国家审计在国有企业改革中的作用，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,作用论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实行政策预期风险导向审计
在国企改革中，国家审计通过实行
政策预期风险导向审计，对国企改革政
策的制定、执行、结果可能存在的不同风
险进行评估，从而突破单纯的事后审计
的传统方式，转移到事前、事中审计上
来，对政府的重大国企改革政策、重点国
有投资项目等实行事前审计监督。
政策预期风险导向审计是由于在国
企改革过程中公司造假、管理舞弊等行
为盛行，为了提高审计质量而产生的以
评估审计风险为主的新的审计模式。政
策预期风险导向审计不仅研究企业的会
计控制，对企业经营管理的其他控制也
加以研究，也就是说风险导向审计更重
视固有风险。
风险导向审计模式的实施过程，实
际上就是风险控制过程。政策预期风险
导向审计是指对企业制定的改制政策预
期达到的效果与政策执行过程中、政策
结果与预期不同可能存在的风险进行评
估，并将其风险降到可接受水平。在国企
改革中，实行政策预期风险导向审计，主
要进行以下几个方面工作：
（一）合理选择国有企业改革固有风
险因素，确定固有风险
对固有风险因素的确定，要关注控
制环境。国有企业固有风险因素主要有：
政治、社会及自然的变化、国有企业的文
化特征、以前国有企业改革中发现的问
题及整改情况、同级改革政策监督部门
的独立性以及发现问题的难易程度等。
（二）对国有企业内控情况进行评
价，确定控制风险
对推行国有企业改革政策的内控进
行评价，涉及到决策（设计）、执行、监督
反馈三个层次。在预期风险导向审计时，
只有对改革政策的决策机制、执行机制、
监督机制进行全面风险评价，才能对风
险有全面根本的把握，避免监督审计不
全面的问题。
1．分析决策内部控制设计的风险，
初步评估控制风险水平。评估的主要因
素有：组织结构的合理、合规性，各类制
度修订和实施的及时性，岗位分工及职
责明确程度等。如果制定改革政策的决
策机制存在问题，那么将导致严重的管
2．确定改革政策执行的控制风险水
平。影响政策执行的控制风险因素主要
有：被审计单位业务的主要类别、各类主
要业务的发生过程、重要的会计凭证、账簿记录以及会计报表项目、重大交易和
事项的会计处理过程以及交易授权等。
通过进行控制测试，来确定内部控制的
有效性。执行机制是国有企业改革政策
顺利运转的基础，执行机制评价主要侧
重于机制设置的科学性、机制运行的有
3．确定改革政策的监督反馈机制的
风险水平。监督反馈机制是国有企业改
革政策贯彻的内部防线，其是否完善与
有效直接影响对改革政策的控制风险水
平，监督反馈机制越完善、越有效则风险
的水平越低，监督机制评价主要在于机
制的完整性和有效性。
4．对国企的内部控制制度及其执行
情况进行测试。主要步骤：调查了解被审
计单位的内部控制制度，如阅读以前的
资料（如以前进行过改制、重组、合并等
相关资料）、发放问卷调查、实地观察、绘
制内控流程图等。
进行符合性测试。在了解了被审计
单位的内部控制制度以后，采用符合性
测试。在符合性测试时选择若干控制点，
常采取“穿行测试”，在改革政策某一方
面选择一个或几个部门进行政策贯彻测
试，以验证国企的内控是否与已制定的
改革政策相匹配，能够在内控上有效支
持国企改革政策的执行。
执行控制测试后，对内部控制进行
评价。确定对其内部控制的信赖程度，从
而确定控制风险水平，以进一步确定实
施审计重点关注的范围、重点关注的内
容、改革推行的各个环节可能存在的漏
洞和舞弊行为等。在对内部控制进行评
价要注意制度的完整性，有效性，这是符
合性测试的要求。
由于制度的制定和完善是个动态的
过程，对制度评价同样要以动态的眼光
来看待，应该考虑制度执行者的自身素
质和风险意识等因素。如果执行者自身
素质较差，那么对业务风险往往缺乏完
整、清晰的认识，风险累积和爆发的概率
就比较大。
（三）对国有企业改革政策的审计风
险进行确定
在确定了固有风险和控制风险后，
就可以确定检查风险。确定计划检查风
险后，应对审计资源进行重新分配，把有
限的审计资源向改革政策的高风险点倾
斜，以保证审计重点查深、查透。
调整和完善审计计划。当审计过程
中改革事项的重要性发生变化或测试结果显示与早期预期不符，则需要完善审
计计划，调整各事项分配的人员及时
进行实质性测试，确定合理的抽样
方法与样本规模，控制检查风险。对内部
管理部门采用变量抽样，其他业务采用
属性抽样；加强现场管理，降低内审检查
风险；科学评价审计结果，注意对审计工
作底稿的复核、例外因素的分析和审计
差异的汇总，以降低审计总体风险水
（四）实行风险导向审计，做好三方
通过对政策制定实行风险导向审
计，审计人员可以确定国企改革中可能
导致改革受挫，乃至失败的重点范围、重
点领域、重要事项，从而在制定改革政策
时更加全面地统筹国企改革的各个方
面，主要体现在以下三个方面：
1．策划好审计重点和工作思路，使
审计工作有的放矢。改革预算批复后及
时取得相关资料，执行过程中注意跟踪
了解预算追加和调整情况，着手搜集分
析预算执行相关资料。在此基础上，根据
预算资金分配的方向、规模和结构，结合
以前年度审计发现的苗头性和普遍性问
题，综合分析研究，确定审计工作重点，
加大审计投入，及时发现国企改革中已
存在和潜在的问题。
2．策划好内部组织运作体系，使预
算执行审计统一协调。在审计组织上，打
破内部分工界限，统一调配力量，建立起
统一组织领导、统一工作方案、统一时间
进度、统一质量标准、统一处理处罚、分
工明确、协调一致的运行管理模式，切实
保证预算执行审计工作的有效开展。
3．策划好对外协调沟通机制，保障
国企改革政策执行审计顺利开展。审计
前，把审计工作方案报送相关部门征求
意见，而在审计过程中就有关事项及时
做好汇报和沟通协调，取得指导，切实保
证了政策执行审计的顺利开展和审计报
告的质量。
二、实施政策执行实时监控审计
为了更好监督和促进改革政策的执
行，国企改革政策制定后，有必要进行政
策执行实时监控审计，这样，在国企改革
政策的执行中，通过审计来监督和发现
执行中存在的问题，进而采取相应措施
及时解决。
（一）开展政策执行实时监控审计要
突出分析重点和把握重点
1．抓重点领域、重点部门、重点资金
的审计综合分析。如有预算资金分配权
的行政主管部门、重组资金到位问题、内
部治理完善问题、产权问题、改革进度问
题，都应列为分析重点。
2．注意抓重点问题的分析。主要是
通过对预算执行情况的真实性、合法性、
效益性分析，从中发现“数额大、范围大、
危害大、影响大”的问题，如预算执行中
的严重弄虚作假、违纪违规问题，预算内
外资金的管理不善问题等等，都比较重
首先，要加强对财政性资金账户情
况包括财政部门和预算单位的跟踪审
计，看其所有收入是否全部纳入预算管
理，尤其是部门预算外收费和政府基金，
是否真正实行“部门开票、银行收钱、财
政管理”的收支两条线制度，是否存在
跑、冒、滴、漏问题。
其次，要加强对企业改革方案预算
支出的跟踪审计，看其是否严格按批准
预算使用资金，是否存在无预算支出和
虚列；是否存在转移截留、挪用资金等情
况；应当实行公开招标或邀请招标的是
否实行公开招标或邀请招标，有无违背
公开、公平、公正原则的问题；审计预算
批复是否及时，预算调整、预算追加是否
符合法定程序，预算执行结果是否真实
等，促进企业改革预算管理的不断规
（二）政策执行实时监控审计要重点
挖掘深层次问题
总的来说，对改革政策的执行审计
分析，要求审计人员根据发现的新情况，
确定新的主攻方向，及时把握审计中的
新问题，以便进行深层挖掘。即要求深入
解剖“麻雀”，准确探知问题存在的程度、
原因，揭示事物的本质。比如，我们要分
析改革预算支出问题，就必须对存在这
一问题的所有被审计单位的改革预算支
出种类、金额总数、账务处理，以及影响
预算收支和宏观经济发展程度等情况进
行全面分析，才能准确揭示这一问题给
企业发展带来的效果和效益。
三、开展政策结果绩效评价审计
在改革政策执行完后，审计人员可
以开展政策结果绩效评价审计，对企业
改革政策中取得成绩和存在的问题进行
客观评价。对国有企业改革政策执行结
果的评价审计主要关注以下几个方面：
（一）通过对国有资产的绩效审计，建
立国有资产保值增值和防止流失的机制
国有、集体企业改组、联合、兼并过
程中，是否将国有资产高价低卖，或利用
手段将国有资产转化为私有资产；国有、
集体企业在租赁、承包过程中是否大肆挥霍企业资产或盲目经营、弄虚作假；分
析国有资产流失及原因。不管是亏损企
业还是效益好的企业都有可能存在国有
资产流失的现象。
（二）审查改革政策对建立起现代企业制度的促进作用和不足
我国国企改革的目标就是建立起现
代企业制度，所以我们的改革政策的绩
效评价审计也应围绕着建立现代企业制
度这个目标而展开。主要可以从以下几
个方面对改革政策达到的效果进行审查
和评价：
1．是否应急转变了政府职能，实现
了政企分开，政府是否实现仅在宏观层
次进行间接调控，企业是否在微观方面
实现了自主经营。
2．国有资产重组是否具有有效的经
营者选择机制，经营者的选择和任命是
否通过市场途径，公开招聘，公开考核，
公开录取，不受行政干预。
3．委托———代理机制是否健全，代
理层级是否合适或过多，因为在我国国
有企业的代理链要比西方公司的长，代
理链是否过长，代理成本是否促进或导
致代理效率提高或降低。
4．董事会运作机制是否规范，是否
存在董事会成员任命听命上级行政指
派，董事会是否存在一股独大情况，董事
会构成是否合理。从现有董事会的构成
看，内部董事占绝大多数，这难以客观地
监督和评价经营者的绩效，董事会成员
的构成是否能保证和体现小股东、非国
有股东的利益。
5．激励和约束机制是否健全有效，
如果没有一套有效激励和约束机制，经
营者难以做到自我监督和自我激励，从
而可能导致国有企业治理的非效率性。
（三）企业绩效审计分析评价方法
效益审计的指标体系是审计人员衡
量、评价绩效的标准和尺度，是指出审计
意见，做出审计结论的依据。西方大多数
国家都制定有详细的效益审计标准。我
国财政部于1995年发布了一套企业绩
效评价体系，但这些指标体系主要是针
对企业效益制定的，且没有考虑到社会、
生态环境等可持续发展指标。我国对效
益审计评价问题提出的较晚，缺乏深入
研究，使现在的评价指标存在明显的不
足。本文研究的指标体系分为定性指标
与定量指标两大部分。
1．确定适当的经济效益评价标准。
绩效评价标准是用以评价被审计活动的
经济效率性和效果性可达到的业绩标
准。同时，从可持续发展战略把环境审计
作为经济效益评价的重要指标，经济发
展不以损害环境、损害子孙后代的利益为前提，充分认识到环境重要地位及其
与经济的互动关系，促进企业主动地将
企业发展与环境保护联系起来，最大限
度地实现经济效益的统一。环境审计时
的依据，一是环保的法律法规；二是环境
标准；三是有关部门的财务与会计核算
准则和标准；四是环境的实际情况。确定
效益评价标准时应注意准确性、先进合
理性、可控性、灵活性。
2．根据确定的效益评价标准将审查
确认的实际情况与其对照评价结果。以
企业效益评价指标的不同性质，评价标
准分为计量指标评价标准和非计量指标
评价标准。评价系统采用定性评价与定
量评价相结合。
（1）定量指标评价方法和标准。
定量指标的各项内容可分为偿债能
力；盈利能力；营运能力；持续发展能力。
偿债能力指标：A 资产负债率，B流动比
率，C速动比率，D 现金比率，E 利息保障
倍数。盈利能力指标：A 主营业务利润率，
B净资产收益率。营运能力指标：A 应收账
款周转率，B存货周转率，C流动资产周转
率，D 总资产周转率。持续发展能力指标：
A 主营业务增长率，B资本累积率。
（2）定性指标评价方法和标准。
定性评价主要针对企业素质、财务管理能力、财务报表可信度等方面。一个企业能否具有长期发展能力并保持良好的偿债能力，它的良好的基本素质和财务管理能力是基础。国外使用的平衡记分卡已经把对企业的定性分析的权重提高到75％，而历史数据的定量财务分析的权重只占25％，但国内相关行业的评价系统正好与此相反，说明国内的评价理念与国际通行的做法相差甚远。本文在运用平衡记分卡时，考虑到国内技术和人员的现状，采用了折中的做法，两项分析权重各占50％。定性指标的各项指标内容和参考分数：
管理水平：A 领导者素质，B财务经理素质，C会计人员素质，D 职业道德教育。公司治理结构：A 董事会职能，B 监事会职能，C信息与沟通，D 公司激励。财务管理能力：A 内部控制制度建设，B内部审计制度建设，C会计人员管理，D会计基础工作，E 财务电算化。财务报表可信度：A 会计报表真实性，B会计报表合法性，C会计报表公允性，D 会计师事务所评价，E 会计信息披露情况。
定性指标评价标准。定性指标标准以国家的有关经济政策、法律法规、制度为基础，结合我国国情和企业管理经验，按照重要性原则具体制定。每个评价指标参考标准分为优（A）、良（B）、中（C）、低（D）、差（E）五个等级。每个等级对应的等级参数分别为1．0、0．8、0．6、0．4、0．2。每个等级的具体含义可参照《企业效绩评价指标参考标准》。
企业效益评价结果级别设置。定量指标部分为财务分析，包括偿债能力、盈利能力、营运能力、发展能力四项。定性指标部分为企业财务管理素质和财务预测状况分析。
通过开展政策结果绩效评价审计，能够从整体上总结国企改革中所采取政策的取得的成绩和存在的不足，并将改制政策制定的目标与实际改制后实现的结果进行绩效评价，分析其差距，为国企改革的进一步深化指明方向，找出重点。
四、国有企业改革个案分析
××公司主要生产机械设备，2000年改制时已经连续亏损8年，亏损额高达5000多万元，负债率150％以上，没有净资产，欠职工内债1500多万元（基本工资、集资款、医药费）。
××公司的改革开始于2000年下半年，2001年正式启动。期间因为职工对民营企业的有些做法不满意，停了1年多，政府对此事责成主管部门拿出新的改制方案。企业改制重新启动，2003年底正式签署股改协议。2005年5月投资方的企业法人涉案在逃，企业资产由公安部门管理，公安部门委托其他部门管理。由于投资方选择不当，导致企业改制失败。可见国有企业的改制过程中，国家审计必须介入，才能在各个环节进行政策监督和控制；在国有企业改制重组的过程中，国家审计要制订恰当的方案介入，首先进行政策预期风险导向审计，执行过程中进行实时监控审计，其次在改制结束时对政策结果进行绩效评价。
具体而言从三个大的环节进行着手：兼并、改制或重组之前，国家审计要对企业的经营管理和财务会计等各方面，进行风险评估，确定改革中可能存在的重要问题和重大事件；兼并、改制或重组过程中，国家审计应该保持职业敏感，对投资方的资金到位情况及企业对到位资金的运用进行跟踪审计，便于及时发现改制风险，随时修改改制方案，监督预算资金的正确使用和增减及批准情况；兼并、改制或重组结束后，国家审计应将改制政策制定的目标与实际改制后实现的结果进行绩效评价，分析其差距。
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