我国农业如何适应入世——农村政府改革和体制创新，本文主要内容关键词为：我国农业论文,体制创新论文,农村论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入WTO后，我国农业受冲击最大，而政府在其中承担的责任最重，影响最大，原因在于：一、WTO的规则体系都是政府间谈判的结果，是各国政府间的互相承诺和行为约定，必须由政府履行，对个人和企业并无直接约束。WTO规则的23个协议中，只有两款涉及到企业，其余均与政府有关，尤其是政府的决策与立法。二、WTO规则和《农业协定》对政府行为的约束局限在反对贸易扭曲措施的层面（如市场准入、国内支持、出口补贴、动植物卫生检疫措施等），而且给发展中国家预留了很大的弹性空间。因此政府的管理体制和政策选择对国内农业的影响远大于世贸组织的规则。三、单个农民、农业企业和农产品贸易商都是农业政策和体制的被动接受者，他们会根据国内农业政策导向调整自己的产品结构和资源配置，如果农业政策和体制环境极端不利，接受成本过高，他们可以选择退出农业，无须对社会责任负责。但政府却责无旁贷，必须对国内的食物安全、增加农民收入和保护环境等社会目标负责。因此从某种程度上可以说，加入世贸组织后，农业能否适应入世，位于前沿阵地的农村政府的行政管理及其体制起关键性作用。
一、入世对我国农业的影响
（一）关税削减
根据《农业协定》，我国承诺到2004年将农产品平均关税降至17％；大豆进口量无限制，关税不超过3％；牛肉进口税从目前的45％降至12％；猪肉从20％降至12％；鸡肉降至10％。由于我国有些农产品价格已高于国际市场价格，降低关税后，外国这些产品的涌入将不可避免地冲击中国市场。比如吉林省的玉米，正常年景生产成本是0.60元/公斤，美国是0.50/公斤，在这个基础上，美国每年还给农业生产者一定的补贴。吉林省玉米卖到南方每吨价格比美国高出120元，导致直接从国外进口增加，造成南方大量进口，北方大量积压。“卖粮难”问题促使价格下跌，农民收入减少，挫伤了农民生产积极性。[1]
（二）取消非关税措施和配额
对敏感农产品实行关税配额管理，就中美农产品所达成的协议看，我国对小麦、大米和玉米三种粮食产品及豆油、棉花、羊毛和天然橡胶等8种主要农产品争取到了配额管理，给我国农业的发展争取到一定的缓冲期。但从长远看，随着我国经济的发展，到下一轮谈判时，利用关税和配额等贸易保护措施的谈判难度也越来越大，保护力度也会越来越小。贸易保护的条件逐渐丧失，必将使我国农业从封闭经济迈向开放经济，从而对农业产生深远影响。
（三）不向农产品出口提供补贴
我国已承诺取消全部出口补贴，无法再依靠出口补贴提升我国农产品的国际竞争力。玉米将是粮作物中受此不利影响最大的，2000年国家曾对玉米出口给予补贴，使之出口量达1000万吨，短期带来国内玉米价格回升，而以后再无此优势。吉林省是玉米的主产区，吉林省很多农民，几乎专种玉米，农民人均玉米生产数量最多。而且，吉林省也是农民人均收入水平低于全国平均水平的省份之一，同东部沿海地区相比，吉林省农民人均收入仅仅相当于其一半左右。因此，玉米价格降低所引起的影响，吉林省农民感受更为明显。
（四）国内支持手段的变化
关贸总协定乌拉圭回合谈判中，将农业国内支持政策分为“黄箱政策”和“绿箱政策”两部分。前者是指对生产和贸易产生扭曲作用，也即对生产者直接给予补贴，包括：①价格支持；②营销贷款；③面积补贴；④牲畜数量补贴；⑤种子、肥料、灌溉等投入补贴；⑥某些有补贴的贷款计划等。协议要求各国用综合支持量来衡量，并符合“微量允许标准”。我国争取到的“微量允许标准”为该产品总产值8.5％（发达国家为5％），超过这个标准就要作减让承诺。据农科院农经研究所计算，我国特定农产品的支持量除玉米（1.6％～3.7％）外都为负值（平均-5％）。因此加入WTO后，我国无需作减让承诺，相反，还有相当大的支持空间，可以对一些敏感的农产品加强“黄箱政策”所允许的支持。“绿箱政策”是由政府财政支持，而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小贸易扭曲作用的支持措施，根据《农业协定》可免除削减义务，主要包括农业科研、推广、培训咨询等政府一般性服务支出，及为了粮食安全目的，公共粮食储备支出、国内粮食援助补贴、一般性农业收入保障补贴、自然灾害补贴、市场营销、促销服务支出和结构调整补贴等等。我国1996～1998年“绿箱政策”平均支持水平为1542.4亿元，并呈逐年上升趋势，但却存在支持结构不合理的问题，如农产品市场营销和促销服务、农业结构调整支持措施等支出为零。我国农业科研投资占农业GDP的比例仅为0.3％左右，远低于发达国家2％～5％的水平。[2]
这需要政府转变对农业的支持方式，即主要依靠“绿箱政策”，同时利用好“黄箱政策”，比如，对农民进行直接补贴，弥补粮食价格降低对农民收入的不利影响。可以将原来的粮食流通补贴作为直接补贴的全部或者部分财政资金来源。方法是在税费改革的基础上减税。我国农业税费负担为1200亿元，农民负担很重，安徽省的农村税费改革做法为在我国实行直接补贴提供了一个很好的思路。最近吉林省也将全面进行农村税费改革试点工作，以从根本上减轻农民负担，促进农村管理体制改革，转变基层政府职能和工作作风。在具体操作上，不是向农民发放补贴，而是直接表现为税收的削减。例如，如果税费改革之后的农业税为7％，而直接补贴确定为4％，则只征收3％的农业税即可。国家的补贴不是发放给农民，而是转移支付给地方政府，弥补地方政府由于农业税费减少而发生的财政收入减少（对少数发达省份可以不补）。随着国家财政支出能力的增强，可逐步增加补贴强度，相应降低农业税率，直到全部降低到零。在此基础上，如果国家还有财力补贴农民，再按同样比例发放。在实行了税费改革的地方，这种方法极为便利和有效，操作上不增加任何成本，补贴效率为100％，即国家拿出的每一元钱，都直接为农民获得。[3]
二、现阶段农村政府管理改革
农村基层政府管理是整个政府管理系统中一个重要组成部分，虽然先后进行过多次改革，但都未能走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的“怪圈”。同以往的改革相比，加入WTO后的最大转变是从“我要改革”到“要我改革”，形成了改革的“倒逼”机制。为了兑现入世所做出的各项承诺，就必须按WTO规则的要求，在规定的时限内完成相应的调整和改革，从而大大增强了改革的紧迫性。吉林省作为我国东北老产粮基地之一，计划经济体制较南方地区发育的更完善，更成熟，受计划经济体制的影响和束缚也更深，因而由计划经济向市场经济转轨的进程缓慢，难度较大。计划经济时代遗留下的政府管制行为，如许可证、配额审批及计划管理仍然很盛行。有的地方政府在制定农村规划时，竟然还要规划种多少亩水稻、养多少头猪等。这种管制不仅导致世贸组织规则所严格禁止的贸易扭曲，而且还会导致滥用权力所产生的腐败，由于过分干预而产生的干群磨擦及由于决策失误而导致的资源浪费、重复投资建设等一系列问题。
为适应农业入世的需求，我国深化农村基层政府改革的关键在于：
（一）切实转变政府职能
政府职能是行政权力运作的起点和依据。首先要明确政府该干什么，正如有的学者所说“关键是重新划分政府与市场有效作用的范围。只有在自己所及有效范围内，政府活动才真正有效率；否则，不论政府自身多么高效，政府活动就是一种浪费”。县、乡政府具有“农政性”，而农业要迎接WTO挑战，参与国际合作与竞争，就必须切实转变县、乡级政府职能，使政府管理经济的职能和方式与国际常规相衔接，按国际规则办事。
政府职能的原则是：凡个人依法自立自主的事，社会组织不要管；凡社会组织能依法自立自主的事，政府不要管。毫不犹豫地把社会职能从政府中分离，还给社会；毫不犹豫地把政府中许多微观执法行为与公共服务活动，采取委托授权形式或者通过公开招标方式向社区、民间团体和其他社会中介组织转移。扎扎实实地裁减臃肿的机构，精简膨胀的人员。政府的“角色”就是制订“游戏”规则和监督裁判，正确执行“游戏”规则。入世后，政府的职能必须从管制转为服务，为农村、农业和农民提供充分的市场信息和营销服务、技术、推广、培训与咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾、风险管理、检测检验及基础设施建设等公共产品和服务。目前的农村政府管理往往不能按市场的原则有效配置资源；缺乏足够的市场监督；为农户和企业提供政策、科技和信息服务的功能比较弱。
这些都要求农村政府转变职能，改革实践中存在的具体问题是政府职能转变不彻底、不到位。（1）转移职能多，转变职能少。一是将部分政府行政机构建制“翻牌”为事业单位，把行政人员变成事业编制，其工作职能、经费来源、干部任用等未作任何改革，机构和人员明减暗不减，甚至还变相增加。二是在单个的政府机关里，只是简单地将职能转移给下面的事业单位，使得职能的转变只是在部门内进行。（2）直接管理职能多，服务与协调职能少。一是综合经济部门继续行使直接管理企业的职能。这些部门还在用审批项目、检查评比、升级达标等管理职能直接管理企业，缺少服务和协调。二是一些县恢复建立了原已撤销的部分管理部门，如有的县恢复了商业局、工业局、轻工局等部门。一些乡镇领导直接担任乡镇企业的领导，形成新的政企不分。
（二）加强机构改革力度
在县、乡级政府管理中机构重叠，人员臃肿，办事效率低下等方面的问题比较突出，过去改革往往只局限于机构撤销、合并和分开。从机构来看，主要是按照中央规定的县市区一级政府只能设置22个职能局的要求，对现有近百个局、委、办机构进行简单地相互合并。例如把农业局、林业局、特产局、畜牧局、农机局、水产局、乡镇企业管理局合并成农林局，然后内设农业股、林业股、特产股、畜牧股、农机股、水产股、乡镇企业管理股。还有原来的房产局、园林局、公共事业局等单位干脆连名字都不改，一律以“副科级单位”划转新的建设局领导。名义上降格了，表面上精简了，但实际上换汤不换药，原来管什么的现在照旧管什么。从人员来看，某县1997年上级核定其党政群行政编制为760人，加上公、检、法的编制478人，共计1238人。实际上，该县党政群机关在册为1710人，公检法在册为790人，共计2500人。近年来根据国家政策又安排军转干部、复员退伍军人286人，共计2786人。同时，县乡还大量使用编外临时人员。不仅造成工作推诿和效率低下，给县域经济发展带来极大危害，同时还加重了县乡财政负担。[4]
深化县级政府机构改革必须转变“官念”，确立服务意识。积极引入现代企业的管理模式。首先，要引入企业的竞争激励机制和淘汰机制，使政府工作人员真正做到能进能出，能上能下，始终保持旺盛的进取心与活力。但过去政府用人主要讲究政治标准，缺乏具体的效益考核与奖惩制度，能进不能出，能上不能下，干多干少一个样，干好干坏一个样。引进企业的公开、公正、公平、竞争、择优的用人机制，逐步打破干部的“铁饭碗”，将社会上的优秀分子吸引到政府中来。同时，又不断地将那些工作能力差、水平低的人分离出去。其次，要引入企业的成本核算机制，讲究投入产出比率，提升服务品质和提高工作效率。政府也必须以效率与效益为生命，注重成本管理和质量管理。比如，推行小政府、大社会的模式，严格限制政府机构的自我扩张；按照一定的人口比例来确定政府工作人员的数量；实施政务公开和政府物品公开采购制度；加强人大和社会公众对政府官员的约束与监督等等，都可以有效地降低政府管理成本和提高政府工作效率。最后，尽快建立和完善社会保障体系。过去一些重要的改革开放政策之所以不敢出台或者出台后得不到正确的贯彻落实，甚至有些改革开放举措中途“流产”，一个极为重要的原因就是没有建立起健全完善的社会保障体系。不能为改革开放、经济发展和社会稳定提供“减震”的平台。所以，在改革的同时，建立一个覆盖全部党政机关干部、企事业单位职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育一体化的社会保障体系非常重要。这样将会减少被精简和分流人员的后顾之忧，在条件成熟后可以逐步实现全省、全国统一。
吉林省某县在政府职能定位和机构设置等方面进行了大胆探索，具体做法是：（1）撤销企业主管局，取消部门、单位管理企业的职能，割断政府与企业的“脐带”，使企业真正成为自主经营、自我发展的市场竞争主体。（2）对职能交叉、业务联系紧密的部门单位合署办公，减少科室和人员编制。（3）对上级条条管理并要求存在的部分部门、单位实施空牌运作。将农机局、交通局等部门和单位或建制或部分地转为公司，政府不再负担其人头经费和业务费用。（4）重新界定县属事业单位财政预算管理形式为自收自支、逐年脱钩、差额补贴、全额拨款四种，推动事业单位逐步走向市场。（5）改变机关办社会的传统模式，使机关后勤服务社会化，减轻财政负担。切实理顺体制关系，合理划分事权。按照必要的集中和适当的分散原则划分县（市）与乡（镇）之间的事权范围，明确各自的权力职责。按照强化基层政权建设的目标，下放权力，扩大乡（镇）自治功能。[5]
以往政府管理的力量非常强大，在经济中参与程度比较深，但政府不是市场竞争主体，政府最多是提供一个竞争的环境，公平竞争的环境是政府该争取的，竞争主体应是企业，靠农民是不行的，但是我们又有多少企业能够参与挑战呢？所以我觉得，在目前分散的农户家庭经营制度下，面对越来越激烈的国际市场竞争，有一个制度上的缺陷，那就是我们没有真正的农业的市场竞争主体。我们现在没有大的粮商，也没有大的油商、畜牧商，没有什么果商，我们这么多柑橘，但是似乎没有一个柑橘协会，没有一个组织来把这个行业组织起来。
三、农村政府管理制度创新
“我国农村政府主要包括县政府和乡政府，具有‘直接性’和‘农政性’的特点，通过具体的管理方式，直接面对农村、农民、农业和市场进行管理和服务。”[6]目前这种管理是分散的。
随着贸易自由化的推进，必然导致大量行业协会及农业企业的产生和发展壮大，如众所周知的美国大豆协会、谷物协会及杜邦、孟山都、诺华公司等等。这些非政府组织不仅发挥着有效地组织生产和营销活动、提高竞争力的作用，而且扮演着技术传播载体和政府施政载体的角色。加入WT0以后受WTO农业协议框架的约束，我国农业宏观政策要从改革以来以调控价格为主转而实行“绿箱政策”。“绿箱政策”以一般政府服务、粮食安全、农业环保等为主要内容，实施这些政策必须依靠位于政府与农民间的过渡性组织载体来进行，而我国目前的农业产业组织机构以政府—农民的两极机构为主，在政府和农民之间缺少非垄断性的各类服务组织、非政府组织（如行业协会）、农民的自组织，因此承载组织缺位的问题随之暴露出来。可能的结果是，要么实施这些政策落不到实处，要么根本找不到实施的载体。可见，在加入WTO的政策对接过程中，不具备施政的承载体是农村政府面临的一个挑战。同时在双边和多边贸易谈判中，来自行业协会等非政府的利益主张和压力往往是政府谈判的很好借口和筹码。可以说，国际市场农产品的竞争，不仅是产品本身价格和质量的竞争，而且也是各国行业协会和大公司组织和营销手段及管理素质的竞争。我国目前千家万户的小农经济与国外的大农场、大型农业公司及其形成的训练有素、协调有方、咄咄逼人的全国性行业协会相比，无疑是不堪一击的。
在这种分散的农户和激烈竞争的大市场之间，应该有一个制度创新。创新的重点是：一要培育我们的龙头企业，尤其要培养我们的航空母舰；二要把农民组织起来，成立行业协会等专业合作经济组织。在前几年推动农业产业化的过程中，各地产生了许多公司+农户、协会+农户的组织形式，这在一定程度上提高了我国农民和农业的组织化程度。比如，吉林省为解决卖粮难问题和大量余粮转化增值问题，把粮食转化为肉蛋奶，大力发展畜牧业，加快牧业产业化进程，推动牧业生产的工业化、现代化。为加速现代化龙头企业的建设，省政府下大力扶持五大龙头企业群：一是牛龙。重点扶持长春皓月清真肉业有限公司、鹊源牧业有限公司、辽东牛业有限公司和敦化泰丰肉业有限公司，实现年屠宰加工肉牛超过50万头。二是猪龙。重点扶持公主岭正业、吉港集团、九台华兴集团公司、榆树吉斯肉类有限公司、吉林省凯帝公司，使这些企业扩大生产，年加工能力达到400万头。三是肉鸡龙。重点扶持德大公司、柳河华龙集团公司等龙头。四是羊龙。重点扶持鹊源牧业松原有限公司，使其尽快投产，实现加工能力50万只。五是鹅龙。重点扶持农安鹅业开发公司、大安鹅业有限公司、公主岭五洲禽业有限公司，增加投入，加速技术改造，扩大生产规模。[7]
加入WTO后，政府一方面应从政策上培育大型农业企业，鼓励形成跨地区乃至全国性行业协会；另一方面也应学会如何与这些大型公司和行业协会打交道。这对政府来说可能是一个很大的挑战。因为他们既能帮助政府起到贯彻和执行行业政策、规范业内行为和提高组织化程度的作用，但同时也代表了各行业的利益。他们参与决策过程的意愿和游说能力会日益增强。政府必须在各利益集团之间的利益纠纷中寻求平衡和折中。换言之，政府意志在宏观经济政策中的表达会受到许多集团代表人的制约，进而削弱政府对宏观经济的调控能力。
总之，面对入世，农村政府既要深化改革，又要鼓励形成一大批行业协会和大型农业企业，并逐渐从直接干预农业中退出，将许多职能让位于这些组织，同时又要规范这些组织的行为，并把握好退的节奏。退得过慢，对农业干预过多，会延缓经济和贸易自由化的进程，无法满足WTO协议框架的要求；但退得过快，则会给市场机制尚未健全的领域留下太多的真空地带，导致经济秩序的紊乱。