日本财政危机的制度性因素分析，本文主要内容关键词为：财政危机论文,日本论文,因素论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据2000年度日本政府财政预算方案，截止2000年度末，日本的国债余额将达364亿日元。除了一般会计上的国家债务以外， 日本还通过各种特别会计借债，各地地方政府也大施举债。如果加上各种特别会计和各地政府的债务，日本全部长期债务金额将达647万亿日元， 约为日本全年GDP的1.3倍，国民人均承担债务超过500万日元。 （注：《日本经济新闻》1999年12月21、25日。）可以说日本的财政已完全陷入危机状态。如果与其他发达国家相比，可更清楚地了解日本财政恶化的程度。日本财政一般会计的国债依存度1999年度为37.9%（2000年度上升至38.4%），而美国为1.4%，英国为1.0%，德国为11.5%，法国为12%。日本财政靠举债度日的情况在发达国家中最为严重。
最能集中反映一国财政状况的是财政赤字。1999年度日本财政赤字（国家+地方）占GDP的比率为10.0%，是发达国家中最高的。 进入90年代，大多数发达国家都出现了财政赤字减少，财政状况好转的现象，唯独日本的财政反而日益恶化。
导致上述日本财政状况如此恶化的原因是多方面的。首先是景气因素。泡沫经济的崩溃使税收大幅度下降，而政府依然靠发行国债增加财政支出。其次是老龄化因素。日本正以发达国家中最快的速度进入老龄化社会，在财政上用于社会保障的开支急剧增加。第三，制度因素。对前两个因素国内外内论述较多，这里运用现代经济学的研究成果着重从制度因素的角度作一分析。
一、影响日本财政的制度性因素
新制度经济学认为，所谓制度就是社会游戏规则，它由“正式制度”和“非正式制度”组成，前者是有形的或成文的，而后者是无形的或不成文的。因此，广泛存在于一国社会的惯例、习惯和习俗在这里都可被视为制度。制度在决定一国的经济成果上起着决定性的因素，即制度通过产生一定的激励机制，形成一定的经济行为，最终作用于产出一定的经济成果。
影响日本财政运营的制度因素有以下几个方面：
预算的增量主义 由于大藏省在编制预算时要受到来自代表各方利益的压力团体的干扰，因此大藏省在有限的时间里不能或不愿进行范围广和深入的改革。大藏省每年的编制预算追求的并不是在经济上最合理的选择，而是如何调整各方利益，使预算在国会顺利通过。这样的结果是尽量不修改既定政策，尤其是不减少对既定政策的支出，而是制定出一些新政策来照顾一些压力团体新的要求，以致财政预算只增不减，结构性问题长期得不到解决。这也就是日本财政预算的“增量主义”。
压力团体 它是追求特定集团特定利益的团体，一般是行业团体。压力团体为能使自己的利益主张纳入政策，会采取种种手段（游说、政治捐款、提供各种招待乃至行贿）向决策者施加影响或压力。
“族议员” 这些议员是一些资深议员，他们一般长期在自民党政务调查会（政调会）中的各种专业委员会中任要职，熟悉政府各主管部门的政策操作，与政府部门经常有沟通。“族议员”在日本决策中的影响有时甚至超过官僚，以至在日本有“党高政低”之说。官僚、政治家和财界有时会为了实现压力团体的利益而团结一致，因此反映局部利益的主张有时会成为政策实施，但这些政策可能会损害整个国民的利益。
纵向行政及政府内部调整 政府主管部门对自己管辖的领域拥有最大的行政权力，各政府部门在编制预算时往往会追求权力的扩张和预算的扩张。这种政府行为曾经有助于调整经济的增长，但也造成预算庞大、机构设置重复和争夺对新兴行业、跨行业产业的管理权的现象。由于是纵向行政，因此在决策时要进行政府部门之间的利益调整，实际上各政府部门都有专司调整政府内部利益的机构，大藏省大臣官房即是负责这一工作的机构，然而这一调整过程是不透明的，调整规则也是不成文的。
审议会 日本的审议会也对国家的决策产生一定的影响。寓言会有跨行业的或综合性的审议会，如经济审议会，但更多的是专业性的；审议会有的属于总理府，但更多的是照常属某个政府部门。目前日本共有各种审议会200多个。审议会的作用是归纳各方面的意见， 然后综合成一个最接近大多数委员意见的方案提交政府主管部门或首相，以作为决策的依据。但问题是审议会的组成人员往往由某个政府部门任命，审议会的日常活动也由政府部门安排，审议会的最终审议结果都能被控制在政府主管部门可接受范围之内。因此，审议会在日本被认为是政府部门的招牌，它能使政府主管部门的意见更正当化，更堂而皇之。
“官僚下凡” 日本的高级官僚在退休后一般会利用在位时建立的人际关系，去民间企业或银行担任高级职务，继续享受高薪待遇。大藏省官僚的退路一般是民间金融机构或财政投融资机构。
财政投融资机构的投资决策及危机处理（注：财政投融资是一种日本政府的金融活动，其资金来源是政府经营的邮政储蓄、人寿保险和养老金（年金）机构的资金，资金去向是由政府贷款给财政投融资机构（包括政府金融机构和政府企业如公团、公库等）。）由于财政投融资机构没有建立起象民间企业那样有效的公司治理结构，容易造成投资失误，而且经营中出现的问题往往采取能拖则拖的做法，对亏损领域继续投资，以致问题不断恶化。
地方政府的依赖性 由于地方政府在财政上依赖中央政府，导致一方面地方政府受制于中央政府，自主性和创造性被扼杀，另一方面中央政府向地方提供的资金中一部分是并没有支出范围规定的地方交付税，因此地方政府有一种尽量多拿地方交付税的动机，造成财政支出超出地方居民的实际财政需求。导致地方政府对地方交付税持不拿白不拿心态的就是地方交付税的所谓“粘蝇纸效应”。
二、大藏省的治理结构分析
上述影响日本财政的制度因素都有一个共同点，即都是建立在日本的国情——关系的基础之上。日本社会是一个处处讲究关系的社会，人们的行为准则是建立在关系之上的，而不是象欧美国家那样是建立在契约之上。除了所列有关财政的制度外，其他如主银行制、企业系列、相互持股、企业内工会和终身雇用制等制度的深层无不贯串着关系这一主线。任何制度都不可能是十全十美的，重视关系的制度也一样，它虽然有协调和社会稳定的一面，但也有不可忽视的负的一面。在经济方面，这种制度容易形成决策过程不透明，有关交易者职责不明，局内人在不透明的交易环境里利用相互勾结，瓜分额外利润，损害大多数局外人利益。
任何国家的制度都不是一蹴而就的，而都有着强烈的“路径依赖”（path dependence），即今天的制度安排受历史因素的影响。 日本今天的经济制度的源流可上溯到20世纪的战争时期。当时为了渡过非常时期，日本建立了“国家总动员体制”，在经济上建立限制私人利润积累的统制经济体制。战后在美国占领军的干预下，经过一系列民主改革，上述战时体制已经解体，但在许多制度安排方面依赖留有战时统制经济的烙印。如日本的产业政策、政府对金融业的保护、中央集权等。
政府机构与企业一样，它也由许多利害关系者构成，企业的利害关系一般是经营者、股东和职工，而政府机构（如大藏省编制预算的机构）的利害关系者有国会议员、中央政府官员、地方政府官员、政府企业的决策者和纳税人。在企业中，处理不同利害关系者之间的权力和责任的制度是公司治理结构，政府也有这样一个治理结构。上述所列日本财政种种问题说明，围绕日本财政制度的治理结构上出了问题。企业和国家的治理结构中最容易出问题的是利害关系者之间的权力不对称和他们各自掌握的信息不对称。掌握信息量多的那些利害关系者往往会侵占超量信息所带来的超额利润也即信息租金。
以大藏省为例，大藏省的官僚也具有经济的本性和机会主义倾向，因此也具有进一步增加既有信息进而获取信息租金的动因。正是受这一动因的驱动，才出现了大藏省的“官僚下凡”、行业团体对“族议员”的政治捐款、族议员对大藏省施加影响等一系列问题。这些问题的实质就是财界、政界和官僚相互利用并瓜分信息租金。
所谓租金在经济学上的原意是某种生产要素所有者获得的超过该要素机会成本的收入。寻租理论中的“租金”实际上是这一概念的外延，在这里我们把它看作某种经济利益。当经济主体追求的是通过政府管制和干预而人为获得某种经济利益， 那么这种行为便是寻租行为（rentseeking）。因此，从本质上讲， 寻租行为是一种非生产性利润的再分配活动，它本身并不创造新的社会利益，相反却给社会造成多方面的资源浪费。一般而言，政府对经济的干预或政府掌握某种经济资源会使经济存在一定数量的租金，这些租金的存在便成为寻租行为的基础。
在相互利用的制度下，信息拥有量多的利害关系者当然想安于现状，维持在不透明和封闭的条件下瓜分信息租金的状况，而对任何可能减少租金收入的改革措施采取消极态度，对诸如财政投融资机构的亏损、税负不公等问题或者坐视不管或采取拖延战术，最终结果是事态严重恶化，国家只能动用政府资金向亏损的财政投融资机构提供财政援助，从而损害纳税人的利益，加重国民的负担。
对于上述分析，人们不禁要问，以关系为基础的相互利用的经济制度战后长期存在，而且曾对经济的调整增长起过积极影响，缘何在现在反倒成了人人侧目的大问题了呢？对此，国内外学术界都在展开研究，各方意见比较一致的答案是信息化和经济全球化的进展。信息化的发展不仅要求一国的经济和政治组织尽可能在短时间里处理更多的信息（即更多地降低信息的加工成本和传输成本），而且要求一国的国民了解和掌握更多的信息，而科学技术的发展则为此提供了物质基础。经济全球化的发展使得生产要素流动速度大大加快，流动范围也更大，生产要素已跨过疆界流向世界。经济全球化要求一国经济中的交易成本更低，交易效率更高，否则该国的生产要素（尤其是资本）将流出该国，导致产业空心化。显然日本的经济制度和交易方式是与信息化和全球化的要求相冲突的。
三、日本财政制度的改革方向
信息化和经济全球化是人类历史发展的方向，是时代潮流，任何国家如果不及时对本国的制度作相应的改革，就意味着落伍，就不能参与经济全球化的利益分配。对于日本也一样，在信息化和经济全球化这两股潮流中，日本的经济制度也不得不进行彻底的改革，改革方向是信息更公开、决策过程更透明、交易成本更低廉。
日本的财政虽然从战后初期至今在形式上一直实行财政法治主义和财政民主主义，但前面所列种种财政的制度弊病说明，日本财政制度在许多方面不仅跟不上时代的潮流，也与日本财政制度的宗旨格格不入。时至90年代末，日本加快了对其财政制度的改革步伐，除采取各种措施杜绝上述弊病发生外，日本还将在健全政府的治理结构和财政政策的事后评估方面加大改革力度。健全政府的治理结构，主要靠加强信息的披露，加强国民对政府的监督来实现。在信息披露方面，虽然有《信息公开法》和《行政手续法》加以规定，但有关决策过程的信息、财政投融资机构财务的信息的披露十分不足。有鉴于此，日本将对此进行改革，改革的措施之一是，财政投融资机构所需资金全部用发行债券的方式从资本市场筹集。发债方式有三个：经营业绩较好的一些财政投融资机构可根据自身信用程度在市场发行财政投融资机构债券，简称“财投机构债”，财政投融资机构自己负责还债，筹资成本由市场决定；经营业绩较差的财政投融资机构在市场上发行由政府出面担保的政府担保债，对政府担保债的发行实行严格的审批；对于那些经营业绩恶化，完全不适用市场化筹资方式的财政投融资机构，由政府出面用政府的信用在市场上发行财政投融资债券（简称“财投债”），所募集的资金再由政府贷给这些财政投融资机构。这一改革将有力地促进财政投融资机构披露信息，因为信息披露充分与否直接关系到在资本市场筹资成本的高低。
在对财政政策的事后评估方面日本还很薄弱，目前仅有会计检查院和国会决算委员会对政府预算的执行情况进行审议，但审议内容仅限于资金是否专款专用，是否挪用，是否有侵吞，虚报或瞒报等违法行为，而没有对财政政策本身进行事后评估。即将实行的财政投融资制度的改革包括用定量的政策成本分析法对每一财政投融资机构进行事后评估，并为以后财政决策提供依据。
对金融机构的业务进行定量的政策成本分析最早出现于90年代初的美国，由于每一个政府机构的业务内容和业务量不同，因此，采用这一方法分析时，不仅要看一个机构的绝对政策成本，更要看该机构的相对政策成本。财政投融资机构的绝对政策成本指政府历年提供给该机构的各类补贴，相对政策成本指绝对政策成本与该机构每年业务量（用每年得到的补贴额代替）之比值。一般而言，比值越大，该机构的政策成本也越大。
部分财政投融资机构的政策成本测算
资料来源：《日本经济新闻》1999年10月14日。
对财政投融资机构进行定量的政策评估将是日本财政制度减少随意性增加科学性，减少黑箱操作增加透明度的一个尝试。在财政投融资制度改革后，日本还将在2002年度把定量的成本分析法用于所有财政政策的评估，并建立政策评估结果直接与预算分配挂钩的财政责任制，以取代已暂缓实施的《财政结构改造法》。上述财政投融资制度的改革将于2001年度起实施。此外，日本还将在2000年度起用企业会计的资产负债表的形式，全面披露日本国家资产和负债信息。
加大财政的信息披露力度，提高财政决策的透明度和降低交易成本都意味着日本财政的利害关系者的信息租金的减少，因此改革是要付出代价的，不会是一帆风顺的。