贸易调整援助立法的法理基础与规范表达
张 建
摘 要 ：在国际贸易自由化背景下，贸易调整援助制度对于补偿国际贸易竞争中受损的企业、推动产业结构升级、提升企业国际竞争力具有重要意义。借鉴欧盟国家的相关经验，贸易调整援助可以通过改善援助措施及资格认定要件等制度设计来实现WTO 法律体系内的合规性。我国商务部制定的相关草案与上海自贸区出台的试点办法分别对这一制度给出了中国方案。在构建中国的贸易调整援助立法时，既要从整体上明确援助资格与援助程序，又要处理好这一制度与现有贸易救济法律规范的协调性。
关键词 ：贸易救济；贸易调整援助；补贴；自贸区
自美国总统特朗普上台之后，美国在对外贸易政策上的单边主义倾向日趋严重，而中美贸易摩擦的升级也使国际社会重新反思国际贸易法与全球治理之间的内在关联。① 管健：《中国贸易争端中的焦点法律问题评析》，载《武大国际法评论》2018年第3 期，第142 页。 尽管中美之间一直存在贸易摩擦，但对巨额进出口产品加征高额关税的情况却极为罕见。中美贸易战的展开，彰显了国际贸易法的重要性，而国际贸易法也在不断发展以适应社会发展的现实需要。② 杨国华：《中美贸易战中的国际法》，载《武大国际法评论》2018年第3 期，第120 页。 从微观角度探讨，关税的加重以及国际贸易争端的产生不仅对两国在贸易领域的友好合作产生消极影响，也会对两国的进出口企业产生深远的影响。作为贸易自由化体系下对外开放的补偿机制，贸易调整援助制度（Trade Adjustment Assistance，以下简称TAA）为因进口增加、生产转移而遭受竞争损害的国内企业提供了救济工具。③ 张建：《中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计》，载《深圳社会科学》2019年第3 期，第142 页。 在当前中美贸易争端愈演愈烈的情势下，我国正在积极着手准备起草贸易调整援助立法。在立法过程中，首先要从法理上分析TAA 制度在WTO 法律框架内的合规性基础，继而要借鉴域外其他国家立法中对类似制度的具体规范设计。在立足中国国情的基础上，我国于2008年制定了《贸易调整援助暂行办法（草案）》，并于2017年开始在上海自贸试验区内开展试点工作。通过对比两项草案，本文试图探析TAA 制度在中国发展的趋势以及中国TAA 立法的方向。
一、贸易调整援助在WTO 框架内的法理基础
GATT 自20 世纪80年代开始关注结构调整与贸易政策的关系，并在1980年设立了“结构调整与贸易政策”工作组，该工作组分别于1981年和1983年作出两份报告，分析二者的关系。但迄今为止，WTO 规则中并没有专门的贸易调整援助制度。WTO《保障措施协定》序言部分提到了结构调整的重要性，且在第7 条第2 款和第7 条第4 款明确规定在进行调整的情况下可以延长有关措施，为促进产业结构调整创造了环境。但是，《保障措施协定》并没有要求强制的产业调整计划，因此有学者建议GATT 第19 条的紧急保护有必要附带一个动态的调整援助计划。① Samuel M.Rosenblatt,Trade Adjustment Assistance Programs:Crossroads or Dead End,Law & Policy in International Business,Vol.9,1977,p.1902. 鉴于WTO 没有针对贸易调整援助设置统一的多边规则，理论上主要从WTO《反补贴协定》入手分析TAA 的合规性。
根据WTO《反补贴协定》第1 条，补贴是指一成员国政府或任何公共机构向产业或企业提供的财政资助，或对企业收入和价格的支持。据此，补贴的成立需要同时满足三方面要件：主体方面，必须是政府或公共机构提供的补贴；对象方面，补贴的受益者是产业或企业，且他们通过补贴获得了正常商业条件下无法获得的优惠与利益；形式方面，补贴具体表现为财政资助、收入或价格支持。② 王红艳：《WTO 补贴制度下美国贸易调整援助制度研究——兼论对我国的启示》，西南财经大学2014年硕士学位论文，第44 页。 根据前述要求，美国《1962年贸易拓展法》中的税收援助、《1974年贸易法》中的财政援助（贷款、付款担保等）均属于WTO《反补贴协定》第1.1 条a 款第1 项和第2 项中的财政资助，鉴于美国国会已经在1986年取消了财政援助和税收援助，因此对其进行讨论已无现实意义。③ 陈利强、屠新泉：《WTO 体制下美国贸易调整援助制度合法性探析》，载《国际经贸探索》2011年第2 期，第72 页。 但对于美国迄今仍然保留的技术援助，对其是否构成WTO 中的补贴，则存在争论。根据美国《1974年贸易法》第2343 条a 款，技术援助主要包括三个主要方面：协助企业准备认证申请；协助企业制定经营调整方案；协助合格企业实施调整方案。在技术援助的过程中，实施主体主要是经济发展局（EDA）和贸易调整援助中心（TAAC），由TAAC 与申请企业共同聘用专家顾问，在分析企业优势的前提下定制个性化的经营调整方案并付诸实施，以刺激企业复苏和发展。在技术费用承担方面，政府负责75%，其余部分由企业负担，但援助资金并不直接向企业提供，而是由EDA 发放给TAAC，再由TAAC 按比例支付给商业顾问。事实上，尽管技术援助不是直接的财政资助，但可能构成《WTO 反补贴协定》第1.1 条a 款第4项的补贴，即政府向一筹资机构付款、委托或指示私营机构履行政府职能，且其做法与政府通常采用的做法并无实质差别。④ 王传丽主编：《国际经济法（第六版）》，中国政法大学出版社2018年版，第190 页。 需要明确的是，认定TAA 属于WTO 所规制的补贴措施，只表明此类TAA 受WTO 约束，但并不表明TAA 与WTO 法律规则的相容性。那么，应进一步追问的是，采取有关的TAA措施，是否会构成对WTO《反补贴协定》中补贴纪律的违反？对此，有必要进一步考察WTO 中采取反补贴措施的各项要件。
根据WTO《反补贴协定》，只有对违规的补贴才可以采取反补贴措施，对于合法的补贴则可以容忍其存在，可见应首先对补贴本身进行具体分类。相比之下，GATT 于1947年和1979年制定的旧版《补贴与反补贴守则》采用经济政策标准将补贴分为出口补贴与生产补贴，前者被列为法律禁止的对象，而WTO《反补贴协定》则采取了全新的分类方法，将补贴分为禁止性补贴（无条件禁止的红灯补贴）、可诉补贴（有条件禁止的黄灯补贴）、不可诉补贴（不禁止的绿灯补贴）。所谓禁止性补贴，即与出口实绩或使用进口替代相联系的补贴，具体分为法律上或事实上的出口补贴、进口替代补贴，《反补贴协定》附件一列举了12 种可归于出口补贴的具体情况。① 张丽英著：《世界贸易组织法律制度与实践》，高等教育出版社2012年版，第330 页。 在贸易调整援助的申请与实施过程中，负责资格审查的机构在判定申请人是否符合条件时，并不必然为其提供海外拓展方面的援助，而是需要结合企业的具体情况并在听取所聘专家顾问的意见基础上才做出个性化的安排。② Economic Development Administration,Notice of Petitions by Firms for Determination of Eligibility To Apply for Trade A djustment Assistance,https://www.federalregister.gov/documents/2019/04/29/2019-08550/notice-of-petitions-by-firms-for-deter mination-of-eligibility-to-apply-for-trade-adjustment，下载日期：2019年6月5日。 因此，TAA的援助计划并不以产品出口或使用本国替代产品作为前提条件，不属于禁止性补贴。那么，TAA 属于可诉补贴抑或不可诉补贴？对这一问题的判断，首先要对补贴的专项性进行分析。根据《反补贴协定》第2.1 条b 款，WTO 的反补贴纪律与规则仅约束具有专项性的补贴，不具有专项性的补贴则不受协定约束。所谓专项性，特指补贴仅授予部分特定的企业、产业、地区，因专项性补贴对适用范围以外的企业构成歧视性的不公平待遇，需要国际规制以避免对自由贸易造成消极损害。在TAA 认定过程中，负责机构仅审查申请人的产品生产与销售量、员工失业情况、前两者与进口增加之间的因果关系，并不设置额外的特别条件。鉴于TAA 普遍适用于所有企业，没有对行业、地域设置限定，因此很难被归入专项性补贴的范畴。总体来看，TAA 应被认定为《反补贴协定》第2.1 条b 款中规定的非专项性补贴，即法律法规或官方文件中只要列明了获得此类补贴资格和补贴数量的客观标准，且此类标准得到严格遵守，即可排除法律上的专项性认定。而在事实专项性层面，尽管最终实际获得TAA 援助的企业仅是某些企业而并非全部企业，通过主体资格认证的申请者和获得批准的援助方案在地区和行业占比上也存在差异，但美国的11 个贸易调整援助中心在全国范围内都有分布，因此很难认定TAA 具有事实上的专项性。
总之，美国立法者关于TAA 的制度设计较好地规避了对WTO《反补贴协定》的违反，不存在明显的合规性问题。这也从侧面表明，相比于“两反一保”措施，可将TAA 制度定位为对其他国际贸易参与方影响不大的贸易救济措施。而事实上，美国也并没有因为TAA 制度的实施而在WTO 体系内遭遇反补贴案件，这从侧面反映出TAA 制度的可行性，这对我国开展TAA 立法提供了一定的借鉴。总体来看，TAA 项目在WTO 法律体系下是合法可行的，但由于WTO 尚未将TAA 纳入谈判的范围，在未来尚不确定是否会就结构调整与贸易政策的关系给出进一步的讨论。
二、贸易调整援助在我国法律体系内的规范表达
（一）我国现有的关于贸易调整援助的法律规范文本
为了保证上述援助程序的高效运行，需要针对每个阶段设置时限要求，通过限制各项工作的时间节点，使整个流程在紧密且妥当的秩序下合理展开。例如，2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》第6 条、第7 条即对资格审查设定了时限要求：省级地方商务主管部门应当在收到申请人的援助申请之日起15 个工作日内对资格申请进行初步审查，认定企业是否具备援助资格，并决定是否将初审意见提交至商务部进行资格认定；商务部应当自收到省级地方商务主管部门的初审意见及援助申请之日起30 个工作日内作出最终决定，并对合格的受助企业进行公示。为了避免不合格的企业重复提交无效的援助申请而带来的工作负担，应限制相同申请的提出间隔时间。具言之，当商务部决定某申请企业不具备援助资格的，则其在一年内不得再提出相同申请。与此同时，由于贸易调整援助制度的宗旨在于协助企业进行生产调整和产业升级，因此在援助程序的各个阶段，均应强调政府部门与申请企业的通力配合。具言之，在援助程序进行中，须充分调动企业的积极性，激发企业的自主性，避免对政府形成过多的依赖，这着重体现在调整方案制定、专家顾问选聘、援助费用分摊三方面。
表1：我国现有法律规范体系中对贸易调整援助的规定
（二）《商务部暂行办法草案》与《上海自贸区试点办法》的对比分析
从整体上考虑，构建我国的贸易调整援助立法，应充分遵循“申请自愿、退出有序、审批迅速”的原则。就申请而言，“两反一保”与贸易调整援助的负责机构之间需要构建必要的信息联动机制，即当某一产业被认定为遭受严重损害或严重损害威胁时，或者某一国内产业因为进口激增而遭受不利影响时，有关部门应当迅速、及时地将此类消息传递给贸易调整援助的相关机构（如商务部贸易救济调查局），继而通过与受损行业相关的行业协会或社会团体传递至有关企业，告知其有申请援助的权利。就退出而言，可能导致援助程序终结的情形有三类：1.通过实施援助调整方案，有关企业恢复国际竞争力，援助期限终止后，受助企业正常退出援助程序；2.在援助实施的过程中，受助企业的经营状况明显好转，援助目标达到，无需再进行援助，受助企业提前退出援助程序；3.经过实施机关的定期监督与评价，发现申请者在接受援助后并不能避免亏损，援助不具有现实意义，受助企业提前退出援助程序。当出现以上情形时，援助中心应及时向商务部进行汇报，由商务部决定是否有必要继续援助抑或适时终止援助，以避免浪费国家财产。就审批而言，贸易调整援助要解决好与WTO 协定及其他国内贸易立法之间的衔接关系。借鉴美国TAA 立法演进的经验，为了尽可能减少对自由贸易的不当冲击和扭曲效果，在审批时需要把握获益主体的范围，以免形成WTO 体系下的专项性。与此同时，批准的援助措施应避免直接的财政补贴，而是采取更为缓和的技术援助措施。
目前我国农药正从低效到高效、由高毒到绿色、从高风险到生态安全的方向发展，从2015年开始，农业农村部开展的农药使用量零增长行动，到2018年被定为“农业质量年”，通过推广农药新产品、用药新技术、新型高效植保药械、推进专业化统防统治和安全科学用药培训等一系列强有力的措施，农药的环保性、安全性明显提升，农药使用更加科学合理。近年来从物联网智能监测中发现，田间蛇、黄鼠狼等小型动物种类明显增加，这就是最好的例证。
表2：《商务部暂行办法草案》与《上海自贸区试点办法》关键条款对照
如上所示，《商务部暂行办法草案》与《上海自贸区试点办法》在多个方面存在差别。首先，就适用范围而言，《商务部暂行办法草案》仅适用于受到进口产品竞争损害的国内企业或国内产业，而《上海自贸区试点办法》立足于上海自贸试验区构建国际化、法治化、市场化营商环境的需要，援助制度不仅适用于遭遇进口损害的国内企业，还可适用于出口遭遇贸易壁垒或其他不当冲击的出口企业。其次，就制度设计而言，《商务部暂行办法草案》实际上将商务部与省级地方商务主管部门共同作为TAA 的审查机关，二者相互配合、通力合作，而《上海自贸区试点办法》则强调自贸区管委会与上海市商务委、市发改委、经济信息化委、财政局、社保局的协调配合。再次，在程序安排方面，《商务部暂行办法草案》明确地区分为资格审查、援助计划的制定与实施两个阶段，只有申请者先获批援助资格后，才可以制定贸易调整援助计划，且援助计划仍然需要省级地方商务主管部门及商务部的双重审查，这意味着两个阶段存在两次审查，以此保障TAA 仅提供给有资格的企业和安排稳妥的援助计划。相比之下，《上海自贸区试点办法》在TAA 试点与产业安全预警机制之间试图构建联动效应，其没有明确地区分资格审查与援助计划这两个先后阶段，这在客观上可以对其他国家的贸易保护主义形成反制效果。① 胡语宸：《贸易调整援助制度的实施路径探析——兼评上海自贸试验区试点办法》，载《海关与经贸研究》2019年第2 期，第109 页。 第10 条规定：“援助范围内的企业，应向上海自贸试验区管委会提出贸易调整援助申请，并提交经营调整计划。上海自贸试验区管委会应结合本市制造业转型升级相关规划要求，通过组织开展专家评审等方式对经营调整计划书予以审核。”这意味着，企业在申请TAA 时即应当提交调整计划，而不是在获批援助资格认定后再制定调整计划，由此将调整计划本身的审核与申请人的主体资格审查结合起来，有助于从整体上提升工作效率。
三、我国贸易调整援助立法的整体考量
从广义上理解，贸易调整援助属于贸易救济措施之一，但相比于“两反一保”，贸易调整援助具有独特的功能。对于该制度的功能定位而言，多数学者达成的共识是贸易调整援助是由政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的国内相关产业中的企业和工人提供救助的一种法律制度。简言之，援助只是手段，制度本身应以调整为落脚点，针对的受众是因进口增加而遭受损害的国内企业及劳工，弥补和补偿受损企业的贸易损失只是附带效应但并不是主要目的。2017年《上海自贸区试点办法》将贸易调整援助的受众从遭受进口损害的国内企业扩大到了也包括出口产品在主要目标国家或地区受到贸易摩擦及其他贸易壁垒影响的企业，这便使有权申请援助的主体大为拓展，遭遇进口损害或出口遭遇壁垒的企业均可作为申请人。事实上，这种同时涵盖出口援助与进口援助的做法，更符合当前中美贸易战背景下补偿国内受损企业的现实需求。当一国的产品出口至外国市场时，如果有关外国采取不正当或不合理的进口限制措施，则出口国的贸易利益将受到此种贸易壁垒的不当影响。尤其是，当出口国某一产业产品的销售集中在某国市场的情况下，该国采取的进口限制措施，将会使出口国的国内产业及国内相关企业遭受重创和冲击。因此，该类不当的进口限制亦构成损害国内贸易秩序的外来贸易损害行为，其行为虽然未跨越国境，但其引致的不利贸易影响却已波及出口国。为了使贸易调整援助切实有效地发挥全面的救济作用，实有必要将出口援助也纳入其中。
“与摩根士丹利签约之后，我们对美林的尽调也已完成，我们开始与美林谈判注资的问题。当时美林已经接受了淡马锡的注资。”汪建熙回忆说，中投评估认为，美林财务状况比摩根士丹利还差，所以美林的估值也应该再低些，中投能出的价格要比淡马锡低。美林希望能同时引进中投、淡马锡两个战略投资者，但两笔投资间隔时间这么短，后来者出价低于先来者，淡马锡不会接受。正因如此，中投与美林失之交臂。
由上文的讨论可知，我国的贸易调整援助不仅在理论研究方面不断取得新的突破，而且在立法层面也在逐步深入推进。相比之下，《对外贸易法》只是对因进口增加而遭遇损害的企业支持提供了一般性的规定，2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》（以下简称《商务部暂行办法草案》）与2017年《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（以下简称《上海自贸区试点办法》）则相对较为系统且完整。从法律条款的文本表达来看，尽管这两份文件都是我国引入贸易调整援助制度的立法尝试，但二者在适用范围、制度设计、程序安排、具体细节方面存在不少区别。
高校图书馆信息素养教育的改进措施主要分为两大部分，第一是举办课外学习素养教育活动，第二是信息素养教育课程的优化。
企业销售商品赠送有偿取得的其他物品，在用友U8 V10.1财务软件中业务核算流程与销售赠送同类商品有所不同。企业购入其他物品时已明确用途作为赠品免费赠送，因此，应将其单独入库，且采购成本直接计入“销售费用”；而发出时，将已计入进项税额的增值税作为进项税额转出。下面将从专门采购赠品、销售发放赠品两个角度阐述在用友U8 V10.1财务软件中的业务核算流程。
教学设计三着重引导学生体会贝多芬的情怀，领会以贝多芬为代表的优秀人物的精神价值，是将文本视为“用件”了。在这种情境中，学生其实不是去学文，而主要是用这一篇文里的东西，或者借选文所讲的东西，去从事一些与该选文或多或少有些相关的语文学习活动。
表3：中国贸易调整援助的整体程序设计
贸易调整援助作为与贸易自由化、开放化相辅相成的贸易补偿机制，其本身即具有普惠性、福利性特征。③ Rickard,Compensating the Losers:An Examination of Congressional Votes on Trade Adjustment Assistance,in Internationa l Interactions,Vol.41,Issue 1,2015,pp.46-60. 具言之，对遭受进口贸易损害的国内企业提供援助，可以促使企业尽可能地扭转亏损，有效扩大经营规模，从而保障劳工拥有稳定的就业岗位，避免工人失业。尽管我国目前已经构建了某些企业援助法律体系，如2017年修订的《中小企业促进法》允许政府为促进中小企业的发展采取相应的措施，包括缓解融资困难、加大财税扶持、加速技术进步和结构调整、支持企业开拓市场、改进企业服务、提高经营管理水平等，但是现有的规则没有专门针对因国际贸易而受损的企业。基于贸易调整援助具有独特的制度功能，其与“两反一保”及《中小企业促进法》等国内规则构成互补关系，在中美贸易摩擦的背景下，我国亟待出台有关立法，构建有关规则。为了使我国的贸易调整援助立法具备充分的合法性基础，需要审视这一制度在我国现有法律体系内的具体呈现方式和规范表达，使未来的规则构建与现有的制度体系相互契合，共同发挥制度功能。基于此，笔者通过列表的方式将涉及贸易调整援助的国内规范进行了整合与梳理。
在确定援助主体、援助对象、援助资格的认定标准、援助方式与措施之后，我国贸易调整援助制度的实施还需要一整套完整的程序规则，由此将申请者、审批者、实施者、监督者联结起来，并贯通各项制度内核以实现整个援助机制的有序展开。为了避免因申请步骤或审批程序过于繁冗复杂而导致有切实需求的企业望而退步，整个程序的设计需要尽可能清晰且连贯。基于此，笔者设计了如下援助步骤：
表4：政府与受助企业共同参与的援助阶段
为了切实执行贸易调整援助的各项措施，立法者要从整体上考虑哪些类型的主体有资格申请援助的问题。① Joon-Heon Song,Finding beneficiaries:trade adjustment assistance system in South Korea,in Journal of International Trade Law and Policy,Vol.12,Issue 2,2017,pp.92-105. 以美国为例，不仅受损的企业可以申请援助，产业也可以申请援助，除此之外，因贸易冲击遭受不利影响的工人、农民也有权申请援助。对此，需要区别不同的情况予以对待，对企业及产业而言，援助的目标是使其通过调整而恢复对外贸易竞争力，对工人及农民而言，援助的目标是使其实现再就业。② 于洋：《美国对企业贸易调整援助的效果分析及启示》，载《中国经贸导刊（理论版）》2018年第5 期，第16 页。 有前述两份中国文本可知，我国在构建TAA 立法的进程中，主要是立足于企业的援助。笔者认为，之所以不在TAA 立法中专门调整农民援助问题，是考虑到我国的农业生产与美国式的农业生产存在本质的差异，美国的农业基本实现的是产业化与规模化经营，农产品生产者（包括农场主、牧场主、养殖者、渔民）亦具有企业家的特征，在国际农产品贸易中发挥重要角色。③ 佟占军：《美国农业贸易调整援助法律制度及其启示》，载《法商研究》2009年第6 期，第131 页。 相比之下，我国的农业问题较为复杂。而对于工人而言，其职业发展与所属的企业紧密相关，对其援助通常采取再就业培训或者发放求职津贴的方式进行，但从美国的实践来看，只有很少一部分下岗职工在获得援助津贴后实现了再就业，可见这一制度的实效并不十分理想。④ James N.Giordano,Job Training Subsidies,Reemployment and Earnings in the Trade Adjustment Assistance Program,International Advances in Economic Research,Vol.23,Issue 3,2017,pp.283-293. 在我国，以保障劳工最低生活水平的社会救助立法可以在一定程度上实现这一目标。鉴于此，我国的贸易调整援助立法的确应当以企业作为主要受助对象。
四、我国贸易调整援助立法的制度衔接
制定我国的贸易调整援助立法，除了从法理基础上分析这一制度在WTO 体系内的合规性并对现有国内法律规范在这方面的文本进行梳理与整合外，还要冷静思考该制度与国内其他对外贸易立法的衔接问题。
当前，我国的贸易救济立法体系由《对外贸易法》《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》（“两反一保”）等行政法规、商务部颁布的有关部门规章、最高人民法院颁布的关于国际贸易行政案件的司法解释等文件共同组成。⑤ 宋和平：《自贸区建设的重要法律保障——贸易救济法律与贸易调整援助》，载《智慧中国》2018年第12 期，第50 页。 为了维护产业安全，我国目前形成了以商务部为主体，地方商务主管部门、商协会、中介组织为两翼的工作体系，创建了我国产业损害预警机制、对外贸易壁垒调查机制、国际竞争力评价机制，在产业损害调查、缓解贸易摩擦、促进产业机构升级方面积累了丰富的经验。在现有的贸易救济制度基础上构建中国的贸易调整援助制度，需要探索二者之间的衔接和联动机制。事实上，“两反一保”与TAA 具有共同的目标，即在统一、协调、科学的贸易调整政策框架内，最大限度地维护公平贸易，共同应对贸易自由化造成的产业损害，通过结构升级和产业调整达到恢复并提升国际竞争力的目的。① 陈利强著：《美国贸易调整援助制度研究》，人民出版社2010年版，第180 页。 事实上，作为在我国开展TAA 的立法授权，《对外贸易法》第44 条确立的进口激增造成的同类竞争产品的损害，既是保障措施的条件，也是调整援助的条件，两类审查可以通过信息共享而实现高效协作。此外，构建中国特色的专项性补贴管理制度，有助于使贸易调整援助行之有效、发挥持久的制度功能。
在上述基本思路的指导下，借鉴域外TAA 立法的合理元素，结合前述《商务部暂行办法草案》与《上海自贸区试点办法》已有立法经验，笔者认为，我国未来的TAA 立法是一项系统且复杂的工程，必须依赖于广泛而深入的调研。就具体文本而言，TAA 规则应充分涵盖以下几项重要内容：在总则部分，应制定专门条款确定立法目的、制度定义、适用范围、实施机关；在资格审查环节，须明确申请者的主体资格、应向什么机关提交哪些申请材料、审查机关是否分为初审与复核、审查重点围绕哪些方面具体展开；在援助计划的制定与批准环节，须澄清援助计划的制作要点、援助计划的审查与修改、援助项目的批准需考虑的因素等；在贸易调整援助的实施阶段，应解决资金来源、具体援助方式、援助项目的监督、评价与终止等内容。简言之，贸易调整援助立法是将这一制度纳入法律化实现的过程，既要采取法律手段规范审批机关的权力运行，又要使提出申请的企业在援助项目获批后能够按照既定计划有效运用援助资金，从而保障立法初衷的真正实现，并服务于对外贸易开放的国家实践。从立法思路来看，各章节的安排紧密围绕贸易调整援助这一中心，逐条回应为什么确立这一制度、这一制度是什么、谁来实施这一制度、这一制度可援助哪些主体、这一制度的运行程序如何、资格审查如何进行、什么是较好的援助调整计划、援助制度如何实施以及怎样开展监督及评价等等。
五、结语
WTO 多边体制之下的单边措施，包括自我调整援助的自助措施，也包括对其他成员方实施的贸易报复措施，这些措施均系各成员为应对国际贸易摩擦或为实现特定的贸易政策目标而采取的单边制裁行为。这是“单边主义”（unilateralism）的集中体现，与WTO 奉行的多边主义（multilateralism）存在天然冲突。为此，《WTO 争端解决规则与程序的谅解》第23 条首先确立了禁止单边报复、独尊多边解决的基本原则（第23.1 条），进而明令禁止三类未经WTO 争端解决机构授权的具体单边措施（第23.2 条）。不过，WTO 的多边解决主要适用于争端一方寻求纠正另一方的WTO 违规行为，但不包括一缔约方为了弥补或消减某一成员在涉嫌WTO 违规中对其他成员的内部主体（actors）造成的损害（harm）所采取的举措。① 龚红柳：《论中美贸易战中实施“反制”的WTO 合规性》，载《经贸法律评论》2019年第1 期，第32 页。 在实施贸易调整援助项目的过程中，相关缔约方的目的是为帮助受影响的企业或职工转入其他经济活动，因而被认定为可能用于应付“内部主体”受损问题的缓冲性举措，不构成“寻求纠正”的情形。基于此，贸易调整援助措施在WTO 法律制度体系内能够实现逻辑自洽。对中国而言，中美贸易摩擦的不断升级加剧了在中国构建贸易调整援助制度的现实必要性，且贸易调整援助立法也符合“一带一路”倡议的内在要求。② 张建：《“一带一路”视角下的贸易调整援助：政策依据与法律构造》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第4期，第9 页。 2008年《商务部暂行办法草案》与2017年《上海自贸区试点办法》均是旨在适应中国国情的基础上作出的制度选择和文本表达，但二者存在不少差异。尤其是，在援助对象能否涵盖出口受阻的我国企业方面，2008年草案持保守立场，上海自贸区则将其囊括在内。事实上，在中美经贸摩擦中，因加征关税而导致利益受损的企业多是出口导向型企业，如果不将这部分主体纳入援助范畴，将使这一制度的功能有所减损。但另一方面，立法者在援助资格的认定、援助方式的采取、援助效果的评估等细节方面，又须进一步论证其与WTO 体系是否吻合，以此来保证这一制度在合乎规范的基础上实现其特定功能。2019年8月，我国商务部在经过充分论证的基础上对我国部分产业提交的贸易调整援助申请进行了资格审查和项目审批，最终确定以中国糖业协会为依托，通过政府购买服务的方式开展食糖产业贸易调整援助试点项目。③ 《贸易调整援助食糖产业试点培训项目成交公告》，http://www.ccgp.gov.cn/cggg/zygg/cjgg/201908/t20190802_12592892.htm，下载日期：2019年8月27日。 该项试点工作的实施，以先天不足且遭受进口重创的食糖产业作为援助对象，并且将援助措施限定为对农户进行专业教育和技能培训等非财政援助机制，最为符合贸易调整援助的法律定位，且为我国相关法律规范体系的构建及完善提供了一手资料。值得肯定的是，通过试点方案的落实，对其效果加以评估，并对具体问题加以总结，将为我国贸易调整援助立法奠定坚实的基础。
中图分类号 ：D996
文献标识码： A
文章编号： 1674-8557（2019）03-0059-11
【收稿日期】 2019-06-05
【基金项目】 本文系2018年度国家社科基金专项课题“创新‘一带一路’国际争端解决机制问题研究”（项目编号：18VSJ049）；2019年度首都经济贸易大学新入职青年教师科研启动基金项目“中国海外投资保护国际法体系现代化研究”（项目编号：02791965111305）的阶段性研究成果。
【作者简介】 张建（1991-），男，内蒙古赤峰人，首都经济贸易大学法学院讲师，法学博士，首都经济贸易大学国际商事争议解决研究中心主任。
（责任编辑：刘 冰）
标签：贸易救济论文; 贸易调整援助论文; 补贴论文; 自贸区论文; 首都经济贸易大学法学院论文; 首都经济贸易大学国际商事争议解决研究中心论文;