“两型”社会建设背景下的环境审计法律制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,环境论文,法律论文,社会论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、环境审计概述
环境审计是传统审计的扩展，最初产生于20世纪70年代西方发达国家的企业内部。当时，一些企业为应对政府对环境的检查监督，降低资源和环境方面的风险，在企业内部实施环境审计。20世纪80年代，美国、加拿大等国家开始实施不同形式的国家环境审计，帮助企业节约资源能源，加强环境管理。20世纪90年代初期，尤其是1992年世界审计组织（INTOSAI）环境审计工作组（WGEA）的成立，标志着环境问题正式进入大多数国家最高审计机关的业务范畴。
环境审计是一种监督、鉴证、评价活动，其目的是确保受托环境责任的履行，其主体是政府审计机关、内部审计机构和民间审计组织，其依据是国家制定的环境审计规范，其对象包括政府、企事业单位的环境管理系统以及经济活动对环境的影响。
二、我国环境审计法律制度的建设现状
以1972年联合国人类环境会议的召开为契机，我国的环境保护事业于20世纪70年代开始起步。尽管环境审计这一概念被引入到我国的时间不长，但是环境审计实践在我国已有三十多年的发展历史。从1983年我国最高审计机关——国家审计署成立伊始，就开始对环境审计进行探索，围绕各类环境保护资金和项目开始环境审计的试点。1998年，审计署为了强化环境审计的职能，设立了农业与资源环保审计司，负责组织开展环境审计工作。各地方审计机关也都陆续成立了相应的机构。农业与资源环保审计司的成立，标志着我国环境审计新阶段的开始。2003年，审计署成立了环境审计协调领导机构，组织各专业审计从环境视角开展相关行业审计。环境审计呈现出多元化的态势，逐渐成为一项综合性、系统性的工作。然而，我国环境审计法律制度建设尚存在诸多不足，无法满足环境审计实践的需要。
（一）缺乏足够的法律依据，立法层面尚待完善。目前我国关于环境审计的规定主要是以政策的形式出现，而在法律层面基本上是一片空白。尽管我国已颁布了大量环境法律法规，基本形成了以《宪法》为基础，以《环境保护法》为主体的环境法律体系，为环境审计提供了一定的参考依据。但并没有明确审计机关在环境保护监督、检查方面的职能作用和主要工作内容。同时，自1983年我国审计机关成立，特别是1994年8月《审计法》颁布实施以来，我国的审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。但是，无论是2006年修订后实施的《审计法》、2010年修订后施行的《审计法实施条例》，还是2011年1月1日起施行的《国家审计准则》，对环境审计都只字未提。在我国现行的法律体系中，专门规范环境审计的规范性文件只有2009年9月审计署发布的《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》。尽管该意见内容详尽具体、可操作性较强，但它仅仅属于部委规章，效力等级较低且具有较强的部门色彩。可见，我国环境审计的实施尚缺乏足够的、直接的法律依据。
（二）环境审计主体单一，社会审计组织和单位内部审计部门参与不足。由于国家审计、社会审计和单位内部审计的服务对象和审计目标不同，其在环境审计中的职责和范围也不同。我国目前的环境审计主体主要是国家审计机关，内部审计部门和社会审计组织的参与程度较低。因为人员所限，国家审计机关完成所有审计工作难度较大，只能把已经出现严重环境问题的项目列入审计计划，使得事前监督薄弱，事后“亡羊补牢”，难以充分发挥审计在促进资源开发利用管理和生态环境保护中的“免疫”作用和“预警”作用。
（三）审计范围较窄、审计内容单一，尚待扩展和充实。基于环境系统是一个开放的系统，环境审计法律制度的适用范围应该囊括所有的环境要素。完善的环境审计内容应当包括：对国家环境法律体系的完善，有效性以及环保政策的科学、合理性的审计评价；对国家环境管理体制，包括环境管理机构的设置、职权的分配以及监督管理制度的执行等进行审计评价：对遵守环境法律、履行环境责任进行审计评价；对环保专项资金的筹集、适用和管理的真实性、合法性和效益性进行审计评价。而我国目前已开展的环境审计只包括环境保护资金、重点流域水污染防治、建设项目的环境影响、大气污染防治等领域。而海洋资源、森林资源、矿产资源、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域尚未涉及。审计内容是以财务收支审计以及对企业开展的合规性审计为主，尚未对政府的环境政策和绩效进行审计。
三、促进“两型”社会建设的环境审计法律制度设计
2009年9月审计署发布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，2011年7月《审计署“十二五”审计工作发展规划》出台，将资源环境审计并列为六大审计之一。这一系列的举措意味着我国环境审计法律制度建设已经拉开了帷幕。借鉴国外环境审计法律制度建设的经验，立足于我国实际，促进“两型”社会建设的环境审计法律制度的设计如下：
（一）完善中国特色的环境审计法律规范体系。如前文所述，目前我国虽已形成相对完善的环境与审计法律体系，但由于缺乏明确的法律规定以及具体的实施办法和准则标准，使得我国在具体实施环境审计工作时经常遭遇无法可依的尴尬。目前，全国人大环资委环境保护法立法调研组正在就《环境保护法》的修订征求各方专家的意见，应以此为契机，在新《环境保护法》中增加环境审计内容，明确审计机关有关环境审计监督的职责。同时，适时对其他环境、审计法律、法规和规章进行修订，不断健全和完善中国特色的环境审计法律体系。此外，立足于我国环境审计实践，借鉴国内外先进经验，有步骤地开发环境审计指南、准则，着力构建国家环境审计指南、准则体系。
（二）发展社会环境审计和内部环境审计，扩大环境审计主体。鉴于我国环境审计主体单一、不利于环境审计工作的开展这一缺陷，应逐步发展社会环境审计和单位内部环境审计。构建政府审计、社会审计和内部审计三者共存的框架体系，分清职责。以政府审计为主导，辅之以社会审计和内部审计。国家审计机关负责国家的环境法律、政策和制度的执行情况审计、对环保资金的财务收支审计和合规性审计等。内部审计部门作为企业环境管理体系的一部分，其主要职责是明确企业外部对企业环境活动的要求，对本单位的环保资金使用的效益性以及环境保护对企业发展、效益的影响进行审计。社会审计组织的职责是接受国家审计机关的委托对国家审计范围内的环保经济活动进行审计，应企业事业单位的要求，为环境管理活动提供咨询，对企业环境信息披露的完整性依法进行评价、鉴证等。
（三）逐步扩展环境审计法律制度的适用范围和对象。在现有土地资源和水环境审计的基础上，逐步将海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域纳入到环境审计法律制度的适用范围，尤其是土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理，水、大气、土壤、固体废物等污染防治以及重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护。同时，逐步将环境审计法律制度的适用对象扩展至如下部门和单位：制定环境政策和措施的政府及其有关部门、承担具体环境监督管理职能的部门、负责环保资金投入的财政部门以及其他设计环境保护的部门，如环境监察部门以及生产性企业、商业性企业、医疗卫生部门、城市公用事业单位和各类基本建设项目单位等。
（四）明确法律责任。由于环境审计具有不同于一般审计的特殊性，其审计范围不仅涉及环保资金收支等财务方面，还涉及环境法律、政策、规划的执行等内容，故在法律责任上除了应沿用目前《审计法》的相关规定外，还应结合我国环境立法中有关责任的规定，对法律责任的种类、承担方式以及责任者等方面加以扩展与明晰。尤为重要的是，当环境审计结果显示由于政府的决策失误，导致某地区生态环境遭到破坏，则应追究政府相关领导干部的行政责任，乃至刑事责任，破解有组织的不负责任。
（五）完善和协调相关的优惠政策和措施。配合我国《企业所得税法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律中有关鼓励节约资源、保护环境的相关规定，借鉴、移植美国ISP的相关做法，完善相关的优惠政策和措施，建构系统的、可具操作性的激励机制。对于主动进行环境审计、环境管理成绩突出者，在信贷、税费等方面给予优惠，在企业形象、公司信誉度等多方面给予积极宣传。充分调动企事业单位的积极性，由被动执法向主动守法转变。这样，一则可以节约资源，提升效率；二则可以培育企事业单位的诚信意识与市场道德，更重要的是可以扭转传统行政执法以罚为主的僵化理念。同时，应注意这些优惠政策措施之间以及与其他相关政策之间的衔接、配合和协调，避免相互抵触或背离，使各种政策措施在共同的节能减排、保护环境的目标下实现有机的统一。
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