论保税区扩大开放的思路与对策，本文主要内容关键词为：保税区论文,对策论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、保税区是我国对外开放的新形成
保税区是我国80年代末90年代初在成功举办经济特区和经济技术开发区的基础上，借鉴国外自由贸易区、出口加工区经验，结合中国实际而创办的更加开放的特殊经济区域。目的是在我国关税保护的背景下，通过划定小块区域，赋予其减少关税的优惠措施，吸引外资和先进技术进来，有效地发展外向型经济，开辟一个利用国际经济资源的新渠道。经过这几年来的努力，保税区已取得了很大的成绩，成为了我国对外开放的重要形式和发展外向型经济的新的增长点。
（一）在利用外资和引进先进技术方面拓展了一个新的空间。以深圳福田保税区为例，1991年经国务院批准设，1993年对外招商，至1997年底，1.68平方公里的土地上已有388个外商投资企业落户，签订外资合同项目409宗，合同外资金融112.74亿港元，实际利用外资34.07亿港元。亚洲排名前15位的大财团有日通、伊藤忠、近铁、松下等8个在区内投资。世界著名跨国生产厂商有美国IBM、欧洲意法半导体、德国柏狮模具、台湾富士康等落户区内，这些项目的技术均处于世界领先水平。福田保税区吸引这些著名投资商前来投资落户，集中体现了保税区对我国改革开放和现代化建设事业所发挥的积极作用。
（二）在发展外向型先进工业上取得了突出成绩。深圳、沙头角保税区，占地仅0.2平方公里，自1987年创办以来，从发展来料加工起步，积极扩大出口加工业的规模，促进工业产业升级，至1997年，年工业产值达到65亿元，出口创汇7亿美元，就业人口1.5万人，这相当于在1平方公里的土地上年实现工业产值325亿元，出口创汇12.5亿美元，就业人口7.5万人。10年来累计上交税金1.5亿元。原来低层次的来料加工产业也逐年升级换代，形成了电脑及电子产品、电动玩具、黄金珠宝加工三大支柱产业为代表的高新技术产业。
（三）在促进和带动区域经济发展上发挥了积极作用。以深圳福田保税区为例，成立保税区之前，这里原是一片少有人问津的沼泽鱼塘，建立保税区以来，保税区建设者艰苦创业，从借款填海造地开始，利用好国家赋予的特殊政策和自身的地缘优势，边开发边建设边招商，不花深圳市财政一分钱，硬是在短短几年内把这块烂泥潭变成了黄金宝地。至1997年底，保税区造地约2平方公里，共投入基建资金55.21亿元，其中外商投资38.4亿元，保税区管理局直接投资16.06亿元，保税区运作所需的各项基础设施已基本配套完善。1997年，实现进出口贸易额121.58亿港元，进出口货物总量73.94万吨，财政收入4.17亿元，还为国家上缴了税收3000余万元。深圳市及内地的大批企业通过福田保税区转口货物，福田保税区对内地的辐射和带动作用越来越明显。
二、保税区扩大开放的客观必然性
目前，保税区是我国对外开放的高层次形式，是享有多方面特殊政策的开放经济区域。保税区要继续发展，必须进一步扩大开放，赋予其一系列新的政策措施，促使保税区继续先行一步，为全国改革开放探路。第一，我国保税区的建设实践，早已突破了原来设定的框架，逐步向国际自由贸易区（出口加工区）模式靠扰，为适应这一发展要求，保税区的政策必须进一步调整。第二，自1992年以来，我国进口关税率已先后作了四次调整，平均关税已由1992年的43%降至1996年的23%，而且我国政府承诺至2000年将平均关税再降至15%的水平。进口关税率的降低，意味着我国国内市场的开放度在逐步扩大，为适应进口关税政策的调整，保税区对外开放政策也应有相应的变化，使保税区更紧密地联系国际、国内两个市场。第三，保税区是我国对外开放和发展社会主义市场经济的产物，目前我国经济体制正逐步由传统计划经济体制转向市场经济体制，作为有中国特色的保税区，也要适应这一转变，积极大胆向国际惯例靠扰，按国际规则运作，保税区必须更多地融入国际规范，建成为国际通行的经济自由区（自由货物区、出口加工区）。
三、保税区扩大开放面临的难点
（一）受传统体制的思想观念束缚，改革开放的步子还不够快。保税区是我国对外开放的产物，它的发展趋向，必然是国际通行的具有“境内关外”地位的自由贸易区（自由港区）模式。“境内关外”、“自由贸易区”，本身是市场经济高度发展，世界经济走向开放和全球化大趋势的产物。但有些人思想不解放、视野不开阔，还将自由贸易区中的“自由”与政治自由混为一谈，，怕提“自由贸易区”，怕提“境内关外”，因此我国保税区扩大开放大受限制，在与国际接轨的路途中政策不到位，操作上披皮，极不利于保税区健康发展。其实，只要我们坚持以小平同志的“三个有利于”标准看问题，保税区的定性定位并不难解决，关键还是要解放思想，坚持实事求是，一切从实际出发来解决和处理问题。
（二）计划经济时代遗留下来的管理体制依然困扰着保税区的运作，扩大开放阻力重重。比较而言，国外自由贸易区面对的都是成熟的市场经济体制，是在市场经济条件下成长发展起来的，而我国保税区是在中国由计划经济向市场经济接轨的特定时期诞生的，不能不深深地打上这一时期的烙印。一方面，从办保税区的需要出发，中央和地方政府给予了大力支持，授予保税区多方面经济管理自主权，使保税区能在较短的时间内建立起一个事权集中、办事高效、服务优质的行政管理体制；但在另一方面，一些部门以“条条”管理为由，不给保税区放权，甚至变着花样卡保税区，一些部门仍以计划经济的办法管理经济，并把这种办法也延伸到保税区内，导致保税区政策与管理不协调，困扰着保税区的运作，此种状况必须尽快改变。
（三）一些保税区自身的条件不完备，也制约着进一步扩大开放。主要表现在两方面：一是区位条件。从国际自由贸易区经济看，都是自由贸易区与港区合一，自由贸易区的“一线”直接对外；我国一些保税区选址规划不当，靠近港口但却没有自己的专用码头，保税区与港区分离，也没有对外专用通道，如此保税区很难按“放开一线、管好二线”的原则进行操作管理。二是管理素质条件。由于我国是发展中国家，在较长的时期内，我国都要实行较为严格的保护国内市场的政策和措施，因此，保税区扩大对外开放，必然具有较高的管理素质作为保证，有效打击和防止走私行为，不使保税区成为走私通道，冲击国内市场。为适应对外开放的需要，各保税区的管理素质和管理能力均有待于进一步提高。
四、保税区扩大开放的思路与对策
保税区扩大开放，关键是从中央到地方各级政府要解放思想，真正坚持从小平同志所说的“三个有利于”的标准出发，参照国际惯例给保税区定性定位，将保税区这一新生事物规范起来，按国际惯例运作。中央政府应指定专门的部门深入系统地研究保税区，借鉴国际惯例制定保税区政策，并以国家立法的形式确定下来。中央政府制定政策并提请全国人大立法通过后，交给有关部门和地方政府去执行，如此操作起来就会顺畅、协调、高效、统一。
具体地说，保税区扩大开放应从三个方面着手，争取突破：
（一）从管理模式上，将保税区明确定性定位为“境内关外”的自由贸易区。
保税区是中国名称，国外并无“保税区”这一名称，我们将它英译为Free Trade Zone（自由贸易区）。由于我们侧重于从海关保税的角度去理解保税区，因而我们保税区的管理与国外自由贸易区有很大的不同。欧美等国家的自由贸易区，在海关管理上具有共同的特点：海关将监管重点放在“二线”（即自由区与非自由区之间的隔离线）卡口上，海关设在区外办公，加强巡察，一般不入区查验货物；货物入区向计算机备案，出区核销，真正做到了货物入区自由，生产经营自由；海关人员高度精简，但管理极有效率，极少发生走私案件。我国保税区就应当大胆地学习借鉴，不要把保税区当作保税工厂、保税仓库来管，而应把保税区位予投资者和货主的最主要的方便和优惠（即货物出入免税免查验）体现出来。要达到这一点，就必须解决一个定性定位问题，确认保税区“境内关外”的性质，想要绕过这一问题又想把保税区办成国际通行的自由区，这是做不到的。
（二）从授权管理上，对扩大保税区授权，提高办事效率。
国外自由贸易区（出口加工区）一般由中央政府或中央政府直属机构管理，权威高，职权大且集中，有利于直接为投资者一次性办好有关投资手续，提高办事效率，优化投资环境。我国保税区借鉴国外成功经验，将保税区管委会（管理局）作为地方政府派出机构，实施“一站式”管理，这一做法应予充分肯定。但目前一些政府部门出于自身利益的考虑不愿给保税区授权，保税区“一站式”未能真正到位，区内企业办事，事实上还得在城市多个地方跑，办事难的问题并未从根本上解决。解决这一问题根本出路在于坚持和扩大对保税区的授权管理，原则上只要不涉及国防，外交和国家安全的事务均可对保税区实行授权管理。只有这样，保税区才能适应进一步对外开放的需要，不断提高办事效率。从授权管理情况看，目前出国赴港澳审批，劳动人事管理，工商行政管理、财政税收等落实比较困难，然而这些管理简洁高效是与否，对保税区扩大开放又十分重要，在这些方面似可作重点解决。
（三）从产业与功能开发上赋予保税区以具有一定超前性的政策，拓展国内外两个市场交汇点的功能作用。
保税区是我国对外开放的新形式，是发展转口贸易、出口加工、仓储物流的特殊功能区。在不损害和冲击我国国内市场的前提下，应在我国对外开放的各个阶段和不同的历史时期，有针对性地制订一些功能性特殊政策，让保税区先作试验。一是在贸易方面，可考虑在适当时候逐步在保税区取消外贸管制，允许外资贸易公司在从事转口贸易的同时有条件地开展国内进出口贸易。二是工业方面，可从税收、产品内销等方面制订政策，鼓励保税区引进高新技术工业项目，大力发展高新技术产业；在企业开展委托加工方面，给予更大的便利。三是在仓储展示方面，允许除枪支弹药、毒品等以外的商品均可进入保税区仓储、展示，有关税、费给予减免优惠，区别于口岸和非保税区。四是在金融方面，指定个别有条件的保税区（如上海外高桥、深圳福田保税区等）开展离岸金融业务试点，在保税区建设有形的离岸金融中心区，允许保税区内的外资银行率先试办人民币业务，扩大保税区金融对外开放。