我国土地非农化进程中的利益冲突与衡平，本文主要内容关键词为：利益冲突论文,进程论文,土地论文,我国论文,非农化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在人们的心目中，土地乃万物之母，具有至高无上的地位，人类衣食住行无一不依赖土地。事实上，从历代王朝统治者南征北战，攻城掠地，到为新中国创建而“打土豪、分田地”，再到我国经济体制改革创设土地使用权，任何一次大的社会变革都离不开土地利益的考量。然而，人类从开发利用土地时起就存在着巨大的利益冲突：一方面，土地是自然生成之物，属不可再生资源；另一方面，随着人类社会的发展，人类对土地的需求却不断增长。尤其在人类征服自然的能力极大提高的今天，人们围绕土地利益而引发的冲突也日益剧烈。① 作为人们常见的土地开发与利用形式——土地非农化制度便是众多土地利益冲突中的一例。②
我国在土地非农化进程中出现了各方主体利益冲突的诸多问题：土地非农化范围不当扩大导致土地资源浪费严重、土地征收补偿费偏低、失地农民社会保障严重缺失、土地征收纠纷层出不穷等。如此严重的问题不能不让人重新审视我国的土地管理制度。总的说来，我国土地制度基本上发挥了应有的功效，但随着经济和社会的发展，其暴露出的问题越来越严重。本文将就我国土地非农化进程中的利益冲突、冲突之根源及衡平之策进行分析和研究。
一、利益冲突之表象
在我国土地非农化进程中，存在着政府与集体、集体与农民、政府与农民、政府与开发商、开发商与农民、开发商与集体等若干对对立统一主体。本文仅考察前三对主体，即政府与集体、集体与农民和政府与农民。
(一)土地非农化范围不当扩大，土地资源浪费严重
我国《宪法》、《土地管理法》中均规定征收土地须以“公共利益”为目的。然而，一些地方政府以加快经济发展和推进城市化的名义不当扩大土地非农化范围，大量征收土地，征地面积过大，动辄上千亩，甚至上万亩。城市规模盲目扩张，80％用的是农村集体土地。各类开发区、园区过多过滥，一些企业利用工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目，变相圈地，对所征土地进行转手炒作，从中牟利。一些千方百计从农民手里低价征来的建设用地，却因征而未用而长年抛荒，造成耕地资源的严重浪费。
(二)土地征收补偿费偏低，截留挪用现象严重，农民遭受损失
在土地征收中，政府虽然也给农民一定的补偿，但其补偿不能完全弥补农民的损失。据统计数据显示，在2003年开始的土地市场治理整顿中，全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地补偿费高达150亿元。③ 一个明显的事实就是不少地区征地规模已经远远超过了当地的经济发展水平和社会承受能力，一方面，拖欠农民巨额的征地补偿费；另一方面，当地工商业的历史现状及可预见的将来均无法提供足够的就业机会以解决被征地农民的生存问题。因此，这些地方征地对于农民来说就意味着三失，即“失地、失业、失所”，使他们变成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民。
(三)失地农民土地保障丧失，社会保障严重缺失
城市化的推进与市场经济的发展，使得一部分农民完全脱离农业变成了工商业的从业者，摆脱了对土地的依赖。但还有大量的农民是农工兼业或农商兼业的兼业人员，另外仍有约30％的农民仍在从事种养业。土地依然是绝大多数农民特别是大龄农民的最基本的生存保障来源。由于历史的原因，大部分大龄农民的文化素质和知识水平相对低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。面对激烈竞争的劳动力市场，农民失地就意味着他们失去了最基本的生存保障来源。对于兼业农民来说，失地就等于割断了他们与土地的联系，他们便成了专业的工商业劳动者，他们一旦失业，离开工商业岗位，不仅很难重新上岗，而且已无法再回到土地上耕作；对于专业农民来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位；对于一些连基本的社会保障都没有的老年农民来说，农业收入则是他们度过晚年时光的可靠而有效的经济来源。质言之，土地是农民生活保障的最后一道防线，是农民抵御市场风险最稳定的经济基础。④ 而土地非农化恰恰是使农民丧失土地保障的最重要的根源。
与此同时，失地农民社会保障严重缺失。失地农民在失去了由于拥有土地和房屋而带来的土地保障权利之后，却无法享受与城市居民同样的社会保障。失地农民游离于“农民”和“市民”、“城市”和“乡村”之间，正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民”。⑤ 这就使他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体，使他们面临着巨大的社会风险。这种社会风险实际上也是全社会的共同风险，更是各级政府的风险。
(四)土地征收纠纷层出不穷
中国社科院农村发展研究所有关课题组完成了一项对当前中国农村社会形势的专题研究，其结果证实中国农民维权重心正在发生改变。调查数据来源于多方。首先是通过对中央某媒体观众电话声讯长达半年的记录，研究者发现，在6万次(条)的信息中，“三农”问题居于首位，而其中所涉土地纠纷又为“三农”问题之首。曾经长期成为农村最大问题的费税矛盾则退居其后，仅占反映问题的1.9％。来自于其他领域的调查结果——中央某媒体的两万封观众来信、720名进京上访农民问卷调查、国土资源部等国家各大部委的专项调研数据也在不断证实这一问题。课题组同时收集了2004年以来130多起农村群体性突发事件，结果表明，其中87起是因土地引发的冲突。有关部门提供的权威数字还显示，2004年上半年，全国共发现土地违法行为4.69万件，土地案例正在各省市反复上升。经过严密分析，课题主持者于建嵘断言：自2002年后，“土地纠纷”已经上升成为农民维权的最大焦点问题。⑥
二、利益冲突之根源
土地非农化过程中利益冲突问题的根源主要体现在以下几方面：
(一)“公共利益”的内涵模糊
根据《中华人民共和国宪法》第10条第3款及《土地管理法》第2条第4款规定，国家只有因“公共利益”的需要才能对土地依法实行征收。质言之，符合“公共利益”是国家行使土地征收权的前提。然而，在调查中发现，目前大量存在用于商业开发的征地。真正基于“公共利益”的需要而征地的非常有限，80％以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的。出现这种情形，归根结底在于对何谓公共利益缺乏宪法和法律的明确界定，从而导致大量非“公共利益”用地也靠征收来解决。一切用地都借“公共利益”为名，实际上反映了《土地管理法》的修订完善已是当务之急。
考察《土地管理法》，就会发现立法实际上存在着一个重大悖论。《土地管理法》第2条第4款规定，国家因公共利益的需要，可以依法对土地进行征收；第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。质言之，任何单位和个人出于非公共利益的目的申请用地必须向国家提出申请，国家以公共利益为由将土地征收后再将其交给建设单位用于非公共利益的建设；原本为非公共利益的项目一经政府出面立即变为公共利益。这正是现行土地征收制度对“公共利益”的理解。⑦
在现行土地征收制度下，要么否定任何单位和个人有权申请用地，要么将公共利益无限扩大，除此之外，别无选择。我国现行土地征收制度忽略了征购这一制度的存在。笔者认为，对于以“公共利益”为目的而需要土地的，是为征收；对于以非公共利益为目的而需要土地的，是为征购。
事实上我国土地征收采用的原则并不是国际上普遍采用的“公共利益”原则，而是我国特殊的“制度需求”原则。我国的土地征收制度实际是为了满足公共利益要求和制度需求的双重目标。⑧
由此学界得出以下结论：我国《土地管理法》中的“公共利益”的规定，具有强烈的计划经济色彩。如果说在所有的企业都是全民所有制企业和集体所有制企业的计划经济时代，它们的利益可以界定为“公共利益”的话，那么在市场经济条件下企业的利益已经远远不能与“公共利益”相提并论，必须重新界定公共利益的内涵。
(二)集体土地权属界定不明
目前中国农村土地产权制度已经远远不能适应农村经济社会发展的需要，主要体现在农村集体土地所有权、使用权、收益权、转让权等权利不明晰，具体表现在集体土地所有权主体不明确。我国《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清，造成了农村集体土地所有权产权不明确。由此产生了诸多问题，例如，土地征收时农民集体和个人始终处于被动、弱势地位，对土地被征收及其丧失的土地所有权缺乏必要的知情权、参与权、选择权。与此同时，农地的实际所有权却被各级行政主体多重分割。除村民小组、村、乡可以对农地行使所有权外，县、市(地区)、省和中央政府也可以对农地行使分配权。
有学者认为，由于土地所有权主体不明晰，土地财产权界定不清，责、权、利不明确，导致许多地方在征地过程中对农村集体所有权的补偿缺乏依据，导致在土地征收过程中利益博弈各方遇到权利时，各个主体相互争夺；遇到责任时，则相互推诿，无人负责。而在利益博弈过程中，农民自己成为弱势的一方，导致一些地方农民土地被征收了，农民自己还完全不知情。⑨
(三)土地征收补偿的标准过低，对象不明确
补偿标准即为“补偿多少”的问题。根据《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。土地补偿费、安置补助费之和，最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。如果按照我国东部地区一般耕地每亩年产值1000元左右，每亩土地补偿费至多不超过3万元。此规定与土地被征收后所具有的价值相比较而言是很低的，并没有考虑到土地被征收后的市场价格。
对象不明确即为“给谁补偿”的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有。”然而，我国《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。笔者认为这里存在两个问题：其一，“集体”与“集体经济组织”的区别。到底土地补偿费应归“集体”还是“集体经济组织”界定不明。既然农村的土地归集体所有，那么，为什么土地补偿费要归集体经济组织？集体与集体经济组织又有何区别？其二，“集体经济组织”与“农民个人”的区别。由于土地补偿费归集体经济组织所有，导致现实中存在集体经济组织负责人截流、侵吞、挪用土地补偿费等问题，使原本就不多的土地补偿费流失，不能补偿农民的损失。
(四)失地农民无法与市民平等享受“社会保障国民待遇”
农民在丧失土地这一最后生存保障后，本该从两种途径得到救济：第一，可以得到一次性足额的经济补偿；第二，可以得到有效的社会保障，包括最低社保、养老、医疗、失业、培训、教育、法律援助等。然而，我国农民在丧失土地生存保障的同时，却得不到有效的社会保障。在医疗保险、工伤保险以及住房、教育、培训和法律援助方面，我国失地农民的平等权严重缺乏，尚无法享受与城镇居民同等的待遇。
笔者认为，失地农民无法享受社会保障问题的根源在于失地农民没有能与城市居民共同享受平等的“社会保障国民待遇”。1958年1月9日，国家公布了全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，第一次确立了二元化的社会经济结构，农民没涵盖在社会保障范围之内。我国现行《宪法》第45条、第14条第4款对公民享受社会保障的权利虽然做了规定，但从总体上说，仍然没有摆脱二元化的社会经济结构。我国的社会保障立法也严重滞后，规定不甚明了，至今还没有一个专门的关于社会保障内容的法律出台，只有一些立法层次较低的行政法规、规章。而且这些仅有的立法适用对象狭窄，只适用城市居民或老年人、妇女、失业人员、退休人员等，例如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围就仅仅限于城市居民，而占全国人口总数75％以上的农村劳动者就没有涵盖在内。⑩
(五)行政权力的滥用
土地非农化过程中，农民和集体利益的大量丧失也与一些地方政府行政权力的滥用存在一定程度的关联。一般来说，地方政府行政权力的滥用包括以下三方面：
第一，地方政府既是管理者又是权力行使者。在土地非农化过程中，地方政府从规划到征收再到补偿始终掌握着主动权，可谓集立法者(确定何为公共利益)、执行者(具体行使征收职权)、司法者(自己制定补偿标准自主决定补偿方案)于一身；而农民虽然在公告等阶段享有被征求意见和要求听证的权利，但是在整个过程中仍处于被动地位。在现行土地征收补偿制度中，各级地方政府既是国土资源的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，这种管理者和权力行使者职能的重叠安排使地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，从而使政策制定和执行中存在政府利益本位取向。
第二，鉴于政绩考核和自利之需，一些地方官员以地生财，对土地实行低征高卖，牟取暴利，征地成为他们寻租的重要手段。而在此过程中，农民则始终处于弱势地位，作为农民利益维护者的村集体又基本上倾向于政府方面，致使失地农民的利益再三被侵蚀，长远基本生活得不到保证。(11)
第三，在市场经济中，土地是一种重要的生产要素，应主要靠市场来配置，但我国土地的供给在1998年后完全行政化，行政手段彻底代替了市场手段。由于行政权力过度介入土地供给市场，把本应由市场解决的问题转向采用行政手段，形成行政手段全面替代市场手段、政府垄断土地一级市场的局面。1998年修订前的《土地管理法》规定，国家建设征收土地，由用地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等，而在修改后的《土地管理法》第47条中虽然仍然规定，国家建设征收土地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等，但是已经不再规定由用地单位支付，而是由政府在征地时直接支付。用地单位与被征地单位之间已经没有任何联系，政府已经从中介变成一个新的市场主体。(12)
(六)土地征收纠纷的司法处理不当
目前，因土地征收引发的纠纷不断出现，但是司法机构“不予受理”的态度，反映出我国法律处理此类问题的局促与不成熟。法院不受理虽然可以暂时回避司法机构对此类案件的责任，但是从《土地管理法》的实施、从公民财产权的保障角度来看，这种“不予受理”的司法政策并非适当的选择。
人民法院“不予受理”主要是回避土地征收的合法性与补偿的合理性问题，这个问题具有宪法意义，同时也是对土地征收进行司法审查的内容。在土地征收的合法性方面，人民法院通常提出以下问题：土地征收单位是否有征收权，以及土地征收是否符合公益目的；在土地补偿的合理性方面，人民法院通常需要提出的问题是：土地征收补偿的形成是否符合法定程序，以及土地征收补偿是否与当地生活水平相适应。
由于我国立法对“公共利益”的范围没有规定，因此政府方面通过土地征收的合法性检验是比较容易的。就土地征收补偿的合理性而言，目前我国的司法实践尚未发展出较为一致的标准，这与我国法律上对土地征收补偿的法律属性认定不清有关。在司法实践中，有些土地征收补偿纠纷是按照民事案件处理的，这时被征收人的权益通常获得更充分的司法救济，征收补偿的合理性理应基于合同法的基本原则进行检验。当人民法院将征收案件作为行政诉讼进行审查时，从法律面前一律平等的原则出发，不能因为有的当事人提起行政诉讼，有的当事人提起民事诉讼，法院就对同一事件作出不同的判决。正是由于土地征收补偿的合同属性，使得人民法院在考虑补偿安置的合理性时，必须同时兼顾行政法上的合理性原则与合同法上的诚实信用原则。(13)
行政法意义上的合理性原则突出表现为比例适当。比例适当原则在土地征收补偿问题上具体地体现为《土地管理法》第47条规定的“保持原有生活水平”原则。土地征收虽然要求被征收人“特别牺牲”，但主要是基于征收的被动性违背了被征收人的自由意思。如果征收的结果进一步导致被征收人经济上的重大牺牲，那么显然有违土地征收“发展国民经济”的根本目标。实际上，补偿额度低于征收前的生活水平时，直接后果就是相对人的重大财产损失，这显然是不合理的。人民法院应当依此精神对征收补偿进行审查。(14)
三、利益冲突之衡平
分析土地非农化利益冲突问题的表象和根源，目的在于解决现实中的相关问题。笔者试从立法、执法、司法角度来探求利益衡平的真谛。
(一)立法衡平
在立法衡平中，视角应放在对具体法律概念的界定、征收补偿制度的重构及社会保障制度的规制中，具体而言可从几个方面实现立法衡平：
第一，“公共利益”的范围应被严格限定。判定土地征收权的行使是否符合“公共利益”并非想像中的那么简单，各国的法律实践也往往有所不同。笔者在新加坡时了解到，由于其土地极度稀有，根据1985年修订的《新加坡土地征收法》的规定，住宅、商业或工业区用地也纳入“公共利益”的征地范围。在美国，人们普遍认为征地应当仅限于“公共利益”，然而，各州法律对“公共利益”范围的界定并不完全相同。
因此，考虑到“公共利益”概念本身所具有的模糊性，笔者认为应取消或重新定义“公共利益”这一概念，用“公共事业工程”来替换“公共利益”，或者将“公共利益”定义为“公共事业工程”的需要。未来的《土地管理法》应明确规定因“公共利益”征收的土地只能用于“公共事业工程”，并通过列举的方式对“公共事业工程”予以明确界定：公共道路交通和市政建设、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共工程。此类“公共事业工程”需要使用土地的，国家可以征收农民集体土地。除此之外国家不能征收农民集体土地。(15)
第二，集体土地权属界定应明确。“集体”由个人所组成，与个人相对应，该词本身就是一个模糊、抽象的概念。而土地所有权归集体所有，也使土地所有权模糊、抽象化。为解决这一问题，笔者认为我国土地所有权可实行“一元化”，即土地所有权统一收归国家所有，集体不再拥有土地所有权。这样既可以解决集体土地权属界定不明确的困境，又可以打破城乡“二元经济结构”，还可以淡化对农民的观念歧视。当然此构想在实行中也会出现诸多问题，例如整个权属结构的颠覆、农民对土地财产权观念的转变等。
第三，土地征收应实行公正补偿，且补偿对象应明晰。我们可借鉴国外的有关规定解决此问题。美国1791年生效的宪法第5修正案规定：为了公共用途的征收必须提供公正补偿。我国《宪法》规定的“给予补偿”，实际上就应当是指“给予公正补偿”。至于如何实现公正补偿，则是一个十分复杂的问题。针对《土地管理法》第47条之规定，笔者认为应做以下调整。首先，对于耕地来说应当确定一个基准地价，此基准地价可把土地补偿费和安置补助费合二为一。根据马克思主义政治经济学原理，土地的价格实际上是地租的资本化或资本化的地租。地租/利息率=土地价格。(16) 地租可以参考每亩土地年平均给农民带来的利润来确定，利息率可以参考同期银行的不定期存款利率来确定。具体公式如下：设某地区每亩耕地一年产值减去农民的投入后年利润为人民币X元，征地当年不定期存款利率为Y％，则该每亩土地的市场价值X/Y=Z。此Z即为每亩土地所需计算的基准地价。这个价格意味着，农民个人通过出让土地取得Z元后，即便把钱全部存入银行，其每年从银行所获取的利息与其继续耕种土地所得的利润完全相同。这就基本保证了农民的利益，保证其原有生活水平不会降低。在基准地价的基础上，省级政府可以依法进行适当调整，以平衡地区差距。其次，对于未确定给农民个人使用的土地(非耕地)，如无主地、荒地、道路、公共池塘等，其基准地价的确定可以略低于可耕地。再次，对于地上附着物的补偿(主要是指房屋)，由于房屋的使用价值在于居住，而对于居住而言，该房屋所占土地是集体土地还是国有土地并不影响房屋作为物的使用性，因此，拆除农村集体土地上的房屋如不能在同区位的集体土地上另行安置房屋，则应当考虑完全按照同区位的城市国有土地上的房屋予以补偿(按合法、合理的面积计算)。最后，对于土地上的树木及青苗等附着物的补偿也应完全按照市场价格进行评估，并给予公正补偿。
对于土地补偿费的补偿对象问题，笔者认为应与安置补助费和地上附着物及青苗补偿费的补偿对象相一致，即统一确定为归农民个人所有。原因有二：其一，如前所述，土地补偿费和安置补助费合二为一，统一确定一种基准地价以后，就不应再存在土地补偿与安置之分；其二，土地补偿无论归集体还是集体经济组织所有，都可能造成侵吞、截留等现象，倒不如法律直接规定归农民个人所有。
第四，建立健全社会保障制度。笔者认为可通过两个途径来建立健全社保制度。其一，建立失地农民社会保障专项基金。该基金可通过如下渠道筹集：政府一定比例的财政拨款、从政府土地出让金净收益中提取的资金、在行政划拨土地和有偿出让土地时提取的资金、从土地储备增值收益中提取的收益、全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集的资金。该基金的运行机制应分开设置：管理机构和经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学性。该基金的内容应包括：最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育培训保障和法律援助保障。其二，借鉴发达国家做法，高度重视失地农民的教育与培训工作。通过对失地农民进行针对性的培训(培训经费可以从征地调节资金中列支)，增强他们的再就业能力，提高他们的就业信心，鼓励他们学习新技术，掌握一门或数门实用技术，以拓宽就业渠道，通过就业换取保障，从而减少保障基金的支出，减轻政府的财政压力。政府要统筹城乡就业，消除以往对农民就业歧视政策，并且将是否参加培训同享受社会保障相挂钩。同时，政府要努力开发社区岗位，拓展劳务输出，适时出台相关优惠政策，鼓励失地农民自谋职业和自主创业，必要时对他们提供小额贷款并简化手续。
(二)执法衡平
可以考虑通过颁发许可证、完善征地程序、赋予农民参与权、知情权的方式来防止出现地方政府滥用权力。
首先，土地征收可以实行颁发许可证制度。即各级政府不直接参与征收土地工作，而是在其批准权限范围内，通过颁发《征收许可证》和《征购许可证》来实现对土地的审批。为了保证公共事业工程用地和商业建筑用地的需要，国家应取消现行的国家统一征收土地制度，分别建立土地征收和土地征购两种不同的制度。具体而言，基于公共事业工程的需要，建设单位经国家许可可以依法征收农民集体土地；基于商业建筑用地的需要，用地单位经国家许可可以依法征购农村集体土地。《征收许可证》和《征购许可证》为有权征收、征购土地的唯一合法凭证。即公共事业工程需要直接使用农民集体土地的，经国家有权机关批准后，由建设单位领取《征收许可证》。建设单位为非公共事业工程的需要使用土地，一律向有权机关申请《征购许可证》。国家对建设单位的申请根据《行政许可法》规定的原则和程序进行审查。要综合考虑当地土地资源的现状、申请人的建设项目性质、申请人的资信情况、有无不征购土地而使用现有国有土地的情况、拟征地单位农民和集体的意见等多种因素，决定是否发放《征购许可证》。各级政府在征收、征购过程中应严格依法审批，严守中立，只扮演管理者的角色，通过土地征收、征购许可制度实现国家对土地的宏观管理。用地单位取得《征收许可证》和《征购许可证》后，并不意味着可以直接使用农村集体土地。取得《征收许可证》和《征购许可证》仅仅是得到国家使用土地的许可，而要真正取得土地，必须经过土地所有权人——农村集体经济组织(农民集体)的同意。用地单位必须与农民集体签订协议并就土地补偿问题进行磋商。至于土地具体的补偿标准及价格应在《土地管理法》中作出明确的规定。如双方不能就土地补偿费用及价格达成协议的，可依法通过民事诉讼来解决。考虑到公共事业工程建设的公益性，对于时间较紧、工程项目急需用地的，经用地单位申请，人民法院也可先行裁定予以征收，然后再对补偿费用进行审理。(17)
其次，完善征地程序。笔者建议，我国可实行征地补偿前置程序。即在颁发《征收许可证》和《征购许可证》之前，必须将征地补偿落实。如果补偿不到位，各级政府不得颁发许可证，如果强行颁发，应判定征收行为无效并由行政主体赔偿因此造成的损失。
最后，赋予农民参与权、知情权。在征地的整个过程中要让作为“特别牺牲者”的被征地者参与进来。政府将征地的目的、用途、征地以后土地利益的分配情况、补偿方案、补偿具体执行的操作过程等都要实行公告制度，而且应该提前公告，并且召集被征地者以及相关的人员就具体方案进行磋商，邀请有关专家对征地方案的可行性进行验证。要让被征地农户充分享有就自己权益得失的知情权和对自己权益的支配权，不能任由村干部越俎代庖。同时，应把土地征收的听证制度与公告制度结合起来，在被征地者中间选取代表直接参与到政府征地的整个过程中去，防止一些部门无视被征地者权利的暗箱操作行为的发生。(18)
(三)司法衡平
对于我国目前所出现的征地纠纷，以下法律及司法解释是人民法院在审理相关案件时可以考虑适用的：
首先，根据《行政诉讼法》第54条第2款规定，如果征地机关在实施土地征收补偿与安置的具体行政行为时，具体行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，人民法院可以依法判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。
其次，根据1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条、第59条规定，如果撤销行政行为可能对公共利益或他人利益造成重大损失，可以判定被告与原告《集体土地征用补偿安置协议》(此处虽然使用的是征用，但此协议既适用征用也适用征收)中的补偿与安置条款无效，并责令被告按照《土地管理法》的规定尽快采取补救措施，与原告重新商定新的征收补偿与安置条款。
最后，根据《行政诉讼法》第67条及1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条规定，如果被诉行政行为对被征地人造成了损害，可以判定被告对因未及时补偿与安置原告而造成的财产损害进行赔偿。
当司法机构作为中立的第三方机构存在时，其作用或者是帮助消除土地所有权(或使用权)交易的磨擦，或者是帮助确定较为客观的定价标准。因此，如果要实现土地非农化的社会效益，以下问题是立法者与司法机构应当考虑的因素：确定人民法院对土地征收案件的管辖权；确定人民法院对相关土地征收补偿文件的司法审查权；确定人民法院对违法土地征收的撤销权与建议补救权。(19)
注释：
①吴清旺、贺丹青：《房地产开发中的利益冲突与衡平》，法律出版社，2005年12月版，第43页。
②为便于行文，本文将土地非农化限定为农村的农用地转为城市的建设用地，不包括农村的农用地转为农村的建设用地。
③佚名：《新版“征地补偿标准”“30倍上限”有所突破》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2004-11/12/content_2210636.htm,2006-12-05.
④郑萍：《我国城市化进程中失地农民社会保障问题研究》，《福建论坛·人文社会科学版》2005年第12期。
⑤杨涛、施国庆：《我国失地农民问题研究综述》，《南京社会科学》2006年第7期。
⑥赵凌：《农民维权重心重大变化：从税费争议到土地维权》，《南方周末》2004年9月。
⑦李牧、耿宝建：《论我国土地征收及补偿制度的完善》，《法商研究》2005年第2期。
⑧郝晋民、任浩：《土地征收制度中农民权益损害的分析》，《公共管理学报》2004年第2期。
⑨杨涛、施国庆：《我国失地农民问题研究综述》，《南京社会科学》2006年第7期。
⑩张建飞：《城市化进程中失地农民社会保障机制的法学思考》，《政治与法律》2006年第4期。
(11)杨涛、施国庆：《我国失地农民问题研究综述》，《南京社会科学》2006年第7期。
(12)李牧、耿宝建：《论我国土地征收及补偿制度的完善》，《法商研究》2005年第2期。
(13)程洁：《土地征收纠纷的司法审查权》，《法学研究》2004年第2期。
(14)同上。
(15)李牧、耿宝建：《论我国土地征收及补偿制度的完善》，《法商研究》2005年第2期。
(16)张思锋：《政治经济学教程》，西安交通大学出版社，2003年版，第215页。
(17)李牧、耿宝建：《论我国土地征收及补偿制度的完善》，《法商研究》2005年第2期。
(18)陈超群：《失地农民知情权的法律保护》，《沧桑》2005年第6期。
(19)程洁：《土地征收纠纷的司法审查权》，《法学研究》2004年第2期。
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