我国物流园区建设前期程序初探，本文主要内容关键词为：园区建设论文,物流论文,我国论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F259.22 文献标识码：A 文章编号：1672-8106(2015)03-0084-05 物流园区作为集中开发与建设的物流活动组织管理的城市功能区域，作为连接多种运输方式、集聚多种物流服务功能的基础设施和公共服务平台，对于提升物流活动的组织水平、减低物流运作成本、提高物流运作效率、促进城市经济发展具有重要的意义。但是，物流园区作为功能、用途可调性较差的建设项目，其规划建设对城市交通、土地利用、发展空间、环境、经济发展等方面具有重大的影响。因此，从物流园区的选址、项目立项、功能定位、功能布局、运营管理等方面均需充分论证，提前做好规划，以确保物流园区建成后的正常运作，从而发挥其应有的城市空间开发、物流集聚效益。目前，物流园区的规划建设已经引起各个层面广泛的重视。《物流业调整振兴规划》所确定的物流园区工程以及《全国物流园区规划》的出台，表明国家十分重视物流园区的规划建设工作。在各级政府支持和企业积极参与下，我国物流园区在提高物流组织化水平和集约化程度，转变物流企业运营方式，促进经济结构调整和发展方式转变等方面，正在发挥越来越重要的作用。 科学的物流园区规划建设前期程序，对物流业健康发展、城市空间土地利用开发、项目主体建设运营项目具有重要的指导意义。在宏观方面，可以避免因选址不合理而带来的土地利用浪费、城市发展机会成本高而对城市社会经济、交通、物流发展等方面的不利影响；可以节约集约利用土地资源，增加单位物流用地的物流承载量，提高土地利用率。在微观方面，可以降低园区主体项目建设行政流程、优化园区内作业流程、缩短操作周期，避免因定位不准确、功能不合理、布局不合理等影响物流园区发展的问题。 二、我国物流园区规划建设的前期程序 (一)物流园区规划建设前期4个工作程序 在我国，物流园区项目的规划建设需要符合《中华人民共和国城乡规划法》所规定的法定规划程序。目前，在物流园区规划建设的前期实际操作中，项目建设主体应结合国家物流产业规划要求、所属地的物流产业导向，根据所属地的城市总体规划、土地利用规划和交通规划等进行选址，编制符合所属地城市总体规划和土地利用规划的物流园区总体规划、进行项目建设可行性研究、初步设计和施工图设计，并通过政府相关主管部门的审批。具体来讲，分为以下4个阶段： 1.编制物流园区总体发展(战略)规划(以下简称规划)。主要明确市场需求，重点完成物流园区的战略定位、功能布局、经营管理、招商策略等内容； 2.进行物流园区项目建设的可行性研究(以下简称可研)。通过对市场需求进行分析，明确项目建设的必要性与建设规模，对园区的功能布局、功能区工程、辅助工程建设方案以及财务、经济、社会影响进行分析，明确项目建设的工程和经济可行性； 3.完成物流园区项目的建筑方案设计和初步设计(也称修建性详细规划，以下简称初设)。进一步确定物流园区功能设施和市政公用设施的位置与规模，落实每一地块的建筑高度、容积率、建筑密度和绿化率，并估算工程量； 4.进行建筑方案的施工图设计(以下简称施工图)。主要包括建筑设计总说明、建筑的平面图、立面图、剖面图等。 (二)4个前期程序的作用与目的 需要指出的是，物流园区规划建设4个前期程序中每个程序对物流园区未来的发展的作用是不同的，其编制的目的也不同。下面从对园区发展以及政府行政监管两个角度来论述4个前期程序的目的与作用。 1.总归。从物流园区发展来讲，总归指明了物流园区的定位以及经营管理方面的策略，为物流园区的建设及运营提供指导，对物流园区未来发展的影响较大。从政府行政监管来讲，总归不作为政府监管和行政审批的法定文件，因此，许多园区项目建设主体不重视总归，或草草地制定总归，以获得政府主管部门的认可。 2.可研。从物流园区发展来讲，可研明确了物流园区建设是否具有财务、经济和社会效益，初步判断物流园区是否应该建设以及能否发展。从政府行政监管来讲，可研不作为政府监管和行政审批的法定文件。但是由于我国尚未有一套健全的物流园区规划建设前期程序，而且在土地供给上也基本是“一事一议”的现实情况下，可研通常是园区项目建设主体用来获得项目立项和政府批复物流用地的重要文件。 3.初设和施工图。从园区发展来讲，初设和施工图主要解决物流园区内部设施建设问题。从政府行政监管来讲，初设和施工图为政府审批的法定文件，用以获得建设工程规划许可证等项目建设许可证明。因此，在园区规划建设前期工作中，这是必不可少的文件。 可见，从园区的发展来讲，总归和可研在物流园区规划建设发展中占有重要的地位。以对投资影响的可能性为例，据相关资料统计[1]，总归影响物流园区建设投资的可能性为95%～100%；可研影响投资的可能性为75%～95%；初设影响投资的可能性为35%～75%；施工图设计影响投资的可能性为5%～35%；而在施工建设阶段，影响投资的可能性仅小于15%。显然，这四个阶段对物流园区发展作用与影响不同。 三、我国物流园区规划前期程序存在的主要问题 由于物流业是近十年被提出的新的产业领域，我国的物流业及物流园区的发展还处于起步发展阶段，在土地利用、规划建设程序、管理机制等方面尚未理顺，导致目前的物流园区规划建设前期程序主要存在以下三个方面的问题： (一)园区项目建设主体重建设、轻规划 从目前物流园区规划建设的前期程序来看，对园区建设发展影响较大的总归和可研，尚未列入法定程序，均为推荐性程序文件，这就导致许多园区项目建设主体不重视或者忽略总归和可研，从而导致我国物流园区普遍存在着“目的不纯、需求不清、定位不准、功能太泛”四大软肋。因缺少法定保护，对于部分园区项目建设主体而言，利用我国物流园区的优惠性政策，以物流园区为由申请用地，从而编制项目总归和可研，表面上是促进物流业的发展，实属圈地，目的是为了项目批准立项，以低价将土地拿下来，不能对未来的物流园区实际建设起到真正的指导作用。这直接导致我国物流园区的规划为规划而规划，在没有对物流园区客户进行充足的需求调查的背景下，大多数物流园区都具有不切实际的战略定位，但是实际建设时则起点很低；物流园区功能布局和设计缺乏地区、区域经济特色，园区服务辐射区域重叠、物流功能与服务同质化现象比较明显，容易造成重复建设、资源浪费，不利于物流园区健康发展；存在占地面积偏大，盈利模式不清晰，服务客户不明确等一系列的问题。 (二)政府一事一议、缺少总体谋划 随着现代物流业与物流园区被广泛关注，各级政府逐步重视并出台鼓励措施鼓励物流业和物流园区的发展。然而由于处于物流园区发展的探索阶段，许多园区项目建设主体自行选址，利用总归或可研获得政府的项目立项；政府出于各种目的，一事一议，调整土地规划和城市总体规划，改变所选地址的用地性质，以满足物流园区建设的用地。在这种情况下，项目主体单位选址的科学性、项目用地持续性、项目建设与城市发展的匹配性等都有待讨论，从而对城市物流业、经济社会发展带来不确定的影响。由于物流业是近十年才被提出的新兴产业，尚未被列入到城市规划的总框架中，缺少城市发展角度的总体谋划。现行的城市总体规划和土地利用规划中，仓储用地这一用地性质被广泛认为可以作为物流园区的建设用地。但是，在现行的城市总体规划中，仓储用地是作为一种工业发展的配套用地，尚未被提到产业发展规划的高度。因此，目前城市总体规划中的仓储用地所指向地块通常没有充分考虑现代物流业发展的需求，其选址往往不是城市建设物流项目的最佳选址位置。缺少在城市总体发展中的科学谋划，从而制约物流业的发展。 (三)园区项目用地缺少控制性详细规划 控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划。根据《城市规划编制办法》第二十二条至第二十四条的规定，根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。由于目前物流园区项目大多采用一事一议，缺少总体谋划，导致在编制园区初设时，并没有控制性详细规划作为依据。编制单位大多根据经验，结合城市发展的特点，依照总归和初设编制初步设计，从而导致园区在容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标和基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求等方面具有较大的随意性，可能导致与城市未来的发展不相协调，从而影响城市物流业及经济社会的总体发展。 以上物流园区规划建设前期程序存在的问题，可能会导致以下问题的存在：园区项目选址不合理，导致园区需求不足或者对城市发展空间产生较大的影响，从而难以发挥物流园区在集聚物流资源、提升物流服务、促进经济产业发展的作用；园区项目土地变性用作他用，无法发挥对物流业的集聚效应，从而造成城市土地资源的浪费、物流用地得不到有效保障和使用；城市物流园区在规划建设之初缺少总体谋划，导致区域物流园区布局不合理，各园区竞争激烈，导致运作不良而生产困难等；单个物流园区项目需求不清、定位不准、功能不明确等，从而导致园区运营困难，并且在一定阶段难以发挥其优化物流作业、改善物流服务、整合物流资源的作用。 四、完善我国物流园区规划建设前期程序的思路 依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定，结合目前我国在物流园区规划建设程序方面的现状及存在的问题，借鉴德国物流园区的发展经验[2-3]，本文提出改进和完善我国物流规划建设程序的总体思路和建议。 (一)物流园区规划程序合理化的总体思路 物流园区项目作为城市建设项目，其前期工作程序应该符合《中华人民共和国城乡规划法》所规定的法定程序，其规划建设程序合理化主要包括以下五个步骤。第一，各个城市应根据其经济社会、产业发展、土地利用、空间体系拓展等规划，遵循《全国物流园区规划》和《物流业发展中长期规划(2014-2020年)》的要求与任务，制定城市物流业发展规划，明确城市物流体系的建设，并重点完成物流园区等物流节点的选址与规模的确定工作；第二，根据物流业发展规划，调整城市发展总体规划和土地利用总体规划，明确物流园区的建设位置和用地性质，为城市物流业发展预留合理的发展空间；第三，根据新的城市总体规划和物流业发展的总体要求，制定物流园区等物流节点区域发展的控制性详细规划，力图使物流园区的建设与城市发展有机结合；第四，物流园区项目建设主体根据城市发展总体规划所确定的物流园区选址位置，结合物流业发展规划和相关产业发展规划，园区项目建设主体依据企业自身在物流领域的经验、资源制定所建物流园区项目的总体规划、可行性研究、初步设计和施工图设计等，作为物流园区项目用地申请和建设依据；第五，土地、规划建设、环保等相关政府部门根据园区项目建设主体所提交的总体规划、可行性研究、初步设计和施工图等文件对项目主体的建设行为进行监管，确保物流用地的科学合理使用。这样，就可以总体谋划城市乃至区域的物流园区总体规划与布局，避免因“一事一议”所带来的不确定性、不合理性和频繁修编城市总体规划，从而使物流园区规划建设前期程序得以确定。 (二)促进物流园区规划建设前期程序合理化的建议 1.政府转变理念，发挥物流园区发展中的规划主导作用。 对于政府而言，物流园区规划发展的目的应该是满足城市现代物流业发展的空间需求，并减少物流对城市交通环境等产生的不利影响，最大限度地促进城市经济社会的协调发展；而现阶段，政府规划建设物流园区，其主要目的是为招商引资、扩大GDP，也有地方政府将物流园区的规划建设视为政绩工程。其主要作法为注重满足物流企业及其他相关企业的空间、用地需求，而且还希冀能吸引来更多的物流企业进驻，千方百计地扩大占地规模，对土地的使用缺乏监管或者说不想监管。可以肯定地说，目前这些规划建设没有考虑物流及物流园区对城市交通和城市环境的负面影响。因此，需要政府转变理念，从长远的角度统筹规划城市物流园区的总体发展。 目前，我国物流园区主要有政府规划、企业主导开发，政府规划、工业地产商主导开发，企业自主开发三种方式。政府规划、企业主导开发仍是目前物流园区开发的主导方式，而且占比超过60%。根据物流园区规划建设程序合理化的基本思路，政府应继续并加强发挥在物流园区规划建设中的主导作用，制定城市物流业发展规划，确定物流园区的选址和建设规模，并将其作为城市总体规划和土地利用规划的重要参考规划，将物流用地明确在城市总体规划中，以确保物流用地的合法性和专用性，然后通过制定物流用地区域发展的控制性详细规划。 2.促进园区项目建设主体对总归和可研的重视程度。 目前我国物流园区项目主体普遍存在“重建设、轻运营、轻规划”的问题，但是随着物流园区体系的不断完善，在物流园区的供给满足物流市场运作需求后，我国的物流园区经营企业将面临着物流园区从如何规划建设向如何生存盈利发展转变。鉴于总归和可研事先可以规划物流园区经营的战略和发展策略，因此对物流园区的运营发展和是否盈利将发挥的重大作用，因此建议园区项目建设经营主体加强对物流园区的总归和可研的重视程度，不应只将其作为从政府获得物流项目审批的意见，更多的应将其作为园区建设发展的总体谋划和战略指导文件。 然而，在现有的程序下，总归和可研不是物流园区规划建设项目的法定前期文件，从而导致物流项目建设经营主体不重视项目总归和可研，从而难以正常发挥总归和可研的积极作用。因此，政府也应该引导企业重视总归和可研。建议地方政府对城市总体规划所确定的物流园区项目用地进行出让和物流项目建设审批时，在考虑土地价格的同时，同时重点考虑园区项目建设运营主体对物流项目用地的总体谋划，并以总归和可研为判断依据来判断项目对城市物流业发展的影响、对社会的影响以及是否可以长远发展。这样，就会促使园区项目主体在项目建设之初来谋划该项目的总体发展，而不仅仅是获得土地，也可以有效地避免园区在建设之后所面临的运营方面的问题。 3.政府加强对具体物流项目在建设过程中监管。 目前，一旦物流园区项目建设经营主体获得物流项目审批和用地供给，因缺乏有效的监督管理，往往导致项目建设经营主体建设物流设施、发展物流项目的动力减弱，而向土地增值速度最快、收益最高的建设项目转变，这样就改变项目建设初衷，从而导致物流用地的浪费和流失，在物流用地供给固定的条件下使物流发展用地不足，最终阻碍城市物流业的发展并影响城市产业经济的发展。 根据前文物流园区规划程序合理化的总体思路，政府应通过物流业规划、城市总体规划和区域控制性规划指导园区项目建设主体进行园区总归、初设的编制工作，从而发挥政府规划主导的作用；园区项目建设经营主体通过总归、可研等重要文件获得物流项目建设审批，负责项目的建设和经营。为了防止项目建设经营主体在建设过程中不根据已经制定的总归、可研和初设等文件的内容对项目进行建设运营而将项目改建，政府应充分发挥事后监督的作用，严格根据项目建设运营主体事先提供的相关文件进行监管，从而确保物流园区建设项目的正确、科学使用。 目前我国物流园区规划建设发展存在的诸多问题，例如园区项目选址不合理、园区项目土地变性用作他用、物流园区布局不合理、园区后期运营困难等均与我国目前现行的物流园区规划建设前期程序不规范、不合理有关。因此，亟须改变和完善我国物流园区规划建设的前期程序，充分发挥政府规划主导、企业经营主导的作用，这就需要地方政府通过物流业规划确定城市物流用地的规模和用地布局，并将其列入城市发展总体规划和土地利用总体规划，并制定该区域的控制性详细规划；园区项目建设主体通过物流园区项目的总体规划、可行性研究、初步设计和施工图设计等相关文件来获得物流园区项目用地；政府依据项目建设主体提供的园区项目建设的相关文件对项目主体的建设行为进行监管，确保物流用地的科学合理使用。