我国农业审计的法律冲突及其协调，本文主要内容关键词为：我国农业论文,冲突论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文中的“农业审计”是一个比较宽泛的概念，它包括当前农村社会中各种应当审计的资金和项目。
一、我国农业审计法律冲突的涵义及产生的理论根源
法律冲突是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系，而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。这里的法律是一个广义的概念，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部委规章和地方政府规章、国际条约以及法律解释等多种形式。
农业审计法律冲突是指来自不同层级、不同职能部门和不同区域的法律同时规范和调整农业审计工作因而产生矛盾的现象，如关于不同部门职能分配、具体操作程序、审计问题处理等规定的冲突，在相互沟通和衔接上的不足。法律冲突是一种普遍的现象，是“任何一个法律制度发展到一定程度的必然产物”。我国农业审计法律冲突是客观存在的，其产生有深刻的理论根源。
（一）“理性经济人”假设与农业审计立法主体的逐利性
“理性经济人”假设是西方经济学中一个最基本的假设，最早由亚当斯密在《国富论》中提出。这一假设包含两层含义：(1)“经济人”是自私的，都是以利己为动机并力图以最小的代价获得最大的经济利益；(2)“经济人”是理性的，他们的决策经过深思熟虑，并进行过成本收益分析，行动通常采取合理的途径（如法律、行政权力），而不是通过冲动、信仰或暴力。
农业审计法规体系是多层次、多结构的，立法主体呈现多元化。每一个立法主体都是“理性的经济人”，明显具有追求自己集团利益最大化的倾向。由于审计部门和农村行政主管部门职能的交叉性，利益冲突使得农业审计法律、行政法规和部门规章之间存在冲突。而农村社会中地方政府、审计机关、农村经管站之间的利益冲突，造成了上下位法律、各地区法规之间的冲突。（二）利益资源的稀缺性与农业审计利益主体的多元化
资源稀缺是相对于人类无限的欲望而言的，用来满足欲望的资源总是稀缺的。由于利益的稀缺性以及利益主体的多元化，对利益范围的准确界定就成了利益争执各方所关注的焦点。就农业审计而言，关键是要明确不同立法主体的立法权限，在立法中明确不同审计主体的职责，划清审计主体与客体的责权利。而我国关于农业审计的立法权、执行权和监管权没有明确的法律规定，实践中审计部门和农村行政主管部门均在行使相应的权限，必然产生冲突。
（三）农业审计法律变化与社会变迁的非一致性
法律以一定的社会存在为基础，社会的变迁能够引起法律的演变，但法律不可能及时、精确地反映社会需要，社会也不是完全依照法律设定的模式运转，两者的变迁可能不一致。随着我国农村形势的不断变化，新情况、新问题不断出现，农业审计法律必须进行相应的调整，如果超前或滞后都会引起冲突。
另外，法律的变迁是渐进的，有时又是局部的。农业审计法律的变化既有新法的制订，也有对旧法的修改。法律的修订涉及到不同部门，各个部门法的修订难以同步进行。因此，不同的部门法之间、新旧法之间难免会产生冲突。二、我国农业审计法律冲突的表现形式
我国农业审计法规体系在《宪法》的统帅下，可分为三个层次：(1)在法律层次上，目前没有专门的农业审计法律，与之相关的法律是《审计法》；(2)行政法规和部门规章。国务院颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》是审计工作的基本行政法规。部门规章主要是由审计署、农业部制定颁发的业务规章以及与其他部门联合发布的行政规章，如审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》为农业审计工作提供了基本指导和技术支持，农业部颁布了《农村合作经济内部审计暂行规定》，农业部与国务院纠风办联合印发了《农民负担专项审计工作方案》；(3)地方性法规是由省及以下人大、人民政府结合本地农业审计工作的实际情况制定的在本地区适用的行政规章，又可分为省、市、乡镇（街道）三个层次。各省关于农村集体经济审计规定主要是省人大以办法、条例的形式颁布，如《浙江省农村集体经济审计办法》，省级以下的规范主要是政府或审计机关结合当地实际情况制定的各种实施办法、操作规范等。
由此可见，我国农业审计法规体系基本上体现了自上而下逐级规范的原则，但上下位法律之间、同级不同部门的法规之间、不同法域法律法规之间在一致性、衔接沟通方面存在许多问题，新法与旧法在过渡、配套方面也存在冲突之处，主要表现在以下几个方面：
（一）纵向冲突：下位法与上位法的冲突
完整的法律体系应该是自上而下层次分明而又环环相扣的，但实际中下位法与上位法相脱节、条款冲突的现象较为普遍，有关农业审计的法规也不例外。
下位法与上位法的冲突主要包括：(1)行政法规、地方性法规、规章同法律相冲突；(2)地方性法规、规章同行政法规相冲突；(3)规模较大的市政府的规章同省、自治区人民政府的规章相冲突；(4)地方政府和较大市政府的规章相冲突。
农业审计的法律为《审计法》，根据其规定，审计机关只设置到县（市）一级，审计机关可根据工作需要，经本级人民政府批准，在其审计管辖范围内设立派出机构。审计机关实行双重领导体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。由此可见，农业审计工作开展的主体应为国家审计机关及其派出机构或委托机构。
农业部颁布的《农村合作经济内部审计暂行规定》指出：“全国农村合作经济审计工作的指导机构，是农业部农村合作经济指导司。审计业务接受国家审计机关和上级主管部门内审机构的指导”。各省出台的关于农村集体经济审计的条例或办法均规定“县级以上农村行政主管部门负责本行政区域内农村集体经济的审计工作，日常业务由县（市）、乡（镇）农村合作经济经营管理部门承担，审计工作接受国家审计机关的业务指导”。根据农业部门的规章和省级法规，农业审计工作的开展应该由农村行政主管部门负责，国家审计机关只给予业务上的指导，与审计法律和行政规章的规定存在较大冲突，这容易导致实际工作开展过程中农村行政主管部门和审计机关争权、多头监管、疏于监管或审计工作不规范等一系列问题。
（二）横向冲突：不同区域同位阶法规的冲突
法律的横向冲突是纵向冲突的延伸，由于上述审计法律、行政法规与部门规章、省级条例之间的冲突，造成农业审计的法律地位不明确，各地开展审计工作的法律依据不一致，工作模式各式各样，制定的具体法规也存在较大差异。
比如关于基层审计机构的设置，有的地区依据《农村合作经济内部审计暂行规定》制定乡镇审计法规，规定由农村经管站全权负责，抽调人员进行审计；有的地区依据《审计法》规定由县（市）级审计机关下派人员审计；有的地区综合考虑多方因素，规定设立独立的审计所，由乡镇（街道）财政拨款，受乡镇政府和上级审计机关双重领导；还有的地区完全脱离上位法，由乡镇政府临时抽调人员进行审计。审计机构的设置是农业审计工作开展的关键环节，是影响工作效率和效果的重要因素，各地关于审计机构设置规定上的冲突是整个农业审计工作发展不平衡、不规范的症结之所在。
（三）法域冲突：审计监督权与司法及其他行政执法权的冲突
农业审计工作结束后要出具审计报告，对审计事项做出评价，出具审计意见书，对违反国家财经法规法纪的需要依法予以处理、处罚。可在法定职权范围内做出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚意见。根据《审计法》的规定，被审计单位对审计机关依法做出的审计决定应当执行，若有不服，可申请行政复议或提起行政诉讼。实际情况中，由于农业审计的对象大多与经济利益有关，被审计单位对审计决定不服，有时候并不通过行政复议来维护权益，而是以合同纠纷等为由直接向法院提起诉讼。根据《诉讼法》的规定，司法机关的民事审判结果也可以强制执行，导致民事判决间接否定审计决定，形成民事判决与审计决定的冲突。但如果民事诉讼在前，审计在后，情况可能就完全不同了。假设案件在民事诉讼过程中，因为涉及国有资产流失等严重问题，而委托审计部门进行审计。这样，审计机关对已进入民事诉讼程序的合同纠纷等案件进行审计，并做出审计决定，从而导致审计决定间接否定民事判决，形成审计决定与民事判决的冲突。
对农业审计查出的问题，一般都需要进行处理或处罚。审计处理是一种经济性纠正措施，包括责令限期缴纳应缴的财政收入，限期退还非法所得、侵占的国有资产，责令冲转或调整有关会计账目等，处理的主体一般为审计部门。而审计处罚是一种行政性制裁手段，包括警告、通报批评、罚款、没收非法所得等。《审计法》规定：对财务收支违纪行为，审计机关依照法律、行政法规的规定，可依法给予处罚，但对审计机关的具体处罚权限没有明确规定。实际中，大多行政处罚是由被审计单位的行政主管部门、纪检监察机关、税务工商等部门做出的。如根据《税收征收管理法》的规定，审计机关查出被审计单位涉税违法行为的，应当责成其向税务机关补缴税款、滞纳金，税务机关是对涉税违法行为予以处罚的主体。因此，审计处罚权与其他行政执法权也存在较大冲突。
（四）时际冲突：新法与旧法的冲突
新旧法之间的冲突既包括同一法律修订前后适用的冲突，也包括不同法律制定、修改和废止等不配套引起的法律冲突。农业审计法规的修订有三种功能：一是使其适应变化了的新情况；二是扩展其内容和适用范围；三是使其与其他法规相协调。当前农业审计法规存在的问题是：在新法中未将旧法明令废止；上位法作了修订后，下位法没有及时修改或废止；一些明显过时、失效的地方性法规、规章或法规性文件未明确予以废止。
三、协调农业审计法律冲突的途径
（一）明确农业审计法律地位，消除纵向法律冲突
农业审计法律地位的缺失是产生上下位法规不协调、形成农业审计工作多头领导或监督空白的根源，是完善农业审计法规体系必须解决的首要问题。将农业审计定位于民间审计显然不可行；作为农业行政部门的内部审计，从实际效果来看，审计力量不足、专业性不强、工作不规范、独立性和权威性也不够；自成体系，由国家政权来保障其实施，独立性、权威性和专业性均较强，但成本较高。最可行的模式是将其作为国家审计的一个分支，在《审计法》中单独明确其法律地位，在具体实施的时候，由政府审计机关、地方政府和农业部门联合指导和控制。另外，应该由国务院制定全国性的《农业审计条例》及实施细则，进一步明确农业审计的主体、对象、内容、程序、处理等问题，作为地方农业审计工作开展和法规制定的直接依据。这样，就能在法律、行政法规和地方法规各个层次保持一致性，避免纵向法规冲突，防止出现多方争权或监管空白的现象。
（二）完善农业审计地方法规，解决横向法律冲突
农业审计地方法规是指导农业审计工作开展的直接依据。在明确了农业审计法律地位之后，地方法规的完善主要是严格依据高层法规的规定，制定和完善具体操作性法规。首先，省级政府应该参照《审计法》等国家相关农业审计法律法规出台省级农业审计条例或办法，对农业审计机构的设置、隶属关系和经费来源、审计人员的资格和义务、审计对象与审计职权、审计程序以及被审计单位和审计人员的法律责任等进行总体规范。其次，县（市）政府或审计部门应该按照省级农业审计条例或办法的规定，结合本地实际情况制定更为详尽的农业审计办法。最后，各乡镇（街道）审计机构应该制订全面的审计项目操作和审计工作管理方面的规范。操作方面的规范包括村级财务收支审计、村干部经济责任审计、基建投资审计、所属企事业单位审计以及其他专项审计的操作指南。管理规范包括审计工作制度化建设、审计人员配备、审计技术和方法的运用、审计纪律、审计结果的报告等事项的规范。这样严格以上级法规为依据，密切结合当地实际情况，逐层建立起来的农业审计地方法规体系，既可以有效为地方服务，又可以避免各层各地法规之间的冲突，增强各地审计工作的可比性和参照性。
（三）协调审计与相关领域法规，减少法域冲突
在审计结果与司法审判之间，因为先后顺序不同，导致一方否定另一方，产生冲突，给审计部门、司法机关以及当事人都带来了困扰，因此必须有一种合理的协调机制。这种法域间的冲突，是自上而下、各个法规层次都存在的，单凭审计部门、司法部门或上级政府部门是难以解决的。一个有效的解决办法是由全国人大在充分征求审计、司法部门及其他利益相关者意见的基础上，出台一部独立的协调法域冲突的法规，或者建立一个专门的机关来裁决法律冲突，专门机关裁决模式具有地位超脱、权限广泛、程序灵活、方式多样等特点，其裁决具有终极性效力。
因为农业审计对象的特殊性，审计与其他行政法规冲突的存在，对审计结果的运用和执行产生了极大的制约。由于审计机关和相关行政主管机关对某些审计问题的处理和处罚职能划分不清以及审计案件移交处理和处罚环节复杂、手续繁多，使得许多审计结果不了了之，流于形式。这需要审计部门与相关行政部门充分沟通、协调，建立诸如联席会议等制度，定期汇报、检查、协商、评定工作，及时调解矛盾、解决冲突。
（四）做好新旧法规的勾稽工作，排除时际冲突
要解决新旧农业审计法规之间的冲突，最好的办法是建立一套法律适用的规则，在冲突发生时，优先适用或排除适用某种法律规范，来排除法律冲突。关于法律的适用，一般是依据其效力层次直接适用高位法、优位法，根据这一原则，新法一般都优于旧法。有的情况下也可以做出实体法从旧、程序法从新等规定。
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