我国生态补偿问题及其应对策略，本文主要内容关键词为：生态论文,应对策略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1990年，国务院在《关于进一步加强环境保护工作的规定》中提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的环境保护方针，首次确立了生态补偿政策。
1996年国务院颁布《关于环境保护若干问题的决定》，进一步扩大了污染者的责任范围，规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的责任原则，使污染者不仅要承担预防和治理自己造成或可能造成的污染的责任，还要适当负担为进行区域防治或流域防治的费用；对所耗用的自然资源、占用的环境容量和恢复生态平衡予以补偿。[1]
1999年，国务院颁布《全国生态环境建设规划》。在该规划确定的几项关于生态环境建设的政策措施中，正式提出按照“谁受益、谁补偿；谁经营、谁恢复”的原则，建立生态效益补偿制度。[2]
除了这几部国务院条例，其他一些环境资源法也制定了一些生态补偿规定。如《森林法》规定了设立森林生态效益补偿基金制度，《矿产资源法》规定了开采矿产资源必须缴纳资源税和资源补偿费、《土地管理法》规定了国有土地有偿使用制度、耕地补偿制度和土地复垦制度，等等。总之，我国已通过法律法规，在自然资源领域建立了以自然资源有偿使用制度与自然资源利用的补偿制度为主要内容的生态补偿体系。
在实践上，生态补偿主要落实为两个工程，第一个是以森林生态效益补偿制度为内容的天然林保护工程，第二个领域是退耕还林还草工程。但是，从这两个工程的操作情况看，存在着一些制约我国生态补偿制度持续性发展的根本问题。
天然林保护工程
1.天保工程政策概述
1998年长江、松花江嫩江洪灾发生以后，我国启动了“天保工程”。按照国务院批准的方案，“天保工程”包括两个地区：长江上游、黄河上中游地区与东北、内蒙古等国有林区，共包括18个省区市。长江上游、黄河上中游地区天保工程的范围是，长江上游地区以三峡库区为界，包括云、川、黔、渝、鄂、藏6省区市；黄河上中游地区以小浪底库区为界，包括陕、甘、青、宁、蒙、晋、豫7省区。东北、内蒙古等重点国有林区天保工程的范围，包括蒙、吉、黑、海、新5省区。
实施天然林资源保护工程的目标，有两个：一是使长江上游、黄河上中游地区的11.18亿多亩森林得到切实保护，年减少商品木材产量1239万立方米。到2010年，预期新增森林面积1.3亿亩，森林覆盖率增加3.72个百分点，明显改善这一地区的生态环境；二是使东北、内蒙古等重点国有林区年调减木材产量751.5万立方米，3.92亿亩森林得到有效管护，48.3万富余职工得到妥善分流和安置，实现森工企业的战略性转移。
据统计，从1998年至2002年底，国家对“天保工程”已累计投入到位资金近300亿元，其中中央投入近270亿元，地方配套近30亿元，4年来共完成人工造林近3000万亩，飞播造林约1600万亩，封山育林8124万亩，管护森林面积13.54亿亩。[3]
2.天保工程实施中存在的问题
天保工程的目的是保护主要分布我国东北内蒙、以及长江上游、黄河上中游地区的原始林与次生林组成的天然林植被，约15.1亿亩。见表1。但是，从实施情况看，存在下面两个问题。
(1)天保工程目标与任务被泛化
天保工程的任务是保护国有林区天然林植被，但是，表1中数据表明，2001年与2002年，在长江上游、黄河上中游地区被管护面积还尚未覆盖本工程区全部天然林分布区的情况下，东北内蒙区已超出10%以上。也就是说，在东北内蒙工程区，天保项目实施范围已超出了边界。
(2)资金投入与天然林保护区分布比重不一致，过度倾向东北内蒙区，轻视长江上游、黄河上中游地区，使天保工程更多地扮演解困国有林场遗留问题的政策手段
从表1中可知，长江上游、黄河上中游地区是天保工程的主要实施区域，其天然林面积占工程总面积的74.02%，但是，2001年与2002年投入的中央财政专项资金仅占33.28%与35.55%，工程区内被管护森林平均单位面积合计投入的天然林保护工程中央财政专项资金仅是37.01元／公顷，42.98元／公顷，仅有全国平均水平的50%左右，更不到东北内蒙区的30%。见表2。因此，可以说，天保工程实施中，分流和安置国有林场职工，实现东北森工企业的战略性转移是主；管护天然林植被，维护长江上游与黄河上中游地区植被稳定是次。但是，国有林场职工分流也是不成功的。据统计，至2003年底，森林管护人员由4.59万人增加到20.53万人，[4]平均每个管护人员仅看管4.51
。因此，在今后的天保工程实施中，如何降低管护人员数量，避免过多的管护人员变相开发天然林，又将是一个新的问题。
退耕还林还草工程
1.退耕还林还草政策概述
1999年8月，在江泽民提出“再造秀美山川”的政策建议下，作为主要解决重点地区水土流失和土地沙化问题的退耕还林工程开始纳入国家政策体系。1999年，按照“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点。2000年初，国务院有关部门下发了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点工作的通知》。2002年，退耕还林工作在全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动。[5]
退耕还林工程建设范围包括京、津、冀、晋、蒙、辽、吉、黑、皖、赣、豫、鄂、湘、桂、海、渝、川、贵、云、藏、陕、甘、青、宁、新等25个省及新疆生产建设兵团，共1897个县（含市、区、旗）。工程建设任务重点安排西部地区，中部地区突出重点。优先安排江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要地区的耕地，确定长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区以及重要湖库集水区、红水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地区的856个县为工程建设重点县，占全国行政区划县数的29.9%，占工程区总县数的45.1%。
工程实施以来，在国家大力推动下，取得了很大进展，见表3。1999-2003年5年期间，国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。西部地区累计投入341.2亿元，占全国的68.8%。工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点。先期开展退耕还林的地区，水土流失和风沙危害减轻，输入江河的泥沙量减少。据水利部门监测，黄河龙门水文站在年径流量近似的情况下，输沙量由1998年的4.48亿吨降为2002年的2.35亿吨，减少了47.5%。二是增加了农民收入。工程实施已使2000多万农户9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤。[6]至2004年底累计完成退耕地造林1.18亿亩，提前一年完成工程上半期规划。
表1 我国两个天保工程分区天然林保护面积比较
附图
（基础数据：天然林资源保护工程建设情况(2001,2002)，www.forestry,gov,cn,2005-3-10）
表2 2001-2002年天保工程中中央财政专项资金分配情况
附图
（基础数据：天然林资源保护工程建设情况(2001,2002)，www,forestry,gov.cn,2005年3月10日）
2.退耕还林工程实施中存在的问题
从目前的情况看，随着国家《退耕还林条例》的施行，国家无偿向退耕农户提供的粮食、现金补助以及种苗造林费补助，基本保证了农民的收入水平，有些地区甚至高于农户退耕前的收入水平。但是，全面分析这项政策，还是会发现一些不可忽视的缺陷。
(1)长效目标与短期措施矛盾
国家实施退耕还林过程追求长期的生态效益，是为了实现我国森林覆盖率2010年达到19%以上，2020年达到23%以上，2050年达到并稳定在26%以上，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环的国家林业发展战略目标。[7]但是，依据《退耕还林条例》，粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。可见，与工程要求的长期生态效益相比，对工程区人群的补助是十分短暂的。因此，如何解决退耕还林补助期满后农民生产和生计，建立生态建设的长效机制，是个比较迫切的问题。
而且，在我国耕地储备比较紧张的国情限制下，保证国家粮食安全的政治任务与农业政策的影响进一步使退耕还林工程的实施充满不确定性。例如，2003年10月，国家粮食安全问题开始出现，全国粮食库存达到了历史最低，在这种情况下很多人反映，粮食安全问题产生的主要原因是国家的大面积退耕还林计划。于是，按规定，2003年11月份国家林业局就应该下达2004年退耕还林的指标，在粮食安全问题出现以后通知就没有发。本来2004年国家林业局预计的指标有5000万亩以上，但是，2004年3月份，“退耕还林”新政策出台，全国“退耕还林”总任务，一下锐减到1000万亩。然而，下边各省是按照预计5000万亩的指标做准备：挖坑整地。并把这个指标一直下放到了乡和户。[8]
(2)后续资金紧缺
当前退耕还林和生态建设资金主要靠国债资金和中央财政预算统筹资金投入，其它资金投入量很少。因此，资金约束既影响了退耕还林进展，也为将来的管理维护设置了难题。
(3)交易费用过高
按条例规定，国家向退耕户提供种苗和造林费补助，每亩50元。种苗和造林补助费，只能用于种苗、造林补助和封育管护等支出，不得挪作它用。退耕还林种苗和造林补助费发放方式，由各省根据实际情况确定。由于，退耕还林包括规划设计，工程监理等多个部门参与，仅工程管理一亩就20块钱。因此，退耕户实际获得的种苗和造林费补助可能不到50%。而且，评估发现，造林初植成活率低，特别是在干旱、半干旱地区，差的只有20%-30%，好的年份在50%左右。农民为了得到国家补助粮，普遍要补种2-3次，多的达5-6次，造林成本高，农民普遍反映种苗费不够。[9]
另外，社会参与生产、销售的种苗等活动也受到诸如获取林业部门出具标签、质量检验证和检疫证等限制。
退耕还林交易费用过高还表现在各参与管理机构之间部门政策与措施的不协调。退耕还林工程包括退耕地造林与荒山荒地造林两部分，按统计内容看，在忽略退田还湖等微小数据时，退耕地造林与生态退耕两者数据应该大致一样。但是，对照表3的两组数据，可以发现，林业机构统计的退耕地造林面积与国土资源机构统计的生态退耕面积出入很大。这种统计数据分歧表明，在退耕还林实施中，信息不对称因素也会引发更多的交易费用，影响退耕还林资金投入与效果评价。
(3)后续制度安排不确定
虽然条例规定“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策，退耕土地还林后的承包经营权期限可以延长到70年，承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包。但是，条例同时规定，退耕还林要以营造生态林为主，营造的生态林比例以县为核算单位，不得低于80%。那么，补偿期限结束以后近9/10的承包经营权期限内，如何实现退耕户利益。按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（2003年），我国林业发展将划分为生态林与商品林两种类型分类发展，生态林是禁止砍伐的。那么，80%的退耕营造林以什么方式体现“谁经营、谁受益”的政策呢？因此，退耕还林工程存在着后续制度不确定问题。
表3 各年全国退耕还林面积统计
退耕还林面积（万亩） 1999-2001年 2002年 2003年 2004年 各年合计
全国退耕地还林面积
43521230
5218
1000
11800
全国生态退耕面积
2622.45
2138.25 3355.95 -
8116.42
（数据来源：全国退耕还林数据来自：(1)退耕还林工程简报2005年第1期（总第42期）；周生贤：以党的十六大精神为指针认真贯彻实施《退耕还林条例》努力开创新局面，2003年1月20日，http://www.tghl.gov.cn中国退耕还林网；(2)2002年中国国土资源公报。全国生态退耕数据来自：1,2001-2003年各年中国国土资源公报；2,2000年中国净减少耕地面积1443.5万亩，中国新闻网，2001年06月24日；3,尚无2004年数据）
政策建议
实际上，上述两个工程中存在的这些问题，根源在于，在我国生态补偿中，存在两个制度性缺陷。一是政策目标与法律规定矛盾，二是措施的市场导向与产权空白相对立。如果说生态补偿是一种外部性内部化，那就隐含着认可工程区居民利用环境资源的传统权利具有产权属性，同时也认可森工企业、自然保护区管理机构对被补偿环境资源具有产权，但是，这种权利基点与现有法律相抵触。如果说生态补偿是保证一种社会公共物品的生产与供给，那么，所有社会成员应该平等地分担义务，而不是强制某些地区承担主体义务。因此，在我国生态补偿中，形成了一种尴尬的行为逻辑：为刺激相关群众参与，给予经济补助，制定“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策规定，予以产权认可，以未来产权收益诱导参与群众接受较低的补偿额营造公益林；另一方面，则又确立公益林与商业林分别发展的林业发展战略，明确公益林为社会公共物品，否定营建初期所确立产权的落实。
因此，要解决上述这些问题，必须从这两个制度缺陷入手，采取下述两个方面的政策措施：
1.将土地划分为经济性用地与环境性用地。在土地用途管制基础上实施生态补偿
从环境保护角度出发，将全国土地分为经济性利用与环境性利用两类。城镇用地即是经济性用地，农村土地则同时包含经济性农业用地与环境性用地两类。实施生态补偿，就是在这两类土地用途管制基础上实施经济环境调和政策。也就是说，一方面对纯经济的城市型利用土地课税，为工程区生态补偿筹集资金。另一方面对城市与农村土地中环境性用地增加环境保护补偿，增大城市与农村土地用于经济性用途的机会成本，促使生态补偿工程区土地所有者在权衡经济收益递减与环境保护补偿金递增两者关系基础上，将部分城市土地与农村土地向环境保护性土地利用类型转变，实现经济环境协调性土地利用。
2.建立以土地空间为载体的环境区居民环境产权体系
由于产权缺失，环境保护的市场化方式不能直接进行。没有直接获益的个人，易导致公地的悲剧。环境保护必须把环境向资源转变。转换成资源的环境有明确的需求和供给，在市场均衡下能以成本收益方式激励个人通过资源开发保护环境。如明确产权的森林、湖泊等。
环境在向资源转化过程中，不相容使用情况将较多出现。但是，不论是哪一种权利体系，都必须体现环境对当地居民的支撑作用。按照现代市场经济组织资源配置规则，居民与政府、企业一样具有同等市场行为主体地位。居民作为产权主体，与政府产权、企业产权是相并列的。[10]因此，在实施生态补偿工程的环境区，应该引进环境区居民环境产权体制。
从现有技术与社会经济水平看，一般性环境要素中，除了空气，其他所有环境要素都附载在土地上。而且，广义土地指地球表面任一区域，包括陆地与水体。可以说，只要划分了土地产权，也就能大致分割大多数其他环境要素。因此，环境产权分割不应从要素属性出发，避免要素种类繁多属性各异引致的技术问题与信息不对称问题，而要从当地居民参与性出发，遵循简明原则，直接赋予土地产权主体相应地拥有土地上一切可以明确有形界限的环境要素的产权，政府只需要在产权基础上，从社会规划目标出发进行用途管制。相应地，从产权性质出发，只要在规划时间内，环境产权主体满足不改变环境资源属性、不降低物种数量等条件，就应该允许其通过环境产权交换、所增加环境物品市场交易等市场方式获取收益。环境保护通过资源开发来实现。通过资源开发，环境由公共品向私人物品转变。私人物品的生产过程也就是环境保护过程。目前，美国已出现一些环境资本家，以保护特别环境区域，提供某种环境物品与服务方式，实现环境资产收益与自然增殖。[11]
也只有将环境认可为当地居民的一种资产，生态补偿才可以作为一种手段，实现针对这种资产的外部安排。
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