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[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071(2006)03-0054-04
中共十六大以来，中共中央先后提出了“全面建设小康社会”，“统筹城乡经济社会发展”，“把解决好三农问题作为全党工作的重中之重”，“多予、少取、放活”，“工业反哺农业，城市支持农村”，“全面建设社会主义新农村”等一系列大政方针，相继出台了一系列支农惠农的配套政策措施，由此，中国农业和农村发展形势出现了重大转机。欣喜之余，为了保持清醒的认识与判断，避免重犯过去的“冷热病”，使得顺民意、得民心的农村好政策发生“变数”，本文将对中共十六大以前的“三农”问题何以产生且不断恶化，中共十六大以来的农村改革发展进程及其主要特征进行初步探讨，并就如何把农村改革引向深入提出对策与建议。
一、世纪之交的“三农综合征”：农民真苦、农村真穷、农业真危险
自20世纪80年代中后期开始直到中共十六大召开之前，中国农村发展是如何陷入困境的？农民在改革开放初期的“幸福生活”缘何会得而复失？农业问题为何会“衍生出自然灾害、环境保护问题、盲流问题、高犯罪率、内需不足等问题”[1] (P1)？这个大题目至今尚未有一个比较系统的满意答案。从近年来学术界的讨论看，主要观点是：“农民人口太多”、“人地矛盾加剧”、“城乡二元体制惯性”、“农地产权模糊”、“农民负担过重”、“农业生产效益递减”、“农村基层民主权利缺失”、“乡镇机构和人员膨胀”，等等。这些说法虽皆有一定道理，但均未抓住问题的实质和要害。
众所周知，20世纪70年代末80年代初，广大农村地区掀起的自下而上的土地“大包干”革命，解决了中国十几亿人口的吃饭问题，既为国民经济发展注入了活力，又为城市经济体制改革创造了物质基础和社会条件。对此邓小平曾回忆说：“我们真正干起来是一九八○年。一九八一、一九八二、一九八三这三年，改革主要在农村进行。一九八四年重点转入城市改革。经济发展比较快的是一九八四年至一九八八年。这五年，首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅度增加，乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了，不仅盖了大批新房子，而且自行车、缝纫机、收音机、手表‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，又强有力地推动了工业的发展。……农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。可以说，这个期间我国财富有了巨额增加，整个国民经济上了一个新的台阶。”[2] (P376)
但是，从1988—1998年的十年间，中国整个宏观经济环境对农业和农村的发展相当不利，“例如粮食，还有各种副食品，收购价格长期定得很低，这些年提高了几次，还是比较低，而城市销售价格又不能高了，购销价格倒挂，由国家财政补贴。这种违反价值规律的做法，一方面使农民生产积极性调动不起来，另一方面使国家背了一个很大的包袱，每年用于物价补贴的开支达几百亿元。这样，国家财政收入真正投入经济建设的钱就不多了，用来发展教育、科学、文化事业的就更少了”[2] (P262)。如从1991—2000年的十年间，国家财政用于支农资金的比例由10.3％下降至7.8％；而县级财政收入只占全国的21％，财政供养人员却占到了全国的71％；在农村义务教育支出中，中央财政只负担2％，省级财政负担11％，县级财政负担9％，乡镇财政却负担78％[3]。这样势必会加重农民的经济负担。特别是从1987—2002年，国家共征用农业耕地3689.4万亩，各级政府从中获取土地差价收益估计在14204亿元～30991亿元之间[3]。1998年至今，随着国家四大商业银行相继撤离农村，全国每个县平均每年流失资金3亿元以上。此外，从1949年至2003年，国家累计征收农业税3945.66亿元，农业特产税1366.25亿元，通过工农业产品“剪刀差”吸取农村资金6990亿元，中国农民为工业化建设累计贡献资金12301.91亿元。这样就造成了广大农村地区变得日渐空虚而缺乏生机与活力。
2000年3月，湖北省一位乡党委书记李昌平向时任国务院总理朱镕基直言上书，说：“现在农民太苦了！农村的工作太难了！农业潜在危险太大了！现在农村问题成堆，不改革就没有出路了。”[1] (P20—27)这封信引起了中央领导人对“三农”问题的高度关注与重视。2001年9月，河南省一位担任过十年镇党委书记的张新光亦向党中央领导人直言进谏，提出要“坚持统筹城乡经济社会发展，坚持经济体制改革与政治体制改革协调运作，坚持农地制度、分配制度、行政管理体制三位一体，整体推进农村综合配套改革”[4] (P1)。这份长达三万字的政策建议报告，很快被中央领导同志批转到中共十六大报告起草小组和2002年的中央农村工作会议筹备组参阅。2001年11月，中央有关部门在给张新光的回信中也指出，“当前影响我国农业和农村发展的制约因素越来越多，也越来越复杂。它不仅涉及到不同利益集团之间的调整与整合，而且牵涉到宏观体制上的诸多深层次矛盾和问题，通常是相互交织、千丝万缕，已经形成了‘乱麻团效应’。换言之，我国目前正处在结构转型与制度转型的交叉时期，从宏观、中观到微观各个层面都不同程度出现了‘改革滞后现象’，由此使结构转型得不到制度转型的有效支持，最终导致了城乡经济社会发展极为不平衡、不协调。下一步深化农村改革的根本出路在于，必须推动以宏观经济体制改革为主要内容的综合配套改革”[5] (P10)。可见，中共十六大召开前，人们基本上已达成共识，即解决“三农”问题不能局限于农村内部，而应当从改革宏观体制入手。
二、中共十六大以来解决三农问题的“三把利剑”：多予、少取、放活
中共十六大以来，新一届中央领导集体在如何解决“三农”问题上，从理论和实践方面进行了卓有成效地探索，很快扭转了前几年粮食产量连续滑坡和农民收入增长缓慢的被动局面。笔者认为，取得如此重大成绩的真谛就在于“多予、少取、放活”。
(一)“多予”是当前乃至今后中国农业和农村发展的一项重要政策
中华人民共和国成立以来，始终存在着重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民的现象和问题。由于向农民“要得多、给得少、管得死”，极大地削弱了农民自我积累和自我发展的积极性与创造力。对于农业和农村问题的重要性，邓小平有着清醒地认识，他曾指出：“我们的改革是从农村开始的”[2] (P380)；“农业问题要始终抓得很紧”[2] (P155)；“坚持改革开放是决定中国命运的一招”[2] (P368)；“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革”[2](P237)；“只有深化改革，而且是综合性的改革，才能够保证本世纪内达到小康水平”[2] (P268)。然而，在20世纪90年代，农村改革基本是处于一种停滞状态，致使中国“三农”问题迟迟未得到根本解决。
中共十六大以来，国家财政对农业和农村发展的投入不断加大。2003年，中央财政对教育、卫生、医疗等方面新增加的支出主要用于农村。2004年，中央出台了“两减免、三补贴、四保障”等一系列惠农政策，各级财政转移支付资金达到了2626亿元，是1997年的3倍还多。2005年，中央财政转移支付资金已超过3000亿元，比2002年增长50％以上。“十五”时期，国家财政支农资金累计达到了1.13万多亿元，年均增长17％。这是改革开放二十七年来增加最多、增长最快的一个时期。2006年，中央提出了“三个高于”的基本原则，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。“十一五”期间，国家对农村义务教育经费新增支出将达到2189亿元，新增农村道路建设资金将达到1000亿元以上，还将增加对农村养老保障和医疗卫生等方面的资金投入。据有关专家预计，今后五年国家财政向农村地区投入资金总额将达到三万多亿元，主要用于解决通路、通水、通电、通气、通广播、通电视和教育、文化、医疗、卫生等方面的公共服务建设，从根本上改变中国农村地区公共产品总量不足、结构失衡、渠道分散的问题。可以说，坚持“多予”的方针政策，既是农村税费改革顺利开展的基本前提，又是当前乃至今后中国农业和农村发展的重要保障。
(二)“少取”是当前中国农村改革与发展的最大突破口
2003年，中央决定在全国范围内开展农村税费改革试点工作，从而拉开了新一轮农村改革的大幕。2004年，全国除烟叶税外取消农业特产税，并承诺在五年内全部取消农业税。截至2005年底，中央财政用于农村税费改革转移支付资金累计达到1835亿元，全国已有28个省免征农业税，其中仅河北、山东、云南3个省就有210个县(市)免征农业税。2006年1月1日，中国农民终于告别了延续二千六百多年的“皇粮国税”。由此，中国在总体上进入了“后农业税时代”和“以工促农，以城带乡”的新的发展阶段。实践证明，“税费改革是全面深化农村改革的突破口；完善的配套改革措施是全面深化农村改革成功的保证；促进农民增收是全面深化农村改革的根本目的”[6]。可以说，坚持“少取”的方针政策，既是中共十六大以来新一轮农村改革的逻辑起点，又是当前中国农业和农村发展的最大亮点。
(三)“放活”是中国在21世纪前二十年实现全面建设小康社会目标的根本途径
截至2005年底，中国城乡居民收入差距已扩大到3.3∶1，这是改革开放以来的最高值。若不采取强有力的政策措施加以遏制，预计到2020年这一比例将增至4∶1。由此可见，“解决三农问题涉及中国深层的政治经济体制问题，是个系统工程，不要指望毕其功于一役”[1] (P1)。2005年的“中央一号文件”也指出，“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍处于艰难的爬坡与攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨”。具体而言，当前中国农民增收困难主要表现为“三个不适应”和“三个不协调”，即农产品结构不合理，质量水平不高，不适应市场日益多样化、优质化、精细化的需求；农村第二、三产业发展水平不高，不适应农民多渠道扩大就业和增加收入的需要；农民进入市场的组织化程度不高，不适应市场竞争特别是参与国际竞争的要求；城乡就业结构与产业结构不协调；城镇化进程与工业化进程不协调；城乡之间资源配置与国民收入分配结构不协调。总之，“农业不稳”实质上是工农业生产方式差距过大的问题；“农民太穷”实质上是城乡居民之间收入差距过大的问题；“农村落后”实质上是城乡经济社会发展严重失调的问题。因此，今后解决农业问题的核心是建设现代农业，提高农业综合生产力；解决农民问题的核心是实现农村剩余劳动力充分就业，不断提高农民收入；解决农村问题的核心是破除城乡二元体制的瓶颈制约，进一步繁荣农村经济，不断推动农村社会事业发展。可以说，始终坚持“放活”的方针政策，是中国在21世纪前二十年实现全面建设小康社会的根本途径。
三、中国下一步深化农村改革的重点、难点及突破口
首先，要建立和完善“以工促农，以城带乡”的法律制度体系与保障机制。一般地说，农业属于“弱质产业”或具有“微利性”，工业属于“竞争产业”或具有“赢利性”；农村属于“分散区域”或具有“资源扩散性”，城市属于“集中区域”或具有“资源积聚性”；农民属于“弱势群体”或具有“易侵害性”，市民属于“强势群体”或具有“受保护性”。故，建设社会主义新农村，促进城乡经济社会协调发展，仅靠政府号召不行，只赖市场机制也不行，根本途径是破除二元体制的障碍。因此，下一步要建立和完善城乡统一的户籍管理制度、劳动就业制度、税收制度、公共财政制度、农村义务教育、医疗和社会保障制度，加快推进新型农村合作医疗制度试点工作，建立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，加强农村公共卫生服务体系和农村医疗救助制度和建设，完善农村社会救助体系等。只有通过法律制度建设，才能使国民收入分配结构和财政支出结构更多地向农业、农村和农民倾斜。正如邓小平反复强调过的，制度建设“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[9] (P333)。
其次，要建立和完善促进农民稳定增收的长效机制。当前，中国农村集体土地所有制的产权模糊，阻碍了农地使用权的自由转让和流通；农村金融体制改革严重滞后，造成了许多农户和乡镇企业贷款难；城乡统一的劳动力市场尚未建立，不利于农村剩余劳动力自由流动，农民工合法权益得不到有效保护；农村科技推广体系不健全，农业科研成果转化率较低；农民新型合作经济组织发展缓慢，影响了社会中介组织的培育和发展，等等。正是由于上述问题的大量存在，制约了农村社会主义市场经济体制的建立和完善。因此，必须继续坚持“多予、少取、放活”的农村工作方针，逐步消除城乡二元体制的障碍，加快推进农村综合配套改革，进一步放活农村经济政策，充分挖掘农业和农村内部的增收潜力，大力发展以乡镇企业为主体的农村二、三产业，积极引导农村剩余劳动力向城镇有序转移，不断拓宽农民就业增收的空间和渠道，保持中国经济社会协调发展。
再者，要建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制。自2006年始，中国农村改革重点将转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合配套改革。问题的关键：一是如何构建合理的乡村治理结构，包括行政管理和村民自治两个系统，解决“食之者众，生之者寡”的问题；二是如何扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，从制度上保证农民能够均等地享有政府提供的公共产品和公共服务。这就需要把农村政治体制改革提到重要的议事日程。邓小平曾经指出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[2] (P176)因此，今后既要解决“政党政治”与“政府政治”相互交叉，党政权力与村民自治相互渗透的问题，又要解决地方政府层级过多，管理幅度过小，行政成本过高的问题，逐步建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖农村的公共财政制度。同时，要推动地、县两级党政机构和事业单位管理体制改革，具备条件的地方，可以撤消地级行政建制，逐步实行市、县分置和“省直管县”体制。在此基础上，还应进一步探讨如何解决党委、政府、群众团体三者分设，独立行使其职能的问题。总之，只有从全面改革党和国家的领导体制及地方政府体制入手，才能逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的农村行政管理新体制。
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