农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础，本文主要内容关键词为：农田水利论文,沙洋县论文,湖北省论文,主体论文,收益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农田水利一直是新中国的战略性议题。新中国前30年，在“以粮为纲”的时代背景下，“水利是农业的命脉”，水利成为当时中国自上而下各级政府最为关注的焦点问题。也正是前30年的努力，为新中国建立了完备的农田水利体系。分田到户以后，因为已经有良好的水利基础，承包制又调动了农民的积极性，农业生产形势一度大好。到20世纪90年代，因为农民负担沉重，粮价低迷，农民种粮积极性下降，农田水利建设投入不足，在国家汲取资源的背景下，乡村利益共同体形成①，“三农”问题逐步成为影响国家发展的重大问题。
取消农业税和其他面向农民的收费后，之前由乡村组织强制收取的农田灌溉费用不再可以收取，乡村组织逐步脱离农田灌溉，农户成为独立的农田灌溉单位。同时，因为国家积年的水利欠账，农田水利基础设施出现严重毁损。农田水利再次陷于困境。
取消农业税后，一方面，国家不仅不再向农民收取税费，而且逐年提高对种粮农民的补贴，从而极大地提高了农民的种田积极性。另一方面，农户作为基础灌溉单元的规模太小，农田灌溉越来越成问题，农户不得不通过修挖各种微型水利来应对灌溉的困难。农户微型水利的修挖又进一步破坏了大中小型配套的农田水利基础设施。
粮食种植业是国家的战略产业，作为粮食生产基础和粮食安全前提的农田水利是国家必须重视的事业。农村税费改革后，尤其是最近几年，国家不仅给农户越来越多的直补，而且迅速增加水利投资，农田水利几十年的欠账正在偿还。
不过，农田水利建设显然不只是国家投入的问题，因为中国农田水利是以中国“人均一亩三分、户均不过十亩”且田块分散的小农经济为基础的，国家水利投入究竟应该投在何处？水利投入与水利使用关系如何？在中国当前的小农经济基础上，如何建立起低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系？这就需要仔细清理农田水利的逻辑。本文中，我们以在湖北省沙洋县六镇的调查为基础，讨论农田水利的利益主体及其行为逻辑，在此基础上分析当前农田水利存在问题的症结，提出建立保证国家粮食安全的农田水利的基本原则与具体途径。
一、农田水利的两个基本前提
讨论农田水利，我们需要首先明确讨论的基本前提。我们认为有两个必须首先明确的基本前提，一是“水利是农业的命脉”，中国季风型气候条件下，农田水利的状况是决定中国粮食生产的关键要素，从粮食安全的角度看，中国必须保证农田的基本水利条件。中国是一个大国，土地资源稀缺，极端气候频繁。没有可靠的农田水利，一旦出现极端干旱气候，粮食生产就会大受影响。中国这样的大国，一旦出现粮食问题，是不可能依靠其他国家来救助得了的。保证在极端气候条件下面仍然可以获得稳定粮食生产的水利条件，成为国家必须的战略考虑。换句话说，建立可以旱涝保收的农田水利体系是国家战略任务。
第二个基本前提是，中国农田水利需要建立在当前农户分散经营的体制基础上。“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经济，是当前中国农业的基本形态，还将长期存在，我们不能离开这样一个基本的农业生产条件来讨论农田水利基础的建设。
以上两个基本前提是建立比较完善的农田水利系统的条件和基础。完善的农田水利系统至少应当包括以下几个方面，一是低风险，二是低成本，三是可持续，四是高效益。所谓低风险，就是要保证农田旱涝保收，不能动辄旱死庄稼，尤其要能有效应对异常天气情况；所谓低成本，就是用最低成本来获得有保障的农田灌溉；所谓可持续，是指可以长期进行下去，是永续性的；所谓高效益，是指农民可以从农田水利中受益，国家粮食安全有保障。
下面我们通过回顾新中国农田水利建设的历史，重点分析当前农田水利建设的各个利益主体及其成本收益，讨论当前农田水利存在的困境，并尝试性提出解决问题的办法。
二、新中国农田水利建设的几种形态
在湖北沙洋农村调查中，农民所说“单干以来”，有两个不同的时点，一是1982年分田到户，二是2002年农村税费改革。这很有趣，因为1982年与2002年相隔20年，农村社会发生了巨大变化。我们通常只讲1982年分田到户以来是“单干以来”，即是由“三级所有、队为基础”的人民公社体制到家庭承包责任制，由集体经济到农户经济。农民却讲出了有两个“单干以来”的时点，而且在相当多的时候，农民讲“单干以来”就是指2002年农村税费改革以来。
湖北沙洋农民这样讲是否有道理？是有道理的，因为1982年分田到户，仅仅是分田到户，中国农村基本经营制度则仍然是“家庭承包、双层经营”的体制。田是分到户了，但土地所有权仍然是村社集体的，农户仍然要承担对村社集体的义务，村社集体仍然是一个经营层次。这样一种“家庭承包、双层经营”的农村经营体制，被认为是中国农村的基本经营制度，要“长期不变”。按当时的体制设计和农村的实践，村社集体经营层次的作用是解决个体农户“不好办和办不好”的生产中的共同事务。村社集体在调整土地、兴办集体事业等方面也大多可以有所建树。农民不仅要承担交给国家的农业税，而且要承担用于村社集体事业的“三提五统”和承担“两工”义务。此外，村社集体可以向农民收取用于共同生产事务的共同生产费。
2002年税费改革至2006年取消农业税，国家也同时取消了面向农民的各种收费。取消了“两工”。以前用于解决村庄共同生产事务的共同生产费也不再收取，而代之以“一事一议”。国家希望通过农民自愿来筹集共同生产费用。
取消农业税之前，村社集体向农民收取的各种税费和共同生产费，是有一定强制性的，虽然税费（三提五统）和共同生产费具有不同的强制性，但搭在农业税中一并收取的三提五统和共同生产费，是农民应尽的义务，即使有人拖欠税费，也只是拖欠，账是被作为农户欠集体的债务记在那里的，且这些债务是记利息的。理论上讲，欠债是要还的。
税费改革时，中央为了稳定农村，缓解农村干群关系，要求锁定农村债务，暂停各种向农民清收欠债的行为，且一直到现在，国家也不再出台政策向农民清收各种欠债。农民事实上都已认定国家不再可能组织向农民“清欠”了。乡村干部也是这样认为。因此，农民普通认为，那些拖欠集体税费的农户得了好处，而积极交税费的农户吃了亏，上了当。这也极大地削弱和搞乱了农民对国家和集体的义务观念。
“一事一议”与之前共同生产费的差异之一在于，农户拖欠共同生产费是被作为债务记在农户与集体经济的往来上的，而“一事一议”决定向农户收费的费用不再能被作为债务记载下来，农户拖欠费用，也就拖欠了，没有任何办法强制，甚至无法作为债务记载下来。这样，少数农户拖欠或拒交“一事一议”费用的行为就会极快地扩散，最后必然是所有农户都不再愿意交纳“一事一议”费用。从我们在全国农村调查的情况来看，“一事一议”很少有成功案例。
与此同时，在权利话语下面，越来越强地赋予农民更大的土地权利的呼声逐步变成国家政策甚至法律，比如2002年的《土地承包法》不仅进一步强化了农户土地承包权，而且规定村社集体一般不得预留机动地，2007年通过的《物权法》将土地承包权界定为用益物权，2008年中共十七届三中全会决议规定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”等等。在农户土地承包权被极大地加强的同时，土地集体所有权进一步被削弱，村社集体调整土地利益分配的能力和从土地集体所有权中获取收益的能力均因此削弱。
也就是说，2002年税费改革以来，以农田灌溉为主要目标的村社集体经营层次因为无法向农民收取费用，且丧失调整土地利益分配和从集体土地中获取收益的权利，而不再能够持续，“双层经营”因此变成了只有农户一个经营层次。结果是村社集体迅速退出农村共同生产事务，农村中出现了千家万户搞水利的局面。
换句话说，农民说2002年是“单干以来”，就是指1982年分田到户以来所形成的作为农村基本经营制度的农村双层经营体制解体后的又一轮“单干”。
这样一来，我们就可以划分出农村基本经营制度的3个不同时期，一是1982年分田到户以前的大集体时期，二是分田到户后至2002年前的“家庭承包、双层经营”的时期，三是2002年农村税费改革以来的时期。
这3个时期恰好对应3种不同形态的农田水利。具体如下。
（一）大集体时期
因为可以通过工分制来调动农民参与公共事务的积极性②，大集体时期，国家有能力将农田水利作为全国一盘棋，开始大规模的农田水利建设。以湖北沙洋为例，在大集体时期，沙洋境内即建立了漳河水库（库容22亿立方米，全国最大的人工水库之一）三干渠，7座中型水库，29座小一型水库，数十座大中型抽水泵站。
除大中型水利设施以外，到大集体后期，以“农业学大寨”为契机在全国掀起农田水利基本建设的高潮，在不长的时间，全国一盘棋，基本上建立了大中小型水利设施配套，农田水利基础条件良好，且可以抗大旱排大涝的完整的农田水利体系。1952年，中国耕地的灌溉面积为1995.5万公顷，占农地总面积18.5%。到1978年，中国耕地的灌溉面积达到4996.5万公顷，占农地总面积的45.2%③。
大集体时期水利建设的缺点是，因为当时调用劳力比较容易，水利建设不计成本，导致重复建设比较多，水利建设标准过高，水利建设的投入甚至超过了农田实际灌溉需要，以沙洋县为例，从汉江调水的大碑湾泵站的设计灌溉面积达到40多万亩，而大碑湾泵站灌区与漳河水库三干渠灌区重叠，从而导致大碑湾泵站设计灌溉能力从来没有实现过。
大集体时期，除了水利建设投入机制上的一盘棋以外，在用水体制上，因为人民公社是一个比较大的灌溉单元，大中型水利设施基本上可以通过“公社、大队、生产队”三级与农田对接，从而可以保障农田基本灌溉的需要。
（二）双层经营时期
分田到户以后，虽然集体仍可以调用“两工”来进行农田水利建设，但大规模调动劳动力建设大中型水利设施的时期已过去，也正是因为大集体时期已经修建完善的水利设施，双层经营时期可以从中获取好处。这一时期，无论是国家还是农民，都极少在大中型水库和农田基本建设上作大规模投入，“两工”投入也大多只是维护大集体时期的水利体系。
双层经营时期的一个重要之处是，村社集体仍然是一个经营层次，仍然具有一定的经营权力，比如可以组织“两工”，且可以向农民强制性地收取共同生产费，可以调整土地。正是因此，村社集体还可以作为一个基本的灌溉单元，以与越来越市场化取向的大中型水利设施对接，从而可以保证农田基本灌溉的进行。
不到双层经营的晚期，有3个因素导致集体灌溉越来越难，一是大集体时期建设的水利设施没有得到良好的维护，而逐步毁损，基本农田水利设施严重不足；二是在人民公社解体后，国家缺少向农民提取的组织制度，但国家继续期待通过向农民汲取资源来加快现代化建设事业，导致乡村利益共同体的出现，基层政权甚至出现黑恶化倾向，农村干群关系越来越紧张；三是村庄社会边界被打破，越来越多农民外出务工经商，农村出现了前所未有的农民大流动。因此，到了双层经营的后期，虽然村庄集体灌溉体制仍然维持，其成本却越来越高，农民的不满情绪越来越重，农田水利越来越成为问题。
（三）税费改革以来
针对农民负担及由此引起的严重干群矛盾，中央自2002年进行农村税费改革并于2006年彻底取消农业税。取消农业税后，村社集体作为一个经营层次越来越不能发挥作用。取消农业税和面向农民的收费之后，村社干部也没有介入到农田水利的积极性。取消村民组长等制度安排进一步瓦解了村社集体作为一个基本灌溉单元的条件。其结果就是，一方面农田水利条件继续不好，一方面随着村社退出农田灌溉，农户成为独立的灌溉单元，过小的农户根本无法与大中型水利设施相对接。结果是，大型灌区的灌溉面积迅速萎缩，农户不得不通过打井、挖堰等小微型水利来维持农业基本生产条件。
这个时期，国家不仅取消了农民的税费任务，而且给农民越来越多的各种补贴。国家还从粮食安全的战略考虑，逐年偿还积年的水利欠账，开始大规模投入资金整修大中型水利设施。农民因为负担减轻和粮价上涨，有了较高的种粮积极性。在村庄集体不再成为一个经营层次，村社作为灌溉单元不再能发挥作用的情况下，农户不得不依靠单家独户的力量来投资小微型水利。而小微型水利的投入并不是作为大中型水利的补充，而是作为大中型水利的替代者乃至破坏者来发挥作用。其结果就是我们在湖北沙洋农村调查所看到的状况：国家大规模投入大中型水利设施，大中型水利设施的灌区面积却迅速萎缩；因为村社这个与大中型水利对接的最小灌溉单元的解体，农户不得不建设小微型水利；小微型水利的建设进一步复杂化了农户的利益需求，从而使农户与大中型水利的对接更加困难；国家投巨资建设好的大中型水利因此更加没有发挥作用的希望。在大中型水利无法与小水利对接，在农户只能通过打井挖堰等微型水利来解决自己基础生产条件时，任何天灾都可能导致农业的严重损失，粮食的严重减产。举例来说，最近几年，国家新增投资1亿多元建设维修的大碑湾泵站，却已经有5年时间没有开机抽水，灌区农民因为无法从泵站抽水，而不得不打井灌溉水稻。仅仅大碑湾泵站灌区所在一个乡镇，农民在最近5年即打了7000多口机井，以每口井5000元计算，农民新增机井投资即达到3000多万元。但是，在大碑湾泵站灌区，农民的灌溉条件不仅没有改善，而且变得旱灾频繁，甚至到了年年受灾的程度。
还有两点小的补充。一是取消农业税以后，水利部门希望通过推广农民用水户协会来组成基础的灌溉单元，以代替之前的村社，这种想法很天真。实践中基本上没有成功的。二是取消农业税后国家和农民大量的水利投入并不能替代过去的“两工”，因为“两工”投入是投入到水利体系之中的，而目前农民增加的投入只是投到了小微型水利中。两者差异是，前者是衔接起大中型水利与小水利，而后者则构成了对这种衔接的破坏。
三、当前农田水利的利益主体
要找到造成当前农田水利困局的原因，就需要找出当前与农田水利有关的各个利益主体，并对各个利益主体的状况尤其是其成本收益状况进行分析。以下我们来找农田水利的几大利益主体，并分析各利益主体的行为逻辑。
我们从农户开始，一层一层向上找。显然，农户是与农田水利关系最为密切的利益主体，因为当前中国农村的基本经营体制是“家庭承包、双层经营”的体制，农户是一个相对独立的经营单位，农田水利条件好坏直接关系到农业生产能否顺利进行，农业生产成本和收益状况；在农户之上的第二个农田水利的利益主体是村社，即“双层经营”中农户以上一个层次的单位，通常是村民组或村委会。村社这个层次是集体土地的所有者，是办单家独户“办不好和不好办”事业的单位；在村社以上的层次则是乡镇，再上去是市县，再上去是省市区，最高层是中央。我们可以区分出地方和中央。这样，我们就可以得到农户、村社、地方和中央等4个农田水利的利益主体。
除以上4个利益主体以外，1949年以后修筑的大中型水利设施（如水库、泵站、灌区等）因为推行市场化取向的改革，“以水养水”，“以库养库”，这些大中型水利设施也就成为相对独立的利益主体。这样，我们就可以区分出5个农田水利的利益主体。
以下我们来讨论这五大利益主体在农田水利建设上的逻辑。
（一）国家或中央政府
我们先来看国家的行为逻辑，也就是看中央政府在农田水利建设上的成本收益分析。
中央政府在农田水利上，最为关心的问题是粮食安全，因为中国是水旱灾害比较频繁的国家，雨热同期的季风型气候，容易出现连续多年的涝灾或旱灾，极端如1959～1961年的3年自然灾害。无论成本有多高，建立（或维护）可以抗大旱的农田水利体系，从而保证即使出现极端气候条件也能生产出足够粮食，是中央政府的第一责任，也是最大的利益所在。粮食具有很强的战略性，即一旦中国粮食生产不足，全世界可能都无法为中国提供足够的粮食。粮食需求弹性极小，粮食生产不足会导致粮价飞涨，而粮价飞涨又可能导致粮食屯集，从而可能出现饿死人的情况。而对粮食生产影响最大的因素是水利，尤其是旱灾。因此，从粮食安全角度看，建设一个具有相当可靠性的可以保证粮食旱涝保收的农田水利体系极为重要。这也是中央政府首要的关注点。
中央政府除了从粮食安全角度关注水利以外，还希望健全的农田水利系统可以为农民提供低成本、高效益的农业生产条件，低成本是指农民较少的灌溉成本，高效益是指可以为农民提供增收机会和种植方便的良好水利条件。
中央政府在农田水利体系中还有一个重要的收益，或必须杜绝的严重事态，就是有效防范水利风险，比如病险水库必须及时维护，因为病险水库垮坝，可能导致严重事态。这种严重事态会直接影响中央的权威，影响党的执政合法性。
在以上3点收益的基础上，中央政府也希望通过调动其他利益主体的投入积极性，以中央政府最少的投入来获取以上3项收益。而其中最为根本之处是建立一个良好的既少风险又少浪费的高效益的农田水利体系和体制。恰恰当前的农田水利体系既高成本，又高风险，是中央政府应当通过政策和体制调整来改变的。
小结一下就是，中央政府在农田水利上的收益有三，一是建立一个高度保险的水利体系，这是由中国粮食安全需要所决定的，二是要杜绝水库垮坝等严重事态，三是有利于农民增收。只有在满足以上3个收益的的基础上，中央政府才追求最少投入的第四个收益。
（二）地方政府
取消农业税以后，地方财政脱离来自农业的收入，农民收入状况与地方财政几无关系。地方政府的财政收入越来越依靠工业和城市建设，尤其是土地征用所获收益。因此，招商引资成为地方政府尤其是市县两级政府的首要冲动。从某种意义上，县乡政府的利益与农户利益已经脱钩。
而从农户一面看，取消农业税前，农户可以要求地方政府（县乡村）为自己提供基本的灌溉条件，不然他们就可以在秋后拒交税费。地方政府为了收取税费方便，而有为农户提供灌溉的压力和动力。取消农业税后，地方政府不再向农民收取税费，农民也就不再可以以拒交税费来施加压力，地方政府也不再有为农民提供灌溉的积极性。地方政府越来越脱离农户的生产，越来越与农业生产无关。
不过，在中国这样的中央集权国家，农业生产尤其是粮食生产是事关国计民生和国家安全的大事，地方政府有责任为农民提供基本的农业生产条件。若出现严重的旱涝，从而引起粮食大幅度减产，地方政府是要负一定政治责任的。同时，因为旱涝减产绝收的农户仍然习惯于遇事找政府，他们尤其是在干旱季节，会到县市上访，要求政府解决灌溉问题。其中有些农民为干旱而上访就是在村社干部的鼓动下产生的，因为村社无法解决农民的灌溉问题。农民上访成为群体性事件后会对地方政府产生巨大压力，地方政府不得不调动（或挪用）手中资源来解决农户的抗旱问题（比如多多打井，挪用排涝费于抗旱等），以暂时缓解农户的激烈情绪④。
小结一下就是，在农田水利中，地方政府的利益逐渐与农业生产脱钩，农田水利好坏几乎与地方政府利益无关，只要不出现农民大规模上访闹事，及不出现粮食严重减产，地方政府没有理由关心农田水利建设。
此外，地方政府主要官员任期较短，他们因此倾向于机会主义地解决农田水利问题，即他们不是从建立一个完善的农田水利体系，而是从最近几年可能不出事来对待农田水利。至于农业灌溉的成本如何收益如何，地方政府并不关心。
（三）村社
村社主要指村民组和村委会。村民组是由人民公社时期的生产队演变而来，村委会则一般相当于人民公社时期的生产大队。
取消农业税后，全国大部分地区，村民组长被取消，村民组这个“三级所有、队为基础”的基础也就逐步瓦解了。村民组瓦解的后果相当严重，因为分田到户时，全国绝大多数地区农村都是以村民组为单位进行分地的，分地时，以户为单位，按人均分。为了公平，一般分地都是肥瘦远近搭配，因此，中国式小农经济，不仅是人均耕地少，而且地块分散。
村民组作为以前的人民公社的基础，往往也是一个相对独立的灌溉单元，是一个基本农田水利建设单元。在村民组内实行以户为单位的按人均分的土地承包，在村民组仍然可以在灌溉上发挥“统”的作用的情况下，分户经营下的农田灌溉问题不是很大。取消农业税后，不仅全国大部分地区取消了村民组长，而且全国几乎所有农村地区都取消了向农民的收费，而这种收费中，最重要的两项收费是作为农民耕种集体土地而对集体承担义务的“三项提留”和作为共同生产费用支出的“共同生产费”。因为取消了村社向农户收费的权利，且取消了村民组长，作为一个基本灌溉单元的村民组也就解体了。
村民组解体后，村委会成为距农民最近的一级建制，但村委会既不可能向农民收费，也其实难以组织农户灌溉，解决农田水利难题，因此，当农户在灌溉中遇到困难时，村干部最倾向于动员（暗中）农民到县乡上访，农民上访既可以推卸村干部的责任，又可能为村里争取来自上级的水利拨款。
村社或村组两级在当前农田水利建设上不作为的后果相当严重，因为村组是农田灌溉的最为基本的单位。但村社不作为的责任并不全在村社，而在于政策。取消农业税后，国家不仅取消了村社向农民收费的权利，而且极大地削弱了集体的土地权利。自上而下给农民的补贴，也都采取了不经过村社而直接到户的政策。村社即使想在农田水利建设方面有所作为，也十分困难。
与村社组织被置于一边相一致，取消农业税后，国家试图通过农村公共事业“一事一议”的办法，和成立“农民用水户协会”的办法，来解决农业共同生产所要解决的问题。所谓“农民用水户协会”，是指由农户自愿组织起来的用水组织，这种组织最重要的特点是自下而上和自愿。在农田水利具有极高的公共性和公益性的情况下，用水户协会无法克服搭便车行为，因此在实践中困难重重，几乎没有成功的范例。“一事一议”也同样因为缺少强制性而难以持续。相反，村社组织是自上而下的行政建制的组成部分，具有一定的强制性，从而具有防止搭便车的机制。
村社组织因为已经无力解决农田灌溉问题，且村社利益也与农户经营没有关系，村社在面对农业生产的灌溉困难时，要么不闻不问，要么将农户推向上级政府。以前村社组织在农户上访时所起的防火墙作用没有了。而当越来越多的村庄的甚至农户经营的问题都被推向越来越高层政府时，上级政府将无力应对如此巨大的农民要求，现行的政治体制就会出现严重梗阻。
（四）农户
农户是相对独立的经营者，农田水利的状况与他们的利益最为相关。良好的水利条件可以让他们旱涝保收，且他们可以较少为灌溉而“操心”。低成本、有保障和高效益的农田水利，是中国小农极为期盼的目标。
当地方政府不再关注农田水利，村社无力关注农田水利时，以前作为基本灌溉单元的村社解体，基本的灌溉单元下降到户。
农户作为基本的灌溉单元显然太小。与户相适应的灌溉方式是打井和挖堰，条件好一点的是在小河中筑坝拦水，用潜水泵抽水。这正是当前湖北沙洋农村农田水利的发展方向。比如我们前述某镇，全镇近年打机井数竟超过7000口，户均一口机井还要多。
问题是，打井、挖堰等微型水利不仅成本高而且风险大。风险有二，一是打井后，往往用不上几年就报废了。一口机井成本一般在5000元以上，原计划用10年，往往只用3年就报废了。据我们在沙洋县的调查，农户打井3年后，报废率达40%以上。二是无法抗大旱。而微型水利的成本很高，若算上打井折旧，每亩灌溉费用达到200元以上，远高于取消农业税前用大中型水利设施灌溉的亩平20～30元的成本，且用微型水利费工费时无数。
当大中型水利无法与农户对接，农户不再可以指望大中型水利时，打井、挖堰也许就成为农户唯一选择。农民称打井是打“呕气井”，挖堰是挖“呕气堰”，意思是当村社组织不再可以采用带有一定强制性措施来组织农户灌溉时，若分散的农户仍然要依靠大中型水利设施，则那些最为需要灌溉用水的农户就最为强烈地希望组织起来对接大中型水利设施，而那些上游的、水利条件好一点的农户则指望搭便车。这个虽然可能便宜但组织成本极高的与大中型水利对接的灌溉，是以积极分子“呕气”为代价的，这些积极分子（下游的、用水不太方便的）因此打井、挖堰，而不再为用大中型水利设施的水而呕气。下游的农户首先退出大中型水利设施，上游也就成了下游。农户的打井因此一直打到水库脚下和灌区边上，灌区也因此废掉。
（五）灌区
作为相对独立的经营实体的大中型灌区，按相关政策规定，是一个“以库养库”、“以水养水”，自收自支、独立经营的实体。大中型灌区如大中型水库，大型抽水泵站等。如前所述，湖北沙洋境内的大中型水利设施主要有3类，一是来自特大型水库漳河水库的三干渠灌区，设计灌溉能力为140万亩；二是中小型水库，沙洋县境内共有7座中型水库，29座小一型水库，设计灌溉面积在数十万亩；三是引汉灌溉工程，即从汉江引水的灌溉工程，其中仅大碑湾泵站的设计灌溉面积即达40万亩。这些大中型水利设施均为人民公社时期修建的，按当时的标准，发生50年一遇的天灾，沙洋县境内农田也是可以旱涝保收的。且更重要的是，沙洋县内的各大灌溉设施之间是相互衔接的，大中型水利设施是互补的，中小型水库是作为漳河这个特大型水库的三干渠的补充，而农田水利则与大中小型水利设施直接对接，其对接的基础恰是村社组织，村社是一个有效的灌溉单元。
取消农业税前，村社这个基础的灌溉单元就越来越习惯于拖欠大中型水利设施的水费，且有越来越多的村社逐步脱离大中型灌区，而建立独立的小型水利。有两个原因造成了这种脱离，一是水利设施逐步市场化，水价越来越高，且越是旱情严重，管水单位越是指望通过放水来获取更大收益；二是上游越来越指望通过偷水等搭便车行为来用便宜水，而几十年失修的水利设施的渗漏也越来越严重，下游实际得到的水量与付费水量差异颇大，成本过高。
取消农业税后，之前依靠村社组织向农户强制收取共同生产费，从而由村社组织出面与大中型水利设施对接的体制解体，村社组织退出共同生产事务，农田灌溉被指望由农民自下而上地组成“农民用水户协会”来与大中型灌区对接。这当然是不可能的。其结果就是，大中型灌区根本无法与单家独户农户对接，农户要水而不得，灌区有水放不出。农民形象地称之为“关起水来过天干”。
一旦大中型水利设施与农户不能对接，农户就不得不通过微型水利来自救，而农户的自救行为又进一步减少了对大中型水利设施的需求，和复杂化了农户对大中型水利需求的偏好，从而导致村社更难组织起农户来与大中型水利对接。
国家为了粮食安全，必须保证大中型水利设施的基本运转，正如大碑湾泵站管理处负责人说的一样，谁也不敢下令将大碑湾泵站拆掉，因为谁也不敢保证不会再出现大旱之年。但在一般年景，农民通过打井、挖堰而替代了部分大碑湾泵站的灌溉需要。即使天旱得比较严重，因为农户无法组织起来筹资抽水，大碑湾泵站也无法抽水，因此，即使每年灌区内有相当面积农田被旱死，那也只能旱死。若有大旱，农民情绪激烈，又可能有大片稻谷旱死而成为政治性事件，则县市政府会来强制泵站抽水，农民的钱仍然收不上来，县市政府因为抽的是“政治水”，而不得不通过挪用其他经费比如防汛费来支付抽水泵站的电费。
市县政府放“政治水”的大旱年景，其实也是灌区面积越来越小、有水放不出去的灌区急需借放水来收回运营成本的年景。大中型水利设施就是等着这样的大旱时期来放水以获得营运收入。在农户根本组织不起来的情况下，显然只能由政府拿钱放“政治水”。而每放一次“政治水”，都会激化农户与大中型水利的矛盾，导致两者关系的断裂。
近年来，因为国家认识到大中型水利作为粮食安全基础的重要性，和连续出现数次水库垮坝的严重事件，而花费越来越多钱维护大中型水利设施，比如大碑湾泵站最近数年先后获得两笔维护费用，分别为1300万元和9200万元，都是巨大的数字。沙洋境内的中型水库的整险费一般为2000万元，小一型水库为300万元。但其实大碑湾泵站已5年未抽水，大多数水库也已成为养鱼的水面，而无法灌溉了。
国家巨额投资大中型水利，但大中型水利因为无法与农户对接，导致大中型水利设施长期无法使用，长期不使用，“用进废退”，水利设施很快又会毁损。更严重的是，因为大中型水利设施不能灌溉，所以无法有营运收入，指望依靠运营收入来养活灌区管理人员和获得日常经营经费也就没有可能。这样，灌区只好长期放假，人员流失。以大碑湾泵站为例，全站有100多职工，每年事业经费才60万元，10多年来，泵站已欠职工工资上千万元。在泵站无法抽水的情况下，“以站养站，以水养水”成为一句空话。无人养护和管理的泵站，国家投巨额资金又有何用？
显然，大中型灌区的利益是，可以有比较大的灌溉面积，从而获得比较多的灌溉收益，这些收益不仅可以养活职工，而且可以养护好设施。当前大中型水利设施存在的问题有二，一是设施普遍老化，大都是30年甚至更早以前所建设，二是大中型水利设施无法与农户对接，而乡村组织又已从水利中脱身而去。大碑湾泵站灌区甚至已经5年未与灌区所在4个乡镇的领导见过面，更不用说谈事了。
（六）小结
小结一下以上所讨论五方农田水利的利益主体的情况如下。
1.国家：粮食安全为最大利益。
2.地方政府：最少麻烦，最少上访，不出现严重水旱灾害从而不造成由此而来的政治与行政责任。
3.大中型灌区：灌溉面积大，收费容易，效益好。
4.村社：爱莫能助，逐步退出农田水利事务。
5.农户：低成本、少呕气、有保障的水利体系。
有了以上五方利益主体行为逻辑的分析，我们再从不同利益主体的互动中讨论当前农田水利困境的成因，其中的核心是讨论为什么当前大中小型水利由互补变成替代乃至破坏，和为什么大中型水利无法与农户对接的原因。其中尤其要讨论国家政策的失误和县乡行政的角色。
四、当前农田水利困境的状况与成因
以沙洋县境内的水利设施的设计灌溉能力而言，早在人民公社后期，沙洋县境内就已经建成了标准相当高，灌溉能力相当强，甚至可以超过沙洋县境内一般年景灌溉需要1倍以上的灌溉能力。这一灌溉体系是以大中小型水利设施相互补充，且大中小水利设施可以与村社集体良好对接为基础的。可以说大集体时期持续数十年的农田水利建设，彻底地改变了沙洋县的农田灌溉条件，从而可以保证粮食的旱涝保收。同时，因为大中小型水利设施互补配套，及可以与村社集体对接，而使用水体制运作高效，农田灌溉成本很低。一个低风险、低成本、可持续和高效益的灌溉体系已经建成。
但当前的沙洋县境内灌溉体系则出现了巨大问题，择要有以下3点。
一是大中小型水利设施年久失修，老化严重，很多水库建成以来数十年未进行维护，病险运行。大型灌溉泵站电机老化。灌区渠系毁损严重，渗漏严重。河堰淤积严重等等。
二是大中小型水利设施的互补配套体系瓦解。以前沙洋县境内建成的大量中小型水库是所谓“结瓜工程”的一部分，即是从特大型水库漳河水库放水过来，以在干旱时作为机动灌溉，是谓“顺藤结瓜”。现在大中小型水利设施不仅是相互脱钩，而且是相互竞争、相互替代和相互破坏。随着中小型水利设施逐步与漳河水库脱钩，漳河水库灌区面积越来越小。而农民自建的微型水利设施又逐步与中小型水利设施脱钩，中小型水利设施的灌区也快速缩小，甚至也已经死掉。小微型水利本来只能作为农田水利的补充，现在已与大中型水利设施脱钩的小微型水利当然无法为农户提供有保障的灌溉能力。且小微型水利的成本很高。作为大中型水利设施替代者和破坏者的小微型水利越发展，大中型水利就越是无法发挥作用。反过来也是。
三是农田最小的有效灌溉单元解体。如前已述，在中国式的“家庭承包，双层经营”体制下面，中国绝大多数土地承包使用权是以村民组为单位进行分配的，村民组内的所有人都有权参与土地承包权的分配。在人均耕地很少，且承包地往往分散在多处的情况下，村民组是最小的有效灌溉单元。取消农业税以后，村民组长被取消，及村社集体不再能向农户收取共同生产费，村民组这个最小灌溉单元解体，农户成为基本灌溉单元。一旦农户成为基本灌溉单元，在户均不过10亩的如此之小的土地上，农户无法与任何超过农户的水利设施对接，不只是大中型水利设施无法使用，而且小型水利设施也不再可以使用。农户最为有效的用水单位是打井和挖堰，且打井和挖堰还是以当代出现的新技术：潜水泵和塑胶管的普及为前提的。潜水泵和可以长达数千米的塑胶软管，可以将井水或堰塘的水抽到相隔很远的地方，从而可以在有水源时，农户多出劳力单家独户抽水灌自己的各个小块田地。
小微型水利存在的问题是其成本高，不可持续及不能抗大旱。所有农民都懂得打井灌溉水稻是不可持续的，因为地下水是有限的，是难以补充的，且一户打了50m的井，以前打的40m井就无水可抽，而另有人打60m的井，50m的井也无水可抽。井越打越深，灌溉成本越来越高，风险也就越来越大。不仅农民知道打井灌溉不可持续，而且县乡干部也都知道不可持续。当地政府还专门下文禁止打井。问题是，在农户无法与大中型水利设施对接的情况下，不允许农民打井，总不能让农民不种稻谷。地方政府因此只能对农民打井睁一眼闭一只眼，听之任之。
当前农田水利存在的严重问题是，成本高，风险高，农户费时费劳甚多。如果说大中型水利能被使用，则农田灌溉成本应在20～30元／亩，现在农户灌溉成本则普遍在100元／亩以上，且以前灌溉费劳甚少，现在灌溉季节，农户几乎天天都在抽水。因为小微型水利不能抗大旱，每到灌溉季节，农村各种矛盾集中爆发，水稻因旱减产甚至绝收的情况也变得常见。农户不能使用大中型水利而修建小微型水利的投资巨大。曾有报道将农户投资小微型水利作为取消农业税后农民农业生产热情高涨的表现，而不知其背后的辛酸，及有人将农民对小微型水利作为资产投资计算，而不知这种资产是进一步破坏了而不是增加了农田水利的灌溉能力。
进一步清理，则造成取消农业税后农田水利困境的原因主要有以下几点。
首先是村社灌溉单元的解体，而其核心又是一直作为“双层经营”中的一层的村社集体的职能被取消。当前的政策忽视了农户作为一个独立经营者过于弱小和分散的现实，从而导致不一定符合农村实际的政策的出台（如土地政策中的“长久不变”，取消村民组长，取消村社向农户收费的权利等等）。
其次是取消农业税费后，地方政府与农户利益的脱节。取消农业税后，农民失去了与地方政府讨价还价的能力，地方政府也越来越将农业和农村看作麻烦与负担。地方政府说他们的作用是“协调、服务和指导”，而不是直接插手农民的生产事务，正如荆门市水利局负责人所说：“在这种玫瑰色陷阱中，地方政府推卸了他们在灌溉上的责任”。农户灌溉成本高低，是否方便，是否费时费劳，只要不找政府，政府也就不会去管。
第三，一旦出现严重的旱灾，农民强烈要求地方政府介入农田灌溉，地方政府也只能是应急式反应，即挪点钱出来让大中型水利设施抽水放水抗旱，但在农户与大中型水利对接机制并未建立起来的情况下，这种应急也就成为了一次性的事情。为了减少农户因旱来找政府，政府鼓励农民打井挖堰。正如一个镇政府负责人所说：“打一口井就减少一个可能上访的农户，挖一口万方大堰就减少一方可能上访的农户”。至于农户打井挖堰会对大中型水利造成什么恶果，及其灌溉成本多高，风险多大，地方政府就顾不得了。
有些地方的打井甚至就是政府出资打井的，一方面有人畜饮水工程可以打井用于人畜饮水，而这样的井往往比较深，出水量大，正好用于灌溉。一方面，有些地区农户持续上访，政府打一口井，安抚一方，平息一方矛盾。这种做法无异于饮鸩止渴。
第四，中央政府高度重视粮食安全，及相应地高度重视农田灌溉体系的建设。中央政府减轻农民负担，给农民以各种直补，但中央政府并不信任地方政府和村社组织。中央政府因此倾向于直接投资大中型水利设施，和给农户以直接的水利补贴，而不愿意给地方政府和村社组织以水利资金。中央政府及地方各级政府给农民的“以奖代补”资金，基本上都是补贴到户了。而补贴到户的资金越多，以户为灌溉单位的小微型水利就越是分割和破坏了大中型水利。中央投巨资维护的大中型水利设施也就仍然不能发挥作用。
第五，大中型水利设施的市场化改革，使大中型水利设施本身也站在了与农民利益相对立的位置，比如，大中型水利设施希望通过提供灌溉用水来获得收入，以养活人员和养护设施。农民心中不满，认为水库是在大集体时代由自己修的，现在变成少数人赚钱的工具。而国家对大中型水利设施的巨额投资，也变成了大中型水利设施用以向农民赚钱的工具。越是干旱，大中型灌溉越是指望可以从农民那里收取更多灌溉费用，因此越是要卡农民的脖子。农民也因此越是要打“呕气”井，挖“呕气”堰，加速脱离大中型水利体系。而有些水利设施为了养活人员，而在农田灌溉以外经营，典型是将水库承包养鱼，而养鱼与灌溉本身是一对矛盾。尤其是大量的小型水库普遍被承包出去养鱼，以致丧失了灌溉功能。
大中型水库本来是具有极强公共性和公益性的事业，这些设施的建设和维护，都来自国家和大集体时期的农民投劳，以及取消农业税前农民出的“两工”，其公共性和公益性的一面，要求大中型水利设施不能按市场价来向农民提供灌溉用水，而应十分廉价但又不至于让农民浪费性灌溉为限。荆门市在取消农业税后，曾提出“两部制水价”的设想，即一方面，灌区所有农田都收取每亩5元的基本水费，另一方面降低方量水费的价钱，将每方由5分降低到3分，这样可以平衡大型灌区上下游的利益关系。而其根本则在于降低用水的价格，从而可以将更多农民用利益纳入到大中型灌区的水利体系中来。可惜实践中并不成功。
总结以上取消农业税后农田水利陷于困境的逻辑，大致如下。
1.取消农业税前，国家向农民收取农业税，乡村向农民收取三提五统和各种集资款，村社集体向农民收取用于共同生产的“共同生产费”。
2.国家向农民收取税费，地方政府能否完成税费任务，事关地方政府的财政状况。能否按时足额向农民收取税费是地方政府能否维持运转的基本前提，因此收取税费是地方政府的首要关切，是乡村干部必须完成的硬任务。
3.地方政府要完成收取税费的任务，就要与一家一户农户打交道，农民正好借此要求乡村解决农田灌溉问题，最常见的说法是“因旱减产绝收，所以不交税费”。地方政府有义务和责任为农民提供基本的灌溉保障。
4.村社组织借向农民收取税费而搭车收取“共同生产费”。因为农业税具有强制性，而使共同生产费实际上也有一定强制性，就是说，拒绝交共同生产费的农户将作为债务记录在村组往来账上。因为有共同生产费，地方政府就可以统筹大中型水利设施与村社集体组织下的农户的农田对接，从而基本上解决灌溉问题。
5.到20世纪90年代后期，农民负担越来越重，种田比较效益进一步下降，农民缺少种田积极性，且干群关系越趋紧张。农民拖欠税费越来越普遍，地方政府为了完成收取税费任务，而鼓励乡村借贷上缴，乡村债务迅速扩大，农村形势进一步恶化。这个过程中，农田灌溉体系因为村社集体越来越不能按时支付大中型水利设施的抽水费，而破坏了供需双方的基本信任。大中型水利越来越要求村社组织先出钱再放水，村社组织向农民收钱困难，对大中型水利设施的水费只能是能拖就拖。有些地区的大中型水利设施因为村社集体拖欠水费太多，而无法运作，大中型水利设施的灌区面积开始萎缩。
6.到2002年，因为农村形势过于严峻，中央开始推行农村税费改革直至2006年全面取消农业税，其间，中央对农村形成的各种债务关系采取了“冻结”的措施，对农户欠村社集体和欠国家的各种税费，一律停止“清欠”，这造成了实际上的农民所欠税费的一笔勾销，这对于那些按时完成各项税费任务从而不欠集体和国家任何债务的农民，是一次巨大打击，这种不分缘由地禁止“清欠”，搞乱了农民基本的权利义务关系，从此使任何自上而下的收费不再可能：农民人人都计划搭这次便车。
7.国家也不再向农民收取任何税费，且自2004年开始，每年增加对农民的各项直补，到2009年，中央给农民的直补款亩平达到150元左右。同时，因为取消农业税前，地方政府和村社组织在造成严重干群关系和三农困境方面的负面形象，中央不再信任地方政府和村社组织，中央采取的惠农政策大多是直面农民，而绕过乡村。并且国家采取了削弱乡村组织的改革措施，比如取消了乡村组织向农民收费的各种权利，限制乡村组织调整农民的土地利益，减少村干部，取消村民组，合村并组，撤乡并镇等等。
8.地方政府不再向农民收取税费，其财政状况也与农民不再有关系。地方政府正好不再去管农田灌溉，不再愿在组织农户与大中水利的对接上发挥作用。如果出现严重旱灾，农民因此而群体上访，地方政府倾向作为应急事务，采取无法制度化的临时措施来安抚上访农民。
9.取消农业税后，村社集体不再有能力收取共同生产费，村社集体作为一个灌溉单元迅速解体。村社灌溉单元的解体，使得大中型水利设施无法找到对接的对象，因为农户作为市场主体显然太小，不能成为一个有效率的最小灌溉单元。
10.水利部门在2003年推行水利设施市场化改革，进一步加速了超农户水利设施与个体小农之间的利益竞争关系，面对水利设施卡农民脖子的现象，农户加速通过修挖小微型水利来退出市场化的灌区，农民称这种情况下的打井是打“呕气井”，可谓生动形象。
11.水利部门在推动农村水利设施市场化改革的同时，试图通过组织农民用水户协会来再造农村基本的灌溉单元。但农民用水户协会因为缺少强制性而先天不足，从全国情况来看，农民用水户协会和“一事一议”制度，成功的例子极少。
12.与大中型水利设施脱节的农户小微型水利快速发展，农民掀起了投资水利的高潮，但这种投资进一步使农民对大中型水利的需求多样化，从而使农民集体组织起来与大中水利对接更为困难。
13.农民投资小微型水利不能解决农田灌溉问题，农业成灾面积迅速上升，取消农业税后，农民的灌溉困境引起中央注意。中央下决心向大中型水利投资以弥补积年的水利欠账，同时拿出部分资金作为小型水利的“以奖代补”费用。地方政府也拿出资金用于农民修建水利的以奖代补。
14.农民小微型水利困境，使得干旱季节，农民群体到地方政府上访，要求地方政府解决抗旱问题，地方政府挪用资金用于应急。地方政府为了减少麻烦，而默许乃至鼓励农民采取短期行为，如打井、挖堰，因为打一口井就防止了一户农民上访，挖一口堰就保了一方的平安。地方政府的默许和鼓励，进一步使脱离乃至破坏大中型水利的小微型水利不可控地发展。
15.最后的结果就是，国家出了巨资；大中型水利灌区的有效灌溉面积迅速缩小，生存越来越艰难；农户的水利基础条件越来越差，粮食生产越来越难；粮食安全得不到保障；村社集体进一步瓦解；地方政府虽然暂时减少了麻烦，但不久就会发现农村的基本秩序再难维持。这真是一个多方皆输的格局。这种格局显然是不可能存在下去的。
从以上讨论中，我们可以看到，农田水利的关节点其实有三，一是村社作为基本的灌溉单元具有合理性。村社这个基本的灌溉单元需要重建。水利部门试图以自下而上的农民用水户协会来代替村社组织曾经发挥的作用，是误判了当前中国农村的实际情况；二是大中型水利设施的基本建设要加强。离开了国家的投入，大中型水利设施的建设就没有可能；三是必须将大中型水利设施与村社这个基本的灌溉单元对接起来。
五、改变农田水利困境的对策建议
从目标上讲，我们是要建立一个低风险、低成本、可持续和高效益的农田灌溉体系，这个体系要在尊重既有水利体系的情况下，充分考虑实际情况的变化，尤其是相关水利技术进步和相关基层组织分化的状况，进行统筹规划、战略决策。
我们可以从两个层面来讨论解决当前农田水利困境的办法。一是建设良好的大中型水利设施；二是建立基本的超出农户的有效率的基本灌溉单元。只有在这两个基础上，才可能建立一个大中小型水利设施相互衔接与互补，及大中小型水利设施可以与农户良好对接的低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系。
因此，我们的问题就变得简单，即当前中国农田水利可以从两个方面着手，一是建设和维护有效率的大中型水利，大中型水利可以将灌溉用水放到村社；二是重建村社这个基础的灌溉单元。
具体来讲，我们可以考虑以下一些具体的解决当前农田水利困境的办法。
1.以国家投入为主，在统筹规划的基础上，以大集体时期的大中型水利设施为基础，重建一个有效率的灌溉体系，这个灌溉体系可以保证有保障的灌溉用水到达村社，即干支斗农渠要修建到村社农田的闸口。
2.国家不仅应该将水利设施修建到村社闸口，而且必须将村社建设成为一个有效率的灌溉单元，这需要在体制、机制方面做文章。其中之一是可以仿照“粮补”进行“水利补贴”。“水利补贴”并不补到农户，而是按田亩补到村社集体，比如每亩补30元。相对目前每亩150元的粮补来讲，“水利补贴”不是大数，国家应该是补得起的。
3.为了调动村社用水管水积极性，可以规定，凡是村社集体灌溉，每年从大中型水利设施灌溉用水超过300方／亩，按市场价收取水费，低于300方／亩给予一定节约用水奖励。
4.为了调动农户用水管水积极性，可以规定，农田灌溉要收取一定费用，但这个费用很低，比如每亩10～20元，这个费用比农户用小微型水利的成本要低得多，以至于小微型水利不可能脱离大中型水利而有效率地运作。
5.从农户收取的费用和从大中型水利设施获得的节约用水奖，均用于村社集体的水利专项基金，这个专项基金的用途有二，一是发放管水员工资。管水员工资可以与其管水效果挂钩。管水员工资可以定得比较高，从而能有效调动管水员的积极性，比如可以按亩平10元作为管水员工资基数，上下浮动。一个村民组有300亩耕地，则一个管水员一年可以拿3000元工资。考虑到管水的忙季也就3个月，这个工资对调动管水员积极性应是有很大作用的。专项基金的第二个用途是用于维护村社内的小微型水利包括修建村社内的渠系、堰塘，购买必要的抽水设备等。
6.要规定村社内所有灌区农田都必须交纳基本水费，基本水费就是无论村民是否用水都必须交纳的费用，比如每亩10元。村民交纳的基本水费之上，就是根据实际放水量的水费，这个实际放水量的价格就相当低，而对村民从大中型水利设施灌溉里有极强的成本吸引力。
7.以上第2点第6点，其实就是要通过制度设计来让村社集体成为一个有效率的基本灌溉单元。这个基本灌溉单元的要点有四。
一是国家按田亩给村社集体以“水利补贴”，比如每亩水利补贴为30元。一个村有3000亩耕地，即补9万元。这是给到村社集体而非农户个人的。是只能用于灌溉而不能用于其他的。
二是国家允许村社集体向所有农户收取每亩比如10元的基本灌溉费用，无论是否要从集体灌溉中受益，都必须出这个基本灌溉费用。这样又有3万元水利收入。向农民收基本水费的目的是调动农民参加集体灌溉的积极性。此外，凡是参加村社集体实际灌区，由村社集体提供灌溉条件的，每亩可以收20元左右的灌溉费用。
三是由村社集体负责为农田提供基本的灌溉保证。具体地，可以以村民组为单位，成立农民用水组织（也可以称之为农民用水户协会，但这个用水户协会显然是有一定强制性的），这个农民用水组织是村民组所有农户都参加其中的。农民用水组织的负责人也就是之前的村民组长，又是现在的管水员，一身几任，其收入可以与其保证的农田灌溉面积挂购，比如300亩则可以有3000元收入。一个村有10个村民组从而有10个管水员，就有3万元的管水员报酬。
四是村社集体从大中型水利设施中市场化地购水，良好的大中型水利设施应该可以提供到村社的灌溉用水。国家给大中型水利设施一定的水利补贴，从而可以使进到村社闸口的水量比较廉价。同时，村社集体为了保证村社农田基本灌溉的需要，而有效维护村社内的蓄水设施和沟渠，从而既节约用水又可以方便用水（有时候只是小块农田缺水，从大中型水利设施放水就既不方便，成本又太高。若村社内堰塘有水，就可以用堰塘的水来灌溉。因此，这时候的小微型水利与大中型水利是互补的）。
我们可以计算一个有3000亩耕地的村社内的灌溉经济账。
(1)收入：
a.国家水利补贴：30元／亩×3000亩＝9万元
b.基本水费：3000亩×10元／亩＝3万元
c.参加灌溉农户的方量用水费，每亩20元计，则为3000亩×20元／亩＝6万元
以上3项加起来就有18万元。
(2)支出：
a.10个村民组的管水员，每人3000元，10人×3000元／人＝3万元
b.小微型水利的维修及沟渠维护，每年5万元
c.向大中型水利设施支付方量水费每亩20元（浮动），3000亩×20元／亩＝6万元
以上3项加起来为14万元。
这样一来，在一个平常年景，就有18-14=4万元的灌溉节余。这4万元节余可以按照管水员与农户3：7的比例分红。即4万元的三成作为管水员的节约用水奖，即为12000元，每个管水员得到1200元节约用水奖。而农户按田亩面积计算则为4万元的七成即为2.8万元，以3000亩平均，每亩可以得到9元多的节约用水奖。这样就可以调动起农户与村社两个方面的节约用水积极性。在风调雨顺和节约用水的情况下，每年的节约灌溉费用就比较多。反过来即比较少。
因为节约用水奖的数额比较大，就可以比较有效地调动起管水员的积极性。
8.另外，为调动村社节约用水积极性，可以规定从大中型水利设施放水低于每亩200方的，可以低价比如3分／方，而超过部分则按5分／方，甚至更高。
9.而回到第一点，就是目前国家必须真正有效地投资大中型水利设施，尤其是要做好“最后一公里”工程，将大中型水利建到村社闸，村社集体这个基本的灌溉单元可以从村社闸来计量用水。
这样一来，低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系就可能建立起来。
六、结语
当前中国农田水利体系建设既要重视硬件建设，又要重视软件建设。国家在建设好大中型水利设施的基础上，还要建设好村社这个基本的灌溉单元。离开村社集体，“人均一亩三分、户均不过十亩”的一家一户的小农根本就不可能与建设得无论多么良好的大中型水利对接。也因此，国家当前对农田水利的投资就不只是要用于工程设施建设，而且要着眼于机制建设。
注释
①关于乡村利益共同体的进一步讨论，见贺雪峰：《试论二十世纪中国乡村治理的逻辑》，载黄宗智主编《中国乡村研究》总第5辑，福建教育出版社2007年版。
②关于工分制度精彩的讨论，可以参见曹锦清等著：《当代浙北乡村的社会文化变迁》，第4章，远东出版社2001年版。
③程漱兰：《中国农村发展：理论和实践》，中国人民大学出版社1999年版，第266页。
④焦长权将农民要求政府解决灌溉问题的上访称为“求援型上访”。见焦长权：《政权“悬浮”与市场“失灵”：一种农民上访行为的解释框架》，《开放时代》，2010年第6期。
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