美国城市“五化治理”对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方20世纪七八十年代兴起的“新公共治理”或“治理主义”对当今城市治理有着重要影响，即把传统上由政府治理或专营的公共事务、公益事业及公共产品改由营利企业共同参与或实行市场化。新公共治理理论突出效率、效能与效益原则，强调治理的市场化导向，它促进了政企、政事分开。基于此，梳理城市化建设的重要性、城市治理的必要性和关键性等话题，评析美国等发达国家城市治理的有益经验、理念和举措，在全球化、信息化和转型期的大背景下，探索富有中国特色的城市治理之路，具有特殊而鲜明的时代意义。
一、城市治理：城市化进程与行政体制改革过程中的焦点
联合国人居中心的报告明确指出：提高城市发展的质量和实现城市的可持续发展的关键，不只是资金和技术，而是健全的城市管理。随着“治理”(governance)这种新的管理公共事务的思想逐渐得到广泛认同，城市管理也转向城市治理①。
在市场经济的条件下，城市治理模式必须与市场经济的要求相适应，才能促进城市的合理发展。市场经济最大的特点就是一切要根据经济规律办事，讲究成本最小化和效益最大化。中国现有的城市治理模式建立于计划经济体制，主要特点是以政府为主导，层级过多，同时分工也不合理，导致机构庞大效率低下。在市场经济的大环境下，我国的城市治理模式有着诸多弊病，比如：工作重心方面，对经济发展的关注有余，对公共卫生、住房、食品安全、环保等方面作用发挥不足，产生了很大的问题；城市的组织架构方面，存在管理层次多、链条长、成本高、各层级部门之间职责难以划分清楚等问题；在发挥社会组织作用方面，存在非政府组织(NGO)的设立门槛较高，NGO与政府机构在人员、财务、运作上还没有完全“脱钩”，政府对NGO的“放权”不够，未能将一些不应由政府行使的职能转移给NGO，其运作的公开化、透明化和公信力有待提高等问题。
形成合理分工是市场机制的一个关键作用，以市场为导向的城市治理模式也必须依据这个规律，政府不再是唯一的治理者，政府、企业和社会组织共同形成一个治理体系，这三方力量分工合作，共享权力，共担责任，形成多中心治理模式。而权力分配则要由实现成本最小化和效益最大化这两个原则来构建和不断调整，一个社会之所以需要政府，就是期望通过政府的权威，节约交易成本，当政府的效能和交易成本等于经济组织或社会组织的效能与交易成本时，政府的职能界限就应到此为止。权力分配是一个动态的过程，权力分配的界限是政府、企业和社会组织交易成本平衡的一种临界状态。
针对治理模式存在的上述种种问题，基于经济、社会发展的新形势和新需求，我国城市治理方法与机制亟待创新。除了在自身实践中进行总结、分析和改进的途径之外，“他山之石”同样可以“攻玉”。在多年改革和发展的良好基础上，远在大洋彼岸的美国不仅城市化水平高，而且总体上城市治理颇具特色，城市布局合理，规划严谨有序，环境保护良好，生产、生活设施便利。其成功的经验，值得我们学习和借鉴。
二、美国城市治理经验：市场化、民主化、法制化、扁平化与信息化
(一)市场化取向
虽然美国城市政府的权力和可以利用的资源相对有限，但是承担的治理职责却十分广泛。它们承担着城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多治理职能。为了在有限的资源条件下提高治理的效率和效益，美国城市政府将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。
在社会职能的履行方面，美国城市政府运用市场机制，以“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。以美国的基础设施建设为例，其政府利用市场运作的方式主要有：一是政府出钱企业建设；二是委托企业经营；三是特许企业经营。
在美国的城市治理理念中，政府治理往往是“掌舵”而不是“划桨”，在市场、企业和社会能有效发挥作用的地方，政府都退出，但是在保证社会服务的公平、合理方面，政府则积极充当宏观调控角色。
美国城市治理的成功所在，实质上就是探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，较好地解决了城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。从美国的经验看，在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等；政府的职能不应弱化，而是如何解决“错位”、“越位”，向服务、指导、协调、监督上转变。
(二)民主化治理
美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市居民介入城市治理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市治理事务也很透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。常见的方法有，议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家，让他们充分发表赞成或反对意见，协调各方利益，最后由大家表决。这样的决策过程，很大程度上提高了决策的科学性，减少决策失误。
在美国，城市政府建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。以市议会的组织决策为例，首先，事前公示。市议会讨论有关议题时会提前较长时间向居民公告，市民可以获得所讨论议题的有关资料，并有充足的时间对相关问题进行分析准备。其次，决策公开。议会召开时会邀请利益相关者共同参与，居民也可以任意旁听会议或观看地方台专门频道的即时转播。这种参与既是集思广益的过程，也是协调各方利益的过程。再次，参与实施。由于利益相关者广泛参与决策过程，决策透明度高，他们参与治理的积极性也很高，决策付诸实施也较容易。美国还建立了一种志愿者服务制度，把个人纳税情况、企业奖金发放和信用等级评定等与市民参与志愿服务的时间挂钩。最后是鼓励参与监督。公民、第三部门、社会团体、经济组织等社会成员都成了社会监督的参与者，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也大大提高。不仅如此，许多监督职能，如资产评估、信誉评估、会计审计、扶贫效益评估等都由中介机构承担，城市建设和治理的项目都在市民的监督下实施，充分体现了政府权力的“阳光运行”。
(三)法制化运行
美国在城市治理中十分重视依法治市。首先是建立了一套比较完整的城市治理法律体系。其次是严格执法监督。美国的各个城市都依据国家及州、郡的各项法规制定了地方的具体法规，对利益相关者的权利和义务，都有明确的法律规范。城市中凡事讲究合法、合规，公开、公正，如果发现违法行为就报警或找律师。城市的具体治理事务则基本由社区承担。虽然社区治理协会、治理委员会或治理服务中心很少和政府的行政部门发生联系，却十分注重和警方的合作以及同司法部门的联系。此外美国的社区服务、社会保障也是依法实施、惠及大众。
如美国非常重视城市规划工作，政府部门中最重要的就是城市计划和发展部。该部门负责起草城市发展规划，这也是市民最关心的热点问题。规划在广泛征求意见和科学论证基础上起草出来后，必须交市议会审议通过。通过的规划将作为地方性法规，由城市的行政机构和司法机构保障执行，不得非法变更。具体程序为：一是市议会对规划执行情况的监督，其形式有听证会、调查、视察、质询等；二是在市政府的规划部门中，附设有协调组织，协调解决城市规划中出现的各种矛盾；三是市政府的规划部门和官员严格执行城市规划，严禁贪污受贿和营私舞弊，依法核发用地许可证和建筑许可证；四是法院受理裁决城市规划用地中发生的政府、企业、社会团体和市民之间的诉讼；五是新闻媒体发挥积极的监督和沟通作用，无论是市政府在执行城市规划中受到局部利益的阻碍，还是法人、个人合理利益受到城市规划的损害，都可以通过新闻媒体，争取公众的支持，促使纠纷得到合理解决。
(四)扁平化组织
美国地方政府组织形式由各城市的宪章自主决定，不同城市在政府机构设置上不尽相同，但一般都较为精简，且各机构为提高管理效率，大多实行扁平化②的组织结构形式。
以实行市议会—市经理制的北卡罗莱纳州杜姆市为例，作为城市决策机构的市议会共7名议员(其中1人为市长)，其中3名从该市划分的3个选区选举产生，市长和另3名从全市选举产生，任期4年，逢单数年改选1/2。市议会有权任命市经理、市法律顾问、市秘书和市其他各种理事会、委员会的成员，颁布法律、条例和命令，审议、修改年度财政预算。杜姆市政府设置了市经理办公室、市紧急联络中心、审计服务局、预算和管理服务局、市法律顾问办公室等25个部门。2006年，杜姆市政府共有全日制工作人员2100人，兼职工作人员121人，以2004年该市居民201726人计，大约1000名居民中有公务员11人。在杜姆市政府架构中，市经理直接对市议会负责，并自主任命下属公务人员；政府首长较少，市经理直接管理警察、人力资源、审计、预算等部门，两位市经理助理分管若干个部门；政府部门副职少，管理链条短，内设科室少，一般人数在十几名以内的政府部门都不内设科室，一些人数在数十人的局如警察局、财政局才内设科室。
绝大多数美国大中城市都不设立区政府，只设立若干“居民服务中心”，作为市政府管理职责较弱的派出机构，直接为居民提供近距离服务。同时，美国城市政府围绕提供公共服务职能，机构综合设置，精干高效，运作协调。
(五)信息化服务
美国十分注意利用现代先进的科技手段进行城市治理。首先，许多城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如征用土地、建造房屋、个人税务等都可以在网上操作。各城市都不惜巨资，重点投入建立完善的地理信息系统(GIS)。市民通过该系统不仅可以随时查阅所在城市的地质地貌、规划布局，可以随时掌握城市交通状况，查找抵达目的地的路线，而且可以查阅其他城市甚至是某一栋建筑物的具体情况。既方便了市民、游客，也提高了城市的服务水平。其次，政府内部基本实现了信息电子化，议会议题、政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算都详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低了信息传递成本，提高了工作效率。此外，通过统一设立911报警电话和咨询投诉电话(类似于我国一些城市政府开通的12345电话)，专门设立信息化服务机构，在政府网站上将所有政府信息完全公开，方便公众查阅和参与政府活动，方便企业和游客了解城市。提供自来水、排水、停车等网上账单支付服务，电子地图，企业注册和工业生产所需的各种许可证的网上申请，以及议会和政府每一位公职人员的联系方式。
三、对我国的启示：不可照搬，合理借鉴
由于中国与美国在城市的历史条件、区位条件、人口因素、经济水平、社会文化等具体国情方面都存在着诸多差异，因此我们不能简单地全盘照抄、照搬，而是应当合理地借鉴、吸收美国城市治理的上述理念与经验，融入到我国城市治理的实践中去。为此，可从如下几个方面着手。
(一)推进职能转变，树立治理意识，提高治理效率和公共服务水平
随着中国经济的迅速发展，中国城市的硬件建设与美国城市的差距正在逐步缩小。但是，治理意识与治理理念方面的差距仍然较大。我们应该借鉴美国政府公共治理人员治理意识强的特点，提高“治理出效益”的认识，认识到城市发展的成功基础是适宜的治理，处处时时都要具有正确的城市公共治理思想，将城市治理工作的各个环节有机紧密地衔接起来。树立“小政府”的公共治理理念，改革我国大包大揽的“全能政府”状态，明确倡导政府“掌舵”而非“划桨”的职能，政府少做治理事务，不做治理作业，多做监督者、倡导者和执法者。改变城市治理中传统的官民，即治理者与被治理者的关系，改变城市治理只由政府一个角色承担的观念，提倡公民参与、营利部门参与、非营利组织参与等社会多角色参与的公民社会理念。
在城市治理中，各级政府首先要明确宗旨和目标，使城市治理人员自觉地将组织目标体现在自己的工作中和行动上，使他们树立较强的为纳税人服务和维护公共利益的意识，寓治理于服务之中，并以公共利益为重，广泛接受公民的监督，改变官本位意识。
(二)借鉴企业管理理念与方法，注重公众参与和监督，构建社会共同治理结构
城市治理不是政府一家之事，而是社会各角色共同参与的共同事务。美国的经验及现代城市治理从社会系统工程的角度出发，要求城市中包括政府机构在内的各类组织和社会成员都要发挥治理主体的作用，以真正实现人民城市人民管。为此，应当建立起以政府为主导，有营利企业、非营利组织或非政府组织、社会公众等多元主体参与的城市治理模式。城市政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织。政府在城市治理中主要发挥组织监督职能。营利部门既要承担起责任范围内的治理义务，又要参与城市服务的市场竞争和运作。包括社区和社团在内的非营利组织，要履行沟通、组织、代表公民参与城市治理决策、实施及监督的责任。城市虽然不同于企业，它有着社会、道德等方面的责任，但是把一些科学的企业治理理念和方法，如居民导向、全面质量治理、成本/效益分析、团队建设、绩效评估、横向合作等引入城市公共治理领域，注意借鉴企业高效率经营治理的成功经验，对提高政府的工作效率和效果能够产生积极的促进作用。
为了更好地适应市场经济的要求，我国城市治理部门应做到机构精简、职责明确、功能清晰，市场化等的要求，真正做到政企分开。对城市治理服务与公共产品提供，例如维护保养、水气电提供，可以通过市场竞争，打破目前建管养一体化的模式，推动城管事业向企业化转变。
如何增加城市治理决策的科学性、透明度，如何维护城市决策的严谨性、实现决策执行的有效监督，是城市发展中的两个重大课题。从美国看，如果没有城市利益相关者的积极参与，政府的决策和公众的预期必然出现差异。这种差异，直接导致了公众置身于公共事务之外漠不关心，增大了治理成本而事倍功半。强化社会监督和减少城市治理中的腐败，重要方面之一，就是提高全社会的参与意识。不仅要从舆论上引导公众参与，还要建立一个符合中国国情的合理有效的公众参与机制，调动利益相关者全过程参与城市治理。
因此，中国城市治理要建立以居民为核心的参与体制。建立居民志愿参与非营利组织、志愿参与城市服务以及居民与城市各类非营利组织之间沟通协调的制度保证。一方面积极建立城市公民与治理部门之间上情下达、下情上达的交流机制，推进公众听证制度在内的政务公开和治理民主化，提倡公众对城市治理从决策、实施到监督的全过程参与；另一方面，在参与过程中激发公众的自我教育意识，使参与城市治理的理念深入公民之心，引导社区居民关心居住小区、街道社区以及整个城市的发展。
(三)完善法制，推进依法行政
目前我国城市治理中的问题，相当一部分是由于政策和法律没有得到有效执行造成的。提高城市治理的综合水平，在手段上有三个方面。一是完善法律，依法治市。二是经济杠杆，调节利益偏好。三是教育宣传。其中手段之二、三是辅助性的，手段之一才是根本。
虽然我们各类法律都在不断地制定，但是关于城市治理方面的法律仍然覆盖面不够，操作性不强，需要我们下功夫去补充和完善，使城市治理真正能够做到有法可依。要在完善城市治理法律体系的基础上，更加注重法律法规的执行，强化执法监督，减少执法的随意性。有法必依、执法必严，确立城市治理法规的权威性、严肃性、公平性、稳定性与长期有效性，真正禁止城市治理中越界、侵权的现象，严厉惩治腐败，遏制规划、建设中的“特批”行为和“领导”项目，彻底消除“以权代法”、“朝令夕改”等现象。
(四)优化政府架构，促进“扁平化”治理
我国城市政府一般按照上下对口原则设置政府部门，机构偏多，协调任务重、难度大、效果差。根据十七大“探索建立大部门体制”的设想，应积极借鉴美国城市政府经验，综合设置政府机构，实行“大部制”，有效减少政府部门之间的推诿扯皮，提高政府部门的整体效能。
我国目前的市政府管理层次中，实际上已形成市、区、街道、社区四级管理层级，市、区、街道各有部分执法权，社区实际上也有部分管理权和协助执法的职责。这种城市政府的架构存在着管理层次多、链条长、成本高、各层级部门间职责难以划分清晰等问题。对此，可借鉴美国城市政府的经验，以社区试点改革为突破，围绕以构建社区体制为重点，适应现代行政管理的要求，研究优化城市政府行政层级，实现城市政府架构的“扁平化”。
(五)合理运用现代信息技术，努力推动治理手段创新
现代信息技术日新月异，为丰富城市治理手段搭建了坚实的技术基础。也正因为如此，现代化城市治理要求加强以城市治理信息系统建设为主要内容的技术支撑。在信息化的时代，城市治理强烈的依赖着大量的、及时的、准确的信息流通，信息网络的完善程度已经成为衡量城市治理现代化水平的一个主要标志。美国的经验也表明，先进的治理手段，特别是科技手段，是降低治理成本，提高治理效率的决定性因素。通过电子化可以有效实现治理的扁平化，减少治理的层级障碍。
在推进城市化的进程中，要加快引进和应用成熟的信息网络等现代技术，建立和完善城市治理信息系统、决策系统，为治理城市提供及时、准确、科学的服务，全面提高我国的城市治理水平。城市治理信息系统建设的内容是广泛的，除了供政府部门的治理信息系统之外，还应该包括城市公共服务系统和城市治理咨询系统的建设。在技术上充分运用现代电子和信息技术，推广运用GIS技术，发展治理信息网络化，构筑便民、高效、统一的政府网上办事平台，以不断提高治理的透明度、公正性和有效性，科学评价治理绩效。
注释：
①城市治理是指城市政府、非政府组织、公民、企业、媒体等多元化主体持续互动协调，以可持续发展为目标的共同参与城市公共事务的过程。
②扁平化，简而言之就是：将原来高脚式组织或官僚组织的层级数缩减至合理的层级数，以增加组织的效能和效率。