放给地方政府。
二 指导思想——理论与政策
有一种观点认为，美国等西方国家的校本管理运动有丰富的理论做指导，而我国的校长负责制改革则主要以官方政策为依据。（注：黄崴：《校本管理：理念与策略》，中国教育学会教育管理分会2001年年会交流论文，第6,4页）这是富有启发性的见解。不过，仔细分析就会发现，这一问题值得进一步探究。因为：第一，如前所述，美中两国的这一教育管理改革运动都是由官方推动的，而且都备受国家最高领导人的关注。第二，近20年来，我国学者对校长负责制做了大量的理论研究，这一改革一度成为教育管理理论研究的一个聚焦点，因此我国的校长负责制改革也并非没有理论指导。所以，以理论还是以政策为指导不是构成二者的区别所在。这里值得讨论的问题是，指导中美两国的改革理论是否存在差异，以及存在什么差异。
美国的校本管理背后深藏着多方面的理论。从哲学层面看，校本管理体现了后现代主义的价值取向，权力重心的下移，反映的是“边缘性”的凸显；从管理学层面看，校本管理体现的是人本主义的管理思想，即管理者要相信人、依靠人、为了人进行管理。如，麦克雷戈的Y理论对被管理者人性做的乐观假设；大内的Z理论强调参与决策。从系统科学角度看，校本管理体现的是自组织理论。所谓自组织，是以外部环境为条件，而依靠系统自身形成的结构。与组织理论不同，自组织理论探讨的是世界怎样由混沌到有序，由简单到复杂，由组织到自组织的演化，找到形成宏观有序结构的条件、原理和规律。
我国实行校长负责制之初所面对的是效率低下、层次不清、职责职权范围不明等旧有学校领导体制留给我们的问题。这就使得我国的校长负责制更多地从古典管理学派的理论中寻找依据。如，我国80、90年代发表的学校管理理论论著，或者是从法约尔·韦伯的理论出发，来分析学校内部的组织结构中决策层、指挥层、执行层、操作层是否清晰，学校中决策的权力和责任是否对称；或者以泰勒的“计件工资”、“有效地利用工时”等理论为依据，来设计校内的劳动人事制度改革。
三 学校的自主权——扩大与提升
美国的校本管理和我国的校长负责制有一个共同点，即提升学校在办学过程中的地位。尽管各自的具体情况和程度不同，但在改革前中美两国的中小学都不是真正的办学主体，只是教育行政部门的下属单位，人事权、财务权、决策权等均归上级教育行政部门所有。所不同的是，美国的教育管理权主要掌握在州政府特别是学区委员会手里，我国的教育管理权则由中央和省市政府的教育行政部门掌握。
美国加入校本管理的学校，拥有了过去属于学区委员会的大量权力，因为“决策应该由基层做出，改革的根本力量来自于学校教育工作者的头脑中、手中和心中”[5]。学校的自主权主要包括：财务权、人事权和课程设置权。学校可以自主做出财政预算和经费控制；在校内组织包括教师和校长在内的学校员工的使用和培训；在州或学区确定的核心课程框架内编制校本课程或选编教材。
我国实行校长负责制后，主管教育行政部门转变政府职能，对学校工作只进行宏观指导，而将诸如人事管理、财务管理、教学管理等权力下放给学校。在人事上，学校可根据办学的实际需要，按有关政策法规自主决定教师的聘任、缓聘、解聘，改变了学校对教师只有使用权而没有聘任权的被动状况。在财务上，对学校实行工资总额包干，超额不补、节余归己，这样既减少了冗员、提高了工作效率，又节约了教育开支。在教学上，除日常的教学管理权归学校外，学校还在国家方针政策留给的空间内，自主进行教学管理和课程开发。
需要指出的是，美国的校本管理和我国的校长负责制，改革的基本举措都是教育行政部门将办学的权力归还给学校，其授权内容也都包括人事权、财务权、教学管理权等。但其差别在于下放了的权力掌握在学校哪些人手中。美国校本管理改革，强调校长与教师、学生家长、社区代表分享这些权力，而我国则更强调将其集中到校长手中，以使责、权统一。
四 民主管理机构——决策与监督
民主管理是20世纪下半叶管理领域中涌动的浪潮之一。20世纪的教育管理改革都或多或少地受到这一浪潮的冲击。美国的校本管理和我国的校长负责制改革，都注意到了教职工民主管理的重要性，并力图建立起让教职工参与管理的有效机制。
美国作为一个推崇民主、人权的国家，民主管理的思想深入人心，并逐渐把民主的观念硬化为现实的制度。校本管理改革，从一个侧面看，就是建立学校民主管理机制的实践。如哥伦比亚成立的学校建设联合会，由教师、学生家长、社区成员代表以至学生组成，对诸如经费使用、人员聘用、课程编制、教材选用等事宜集体讨论决定。旧金山、迈阿密、俄亥俄等地也都建立了类似的民主参与机构。
我国在实行校长负责制的过程中，也十分重视民主管理。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“有条件的学校要建立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”“要建立健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”（注：郭齐家主编：《中国教育法全书》，北京广播学出版社1996年版，第60,71页）加强学校的民主管理不仅受到官方的重视，更为学者们所关注。国内出版的学校管理学论著，大多将“教职工民主管理”作为校长负责制的“三位一体”的内涵之一，并研究在校长权力扩大的情况下如何让教职工行使民主管理权力。
客观地看，虽然中美都重视学校的民主管理，但其差别是明显的。第一，我们是在一个有着两千多年封建专制传统和长期中央集权的国度中来建立学校民主管理机制的，改革中必然要更多地遇到旧观念和旧体制的阻抗。第二，我们民主管理机构的作用，主要是审议和监督作用，而没有决策作用。第三，较之美国人务实的传统，我们文化中坐而论道的倾向，使得对民主管理说的多做的少，学者文章和政府文件中所勾画的民主管理构想往往多是停留在字面上，研究和实践可操作的具体模式还很不够。
五 效果评价——预想与现实
美国的校本管理运动，是否收到了预期的效果，对此人们的评价并不一致。衡量一项改革是否达到了预期的成效，最基本的办法就是将其预想的优点与改革后的结果做一比较，看这些优点是不是真的展示出来了。我国学者黄崴在列举了美国多位学者对校本管理的肯定后，认为校本管理的优点可归纳为：第一，校本管理可以激发学校内部的改革和发展动力。第二，共同决策，可以提高决策水平。第三，有助于增强学校成员的主人翁意识和责任感。第四，有利于推动学校的全面进步。第五，能够促进社会的民主和进步。（注：黄崴：《校本管理：理念与策略》，中国教育学会教育管理分会2001年年会交流论文，第6,4页）程振响、刘五驹认为，实施校本管理，有利于深化教育改革，有利于政府职能的转变，有利于学校主动适应社会的复杂局面，有利于倡导创新精神、开展创新活动，有利于建立现代学校制度。[6]这和美国学者的评价大同小异。[7]西方“很多人写文章对校本管理给予支持”，“而很少有人检讨其实际效果”，但也并非没有人这样做。英国的塞克尼和迪博斯基(L.E.Sackney & D.J.Dibski)在90年代中期曾撰文专门从批判的视角对发端于美国的校本管理进行了评论。他们认为校本管理是否真的达到了预期成效还需认真检讨，至少在以下方面尚存问号：校本管理是否提高了学生的学业水平；当学校委员会拥有决策权时，学校能否有效运转；校长忙于学校教学以外的事情，是否有利于学校的发展。[8]我国学者方展画在评述美国里根政府下放教育管理权的举措时指出，由于美国联邦政府对教育的放权策略，使得教育经费的使用效益不高，联邦政府一些良好的改革意图难以得到贯彻。[2]可见，由于美国的教育问题并没有因为实施校本管理改革而得到有效解决，因此，人们自然有理由对改革本身提出疑问。
对于我国的校长负责制所取得的成效应做何评价？当然，成效是有的，而且相当明显。第一，由于自主权的扩大，学校展示出了办学的生机与活力。第二，职责统一，符合现代管理运行机制的要求。第三，减少了组织层次，提高了工作效率。第四，党政组织与领导之间初步形成了分工协作的良性关系。第五，与校长负责制相配套的校内劳动制度、工资制度改革得到了深化。不过，在实行校长负责制十几年的实践中，确实还存在着不少问题。概而言之，主要问题有：权力过分集中，容易使校长惟我独尊，独断专行；制衡校长权力的民主监督机制很不完善，党支部的保证监督和教代会的审议监督机制并未如人们所预想的那样有效地发挥作用；聘任制所采用的量化评价机制，在一定程度上束缚了教职工的工作主动性和创造性，不利于教育质量的提高；党支部书记的职责、职权不清，其工作的分寸、尺度难以把握。诚如有的学者所言，旧体制的问题没有得到根本解决，新的问题又出现了。
美国的校本管理和我国的校长负责制，都收到了一定的成效，也都存在不如人意之处。美国的校本管理并非都是成绩，我们的校长负责制也并非都是不足。值得注意的是，无论是成效还是不足都可以在两国间找到共同点和不同点。
六 余论——深化与创新
人类已迈入21世纪的门槛，面对新的世纪，中美都在启动新的教育改革。2001年初，刚刚走马上任的美国总统布什发表关于美国教育改革的政策性讲话《不让一个孩子掉队》(No children left behind)，阐释了提高美国基础教育质量的方略。在此前后，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，也对我国当前和今后一个时期的教育改革与发展做出了规划。在美国新总统的教育政策中，似乎找不到关于校本管理的内容；从我国政府的官方文件中，校长负责制的概念也很少出现。这是否意味着美国的校本管理与我国的校长负责制改革已经退潮了，笔者的回答是否定的。事实上，美国建立特许学校，是《不让一个孩子掉队》的重要内容[9]；而我国新一轮基础教育课程改革，建立三级课程管理体系，扩大学校课程管理的自主权（注：《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，《中国教育报》1999-06-17；《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，《人民日报》2001-06-15），也表明学校办学自主权得到真正的落实。透过表层我们不难看到，校本管理和校长负责制，已超越空泛的概念讨论，正在教育改革的核心层次得到深化，在学校教育改革实践中得以落实。