深化行政管理体制改革（笔谈）——3.关于行政体制改革中几个关系问题的理论思考，本文主要内容关键词为：几个论文,行政论文,笔谈论文,体制改革论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从党的十七大提出抓紧制定行政管理体制改革总体方案，到党的十七届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，再到国务院机构改革方案提交十一届全国人大一次会议审议通过，开启了新一轮公共行政管理体制改革的系统工程。新一轮行政管理体制改革，实质是建设人民满意的服务型政府，为全面建设小康社会提供体制保障；途径是“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，目标是到2020年形成适应我国科学发展要求的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、比较完善的行政管理体制。笔者以为，进行合理、有序、成功的公共行政管理体制改革，建设服务型政府，从理论设计层面上说，应处理好如下关系。
1.行政职能的转变与社会发展的要求和趋势的关系
公共行政体制是以政府为中心的行政系统。政府决定于社会，服务于社会。政府的行政职能与转变，决定于社会的性状、变化和发展的客观趋势，这是政府行政管理体制改革必须遵循的客观规律。改革开放以来，随着计划经济向市场经济体制的转变，我国行政体制历经了1982、1988、1993、1998和2003年五次大的改革，政府职能从总体上说，实现了从重在服务于计划经济向服务于市场经济的政府转变。这个转变同1978年以来我国经济社会的发展是基本相适应的，否则中国社会就不会有今天的发展水平。但行政体制同解决改革开放30年中出现的新问题，同中国社会发展提出的新要求，又是不相适应的，所以必须进行新一轮的改革。行政职能，是政府与社会、人民群众联系和沟通的桥梁，是二者得以良性互动、彼此同性兼容的枢纽，因此，行政体改革的关键和核心是转变行政职能，优化行政职能体系。
新一轮行政体制改革，核心是基于新的背景，调适政府行政职能，所以首先要弄清这种改革所面临的背景。按照笔者的认识，新一轮行政体制改革的背景是：(1)由于认识上和布局上的局限，使五次大的改革之后，行政体制自身仍然存在着从原有职能体系带来的老问题、旧矛盾。(2)由于社会改革与转型异常复杂，在过去的30年的改革开放过程中，积累起了诸如贫富差距拉大、国有资产流失、社会主要群体“弱势化”、一些社会主体“自由有余”、社会整体“平等不足”[1]以及腐败漫延等矛盾和问题。(3)基于中国社会发展的客观规律，以人为本和全面协调的可持续发展，已成为中国社会未来发展的必然选择和客观趋势。
基于这样的背景，转变行政职能、优化行政职能体系的基本方向，只能是实现政府职能向营造良好发展环境、维护社会公平正义和提供优质公共服务的根本转变。主要是：(1)政府减少不该担负的职能，把不该由政府管理的事项转移出去，把大量社会性事务移交给第三部门，由非政府公共组织和城市社区去管理，集中履行核心职能。(2)增强构建和谐社会和实现社会公平、正义的职能，调节收入分配、全面协调发展、化解社会矛盾、实现社会公正，保持社会稳健发展。(3)强化提供优质公共服务和改善民生的职能，以工人、农民为主体的社会基本群体，是稳定社会的基本力量，推动社会发展的根本动力，是国家和中国共产党得以执政的社会基础，所以政府在向社会提供公共服务和改善民生的职能中，特别要强化为社会基本群体提供公共教育、公共卫生、就业和社会保障等方面的公共产品和公共服务。
2.行政机构的优化与行政职能转变的关系
政府的行政职能是行政机构设置的前提和根据，行政机构是行政职能存在的载体和实现的基础，因此，行政职能与行政机构具有内在的统一性。基于此，转变行政职能、优化行政职能体系，就必须调整行政机构，优化行政机构体系，使二者真正达到“合二而一”、“二位一体”。
行政机构的改革，要坚持精简的原则，但绝不是减得越多、留得越少就越好，而是达到行政机构与行政职能内在统一。达到这种统一，致思的理路应当是：(1)明晰职能，合理分工，行政机构体系中的部门，同行政职能体系中的具体职能一一对应，什么样的部门履行什么样的职能，使部门与它所承载的功能内在地统一起来。只有这样，才能防止不合理的政府机构设置。(2)行政职能体系中的各种职能，是互不相同，是不可相互替代的，所以，同一行政部门，不能承担不同的职能，同一职能不是由不同的部门来承担。只有这样，才能有效地防止部门职责交叉，避免降低行政效率。(3)行政职能体系是一个完整的有机体系，体系中的不同职能是彼此衔接的和互补的。按照机构满足职能要求的原理，行政机构的设置和调整优化，就应当使各个部门之间有特定的衔接秩序和互补机制。只有这样，才能保持政府职能的整体性和对外部社会环境的适应性。
十一届全国人大一次会议第四次全体会议通过的新一轮《国务院机构改革方案（草案）》，总的说来，是以“行政职能与行政机构内在统一”为理论基础的，是一个科学的有价值的机构改革方案。其职能与机构内在统一的科学性和价值意义主要在于：(1)在大部门体制下，把原来几个部门都管理的业务归到一个部门管理，精干了组织结构，避免了各个部门职能交叉、管理重叠、政出多门、互相扯皮、争夺部门利益，有利于政府弱化部门“经济人”的自利性，提高行政决策职能的公共性和执行职能的高效能，为同社会利益主体的并存互补、协调发展创造良好环境。(2)推行大部门体制，把职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，便于合理配置宏观调控职能，有利于集中整合政府的社会管理和公共服务职能；便于把行业、局部社会事务移交给企业、中介组织、非政府公共组织管理，有利于社会治理职能向“善治”与“小政府”、“大社会”的方向演进。(3)大部门体制下，减少了相对独立、“五脏俱全”的小部门，便于精减行政机构，减少行政人员，有利于降低行政管理成本。
3.行政权力的配置与行政机构履行职能的关系
行政机构中的各个部门，要履行其所承担的行政职能，必须有相应的行政职权或行政权力工具。行政机构中部门的职能与权力，必须是内在统一的，行政权力的配置应当同机构承担的行政职能相对称、相平衡，从而形成“权能”统一，达到事权一致；而各部门专司其职，“权能”统一，则会形成部门间的职权分离和彼此制约的权力运行机制。
行政机构的职能和权力达到对称、平衡的致思逻辑应当是：(1)在规模与强度上，职能与权力应同其广大，有多少（多大）职能，享有多少（多大）权力。如果职能多权力少（小），势必力所不及，导致职能束之高阁、难以有效实现；反之，权力多（大）职能少，则会造成权力过剩，容易滥用权力，导致权力腐败。(2)在性质上，同一部门的职能与权力应有内在的同质性。承担行政决策职能，享有行政决策权力；承担行政执行职能，享有行政执行权力；承担行政监管职能，享有行政监管权力。一个机构享有的权力与其承担的职能如果在性质上相悖不一，它就会在履行职能的过程中陷入混乱。(3)从中央到地方，在不同层级的行政机构间，一方面，都要依据其职能分别享有相当的行政权力，另一方面，又要在不同的层级间，形成顺畅的领导、合作和服从的关系机制。这样，在整个行政机构系统中，就能在中央的统一领导下，全面调动和发挥各层级行政组织的积极性、能动性和创造性，就能顺畅系统地全面实现政府行政职能，保持行政体系对于社会环境的适应性。
以推行大部门体制为特色的新一轮国务院机构改革方案，以行政职能转变为核心，同时也内在地蕴含着行政机构的“权能”统一机理。依据部门承担的职能性质，经过机构的优化调整，使不同的行政部门，有的行使决策权，有的行使执行权，有的行使监管权。这样，对政府行政机构中的各个部门说来，实现了权能统一，达到了事权一致。伴随着各部门的权能统一，自然就会形成体制内决策、执行、监管权能的相对分离，便于形成行政体制内部的职权制约机制，防止导致过多的部门利益。同时，原有的某些机构被撤销，将其职能与权力一并移交给社会，又便于国家与社会公共事务管理朝“政、社”二元结构的快速转变，形成社会对政府的有效制约。
4.行政体制改革与依法行政的关系
法律是政府行政体制存在与运营的根据与保障。行政机构的设定要有法律依据，行政权力的行使、行政职能的履行，要严格遵守法定的权限和程序。这说明，推进法治政府建设，全面提高政府依法行政水平，切实做到依法行政，是行政体制改革的重要内容。深化行政体制改革，之所以要加强法治政府建设，全面推行依法行政，主要基于三个方面的客观需要。
第一是改革过程中建设人民满意的服务型政府的客观需要。在我国，由于人民是国家的主人，政府的一切权力来源于人民，所以，政府必须通过自身的改革与建设，成为以民为本位、以为人民服务为宗旨、以实现人民群众根本利益为目标、以人民性为本质属性的服务型政府；在我国，法律的根据是人民的公共意志，充满了反映和维护人民根本利益的价值理性。所以，无论是建设服务型政府，还是服务型政府履行其本质功能，实现其维护与增进人民共同利益的根本目标，都要加强法治建设，全面依法行政。
第二是改革所要建构的服务型政府，维护其职权的公共性和保护人民公共利益的客观需要。政府手中的职权是公共权力，来自于人民的委托，照理会本着其公共性质，维护公共利益。但在现实中，政府是由现实的人组成的，凡人都有“自利性”，这就可能使一些公职人员辜负人民的委托，以权谋私，损害政府职权的公共性质和人民的公共利益。对人民公共利益的威胁不仅来自政府方面的公职人员，而且也来自公民方面的公民权利的滥用。人民即公民共同体是国家权力的所有者，所以以民为本的政府要充分保障公民行使其公民权利。但现实中公民也有“自利性”，也会为自己的私利滥用公民权利，损害公共利益。政府为了维护其职权的公共性，维护人民的公共利益，就需要一种规约政府公职人员和公民行为的强制控制的工具；而体现人民公意的法律，既有维护人民根本利益的价值理性，又有可操作和强制规约政府公职人员和公民行为的工具理性，正是政府所需的维护其职权的公共性和保护人民公共利益的得力工具。由此可以看出，建设法治政府，全面推行依法行政，是政府维护其公共性和保护人民公共利益的必然选择。
第三是保证行政体制改革有序、有效进行的客观需要。遵守宪法和法律是政府工作的根本原则，也是行政体制改革过程所要坚持的根本原则。在新一轮行政体制改革的过程中，只有依法改革，遵循政府机构、职能和权力的法定原则，才能防止行政体制改革中的随意性，保证改革达到预期的目的。只有在改革的过程中，加强政府法治建设，改进了政府立法，健全了行政执法的体制和程序，形成了全面推行依法行政的长效机制，改革的成果才能稳定地巩固下来；改革形成的新体制，才能稳健有序地运行；政府在全面建设小康社会的过程中，才能发挥出巨大的积极作用。
5.行政体制的改革与党的领导和人民群众广泛参与的关系
行政管理体制改革是一项政治性和政策性都很强的工作，必须在党的领导下进行，党的领导是行政体制改革取得成功的根本保证。行政体制的改革，要拓宽渠道，引导人民群众广泛参与，人民群众的支持是行政体制改革的基本动力。
我国的行政体制是在党的领导下建立起来的，历次行政体制改革的成绩也是在党领导下取得的。领导是改革成功的根本保证，所以新一轮行政体制改革，也必须在党的领导下稳步展开。2005年12月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第二十七次集体学习时，就推进行政管理体制改革发表重要讲话，强调必须从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，从实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益出发，精心部署，坚定不移地把行政管理体制改革继续推向前进。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记又提出，要加快行政管理体制改革，并做出了努力建设服务型政府，着力转变职能、理顺关系，加快完善公共服务体系，优化政府组织结构，健全行政运行机制，健全政府职责体系，提高政府效能，抓紧制定行政管理体制改革总体方案等八个方面的新部署。2008年2月党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，开启了新一轮行政体制改革的系统工程。党中央的部署，反映了我国全面建设小康社会的客观要求，代表了人民群众的公意和公益，体现了政府的人民性特质，确定了改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要内容。可以想信，按照党中央的部署，新一轮行政体制改革是可以成功的。
政府是人民选择的，政府的权能是人民委托的，所以政府行政体制的改革必须符合人民的公意和公益要求。必须创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革，使人民群众的需要和主张见之于支持的行为，成为推进行政管理体制改革的推动力。人民是国家和政府的主人，有广大人民群众的支持和推动，行政体制的改革就具有了广泛的合法性，就能达到预期目的，取得最后的成功。
标签：行政管理论文; 行政体制论文; 行政管理体制改革论文; 政府职能转变论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 时政论文;