完善分税制改革的几个紧迫问题，本文主要内容关键词为：分税制论文,几个论文,紧迫论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年推行分税制改革以来，我国中央与地方的财政分配体制出现了重大变革，一个适应社会主义市场经济的责权明晰、规范完善的财政分配体制已初见端倪。但从目前分税制的实施情况看，我认为有以下几个主要问题需要加以研究与完善，否则，有可能使分税制改革面临夭折的危险。
一、主要问题
1.事权问题
事权与财权相结合，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善规范、责权明晰的分级财政体制的核心与基础。而事权与财权不清，这是我国财政体制多年来一直存在的主要缺陷，也是这次分税制改革所要解决的首要问题。然而，在1994年的分税制改革中，由于种种因素的制约，我们并没有解决这一直困扰我国财政体制改革的主要问题，而是把改革的重点放在划分收入上。由于各级政府的事权不清，各级政府的职能范围边界不明，这就使划分各级政府的财力、财权、财责缺乏科学的依据，而不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。
客观地讲，这次改革之所以采取这种做法，实在是不得已而为之。为什么这样说呢？从现实情况看，我国目前各级政府之间事权的划分仍处于清楚与不清楚并存的混沌状态，中央政府到底担负哪些职能，各级地方政府究竟又有哪些作用，其事权边界是不明晰的。而这一划分又由于直接与社会主义市场经济中政府究竟应当扮演一个什么角色，担负哪些职能有关，加之，政府过去的经济职能在市场经济改革中又处于转轨变型阶段，新的职能又尚未界定清楚，这就使政府事权的划分复杂化了。目前有关政府在社会主义市场经济中的作用的界定恰恰又是改革中的一个难点。尽管十四届三中全会的决定中对政府职能作了一个总括的界定，但如何具体化？在转轨变型过程中，政府的职能是否与目标模式中的职能有所不同？有哪些不同？这些问题目前尚处于探索之中，这就为目前分税制改革中，各级政府事权的划分带来了严重困难。笔者认为，这也许就是这次改革中为什么不先划分事权的原因之所在。但如前所述，事权划分是财权划分的基础，既然没有这个基础，而只是划分财力，那么，这种分税制就只能是不完善、不科学、不规范的分税制。
2.财力分配问题
如果各级政府之间的事权一旦界定，接踵而来的便是财权，即财政收支在各级政府之间如何分配的问题。
在各级政府的财力分配上，我国长期以来实行的是基数法。基数法要成为比较科学、规范的财力划分方法，其前提是发展现状要与基数法的初始使用期的状况大体一致（这里是指相对数而不是绝对数）。如果这一前提不存在，那么，基数法的运用结果就必然是不科学、不公平的，我国目前的财政体制现状就是属于这一状况。众所周知，基数法一直是我国多年来使用的划分各级政府财力的方法，在几十年里，尤其是改革开放的十多年来，我国各地的经济、社会发展已经发生了很大变化，地区之间已呈现出很不平衡的发展态势，这种差距如果一直发展下去，而又没有适当的方法加以必要的调节，则必然会出现穷者愈穷，富者愈富的状况，并最终造成国家的四分五裂。这一问题反映到各级政府的财力分配上，如果仍然沿用已经过时的基数法，而不加以必要的调整，其结果只能导致更严重的不公平，对地区差异起到一种推波助澜的作用。因此，近年来人们纷纷要求在政府之间的财力分配上，应当以新的、比较科学的因素法取代旧的、不科学、不公平的基数法，这本身也应当是分税制改革的重要内容之一。遗憾的是，在1994年的分税制改革中，由于各种因素的干扰，中央不得不在承认地方政府既得利益的前提下，采取“存量不动，增量调整”的逐步调整方式。但增量调整由于数量较小，作用甚微，调整过程必然费时较长，而且，增量调整部分肯定首先是解决中央财政的困难与赤字，然后才谈得上支持不发达地区的发展，对于嗷嗷待哺的西部不发达地区，尤其是贫困地区来说，似有望梅止渴之感。因此，前所述及的矛盾与问题必然在相当一段时间内存在，而难于有大的改变，这是分税制改革必须加以注意并在一定时期内必须解决的又一个重大问题，否则，分税制就只能是财政包干制的变种。
3.财政转移支付问题
在1994年的分税制改革中，由于将增值税的“大头”和消费税、中央企业所得税等大宗财源上划为中央财政收入，因而使地方财政收入与财政支出之间出现较大缺口，中央财政势必要对地方财政进行大量的财政转移支付。目前所采取的财政转移支付主要以税收返还形式出现，而返还的数量又是以93年为基数，这种按基数法划分税收返还数量的做法，必然进一步导致我们前所指出的很不科学、很不公平的状况，并拉大各地之间，尤其是发达地区与贫困地区之间的贫富差距，这是问题之一。问题之二是税收返还的时滞性所导致的各地资金调度上的严重困难。由于实行新体制，地方原有的相当部分收入被上划给中央财政，而税收返还又是采取先上交后逐月下拨的方式，由此必然产生上交与下拨之间的时间差，从而影响地方财政资金的及时调度，尤其是一些上划财政收入比重比较大的地区，甚至出现连工资等最必需的基本开支都难于及时保证的状况，并进而影响到地方的社会稳定。
4.地方税制问题
1994年的分税制改革在财政收入方面，主要是税收上动作比较大，按税种划分了中央固定税收、地方固定税收和中央与地方共享税收，形成了大致分明的各级财政收入。从现行税种的划分格局看，中央直接掌握了大宗税源，形成了有利于提高中央财政收入比重的局面。目前地方所掌握的固定收入中虽然有15个税种，但一般收入额不大，税源分散，征管难度较大。从具体税种看，目前地方固定收入主要来自农业税、地方企业所得税（从有利于企业改革的角度看，企业所得税按行政隶属关系划分为各级财政收入的作法显然是不正确的，是需要改革的）、营业税和城建税。其中地方企业所得税，由于财会制度改革、税制改革以及宏观经济政策变化等因素影响，企业效益出现大面积滑坡的局面，因而其所得税收入在近期内可能会出现下降趋势；农业税，由于要稳定和减轻农民负担，近期内也难以有多少增长；营业税，由于商业批发、零售已纳入增值税的征收范围，而使之呈下降状况。因此可以预料，在近期内地方固定收入将处于一个相对困难的境地。尽管如此，我认为，如果处置得当，地方固定税收部分很可能将会在一段时期内有大的改观。其理由是地方的15个固定税种中，有好些税种是增长潜力颇大的税种，如个人所得税、房产税、土地使用税和土地增值税等。
从地方税制的现状来看，我认为是很不完善的，其表现在：第一，地方15个固定税种中，到目前为止，经人大立法或经国务院批准作为暂行条例，并有实施细则的虽有一些，但仍有相当税种还处于调整、完善甚至草拟阶段，这就使地方的一部分税收征收缺乏可操作性，甚至处于无法征税的境地，从而影响地方收入。第二，在地方税种的立法权、解释权等方面，目前还没有明确划清中央与地方之间的权限范围，使地方税制在法制上很不健全，因而必须在近期内加以完善。
5.地方的分税制问题
1994年的分税制改革，主要是在中央与省、自治区和直辖市之间进行，而省、自治区和直辖市与县（市）、乡的三级财政如何进行分税制改革则尚未破题。如果只改中央与省、自治区、直辖市之间的财政体制，而不改省、自治区、直辖市以下各级地方的财政体制，那么，这种分税制就是只有头，而没有四肢的不完全的分税制。因此，下一步如何改革地方各级的财政体制，也是应当着力解决的问题之一。
二、思路与对策
对上述分税制改革中存在的五个主要问题，由于地方各级财政分税制改革比较容易进行，关键在于加以重视并及时改革，因此，关于完善的思路与对策研究应主要集中在前四个方面。
1.完善事权改革的思路与对策
如前所述，在当前各级政府的事权划分上，我们面临一种困境，即，一方面，各级政府的事权边界由于政府的职能、作用范围在短期内难以明晰化，而处于混沌不清的状态；另一方面，在各级政府事权边界不清晰的状态下又要进行分税制改革，这是一个十分棘手的问题。在这一矛盾状态下，如何使各级政府的事权划分从无序走向有序，从混沌走向规范，从而为财力、财权、财责在各级政府之间的科学划分奠定坚实的基础呢？
我认为，解决这一问题的思路应该是，按照渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立，以及政治体制改革相一致的原则，先易后难，逐步划清。具体讲，先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。目前各级政府所承担的政治、社会和公共事务边界基本上是清楚的，因而只要加以明确和适当调整，就可以以这部分事权为基础划分各级政府相应的财政收支范围。而经济建设、经济调节和经济管理这部分经济事权的划分，目前则以承认既成事实为前提，按基数法核定各级政府的财政收支，然后视政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立，以及政治体制改革的状况，凡出台大的改革措施，便按情况相应地明确各级政府的经济事务的事权范围，并同时调整这部分财政收支范围，最后过渡到责权明晰、完善规范的分税制。
2.完善财力分配的思路与对策
分税制要想完善，在各级政府之间的财力分配上必须以比较科学、公平的因素法取代过时的基数法，但如果在近期内以因素法代替基数法，又难免使地方利益，尤其是发达地区的利益遭到损伤，甚至伤筋动骨，而引起地方的强烈反对。那么，如何解决这一矛盾呢？
我认为，对现存的财力分配格局的调整，既要想不触动地方利益，又要想完善分税制，是根本不可能的。因此，首先在指导思想上必须明确，分税制改革必然要触动地方利益，必然要对过去不合理的财力分配格局加以调整。其次，在具体改革操作上，可以采取渐进式的逐步调整方式，以减轻地方利益集团的阻力。具体讲，在调整部署上，可以分两部分调整。首先，根据各级政府负责的政治、社会以及公共事务的事权范围，调整各级政府的这部分财力分配。如前所述，各级政府之间的这部分事权划分是比较容易的，因此，在这部分事权范围内按照比较科学的因素法，划分政府之间的财政收支范围，也是比较容易的。因素法中所依据的主要因素应当是人口数。因为按照地方政府所担负的这部分事权，在财政支出中主要表现为教育、医疗、治安、行政及公用设施等支出，而这些支出又主要与人口有关，而且，按照公平原理这些维持人类基本需求的支出的人均享用水平在全国应当是大体一致的。此外，在因素法中还应考虑少数民族人口、疆域面积等因素。如果按照这种因素法测算出来的各级政府之间的财力分配变动过大，还可采取分步实施的方案，逐步调整到位。但如果变动不大，则可立即实行之。其次，对各级政府负责经济事务部分的财力分配，则采取基数法划分，先维持现状，然后视各级政府之间这部分事权的变动情况，逐步调整，最后过渡到比较科学、公平的财力分配方法上。
3.完善财政转移支付的思路与对策
对于各级政府之间的税收返还制度所存在的两个主要问题，第一个问题的解决，我认为应根据前面所讲的思路，逐步取消按基数法确定税收返还的制度。首先，按因素法确定地方政府履行政治、社会和公共事务职能所需的正常开支，然后相应确定地方政府应得的税收返还部分，这部分返还应采用一般性补助方式，并以法律形式加以固定。其次，对于经济事务的开支，则暂时维持按基数法确定税收返还量的方式，然后视改革情况逐步调整为按因素法确定一般性补助方式。而对中央为支持不发达地区及农业地区的发展等因素所给予地方的各种补助，则采取专项补助的方式，从而逐步建立起公平、规范、灵活的财政转移支付制度。第二个问题的解决是否可考虑采用这样一种方式，即维持地方政府政治、社会及公共事务正常开支的这部分一般性补助，可采取在税收收入入库时便按规定比例就地分解出来，转移给地方，以保证地方政府最必需的支出需要，其它部分的补助则仍然维持先上交后下拨的方式进行转移，从而形成一种能兼顾各方面利益和需要的较为完善的转移支付制度。
4.完善地方税制的思路与对策
我认为在完善地方税制方面，首先，应尽快完成地方税种的立法工作，能够经人大立法的税种应尽快立法，立法条件不成熟的应尽快经国务院批准作为暂时条例，同时颁发实施细则，使地方征税做到有法可依，有章可循。其次，在地方税种的立法权等权限范围的划分上，可考虑本着“大集中，小分散”的原则，凡属主要的地方税种由中央立法确定，但在税率设计、解释和征管方面，可确定一定的幅度、空间，给地方一定的活动余地。而小税种则可划给地方，由地方自行立法确定，但地方税的征收权则应完全归地方，最好不要搞国税局代征（除非属重叠交叉税种的征收），从而形成全国大体统一，地方又有一定自主性的比较完善的地方税制。