印度农村税费与乡村治理研究，本文主要内容关键词为：印度论文,乡村论文,农村税费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无论是发达的工业国家，还是落后的农业国家，农村税费始终是乡村治理财政基础的一个重要来源，并通过对乡村治理财政基础的作用，不断地影响着乡村治理的有效程度。这一判断的得出主要是基于下述的一些假设和理论：一是国家乡村治理的效率与农民愿意而且能够支付的税赋有一个正向的关联，政府治理越有成效，政府就越有征税的理由和资本。反之，农民向政府缴纳的税收越多，说明政府治理越有成效。二是农村税费的产生主要是基于国家和农民对乡村治理的共同需要。为了获取国家提供的公共产品和服务，农民必须缴纳税费；为了能够向农民持续不断提供公共产品和服务，政府必须向农民收取税费。三是国家和农民在税费负担水平上有不同的目标和追求。只有达到二者的均衡点，也就是政府既考虑到政府治理的效率和公平，又满足农村经济不断发展和农民生活水平不断提高的要求，才有可能在农村税费与乡村治理制度安排上有一个较高的制度绩效，才能真正实现乡村社会的有效治理。
一、印度农村的基本税费
印度农民承担的税种繁多，不同层级的潘查亚特都有向农民征税的权力。在村潘查亚特，地方政府依法自征的税收有房屋税、职业税、汽车税、农业税、地方税、特别税等税种。此外，法律还规定村潘查亚特有权自行决定开征一些项目的税赋，但村潘查亚特为避免村民不满，通常不大愿意过多地使用权力。在决定开征的项目上，税率也非常低。印度的区潘查亚特有决定地方税范围和数量的权力。因此，各地区税种和税率并不完全一样。一般来说，区潘查亚特自征的地方税主要有房屋税、汽车税、贸易和市场税、钓鱼税等税种。区潘查亚特所征的税种非常之多，但实际收入则相当之低，实际课税也很少。虽然区潘查亚特所征收的税种中绝大部分是弹性很强的税源，但是区潘查亚特并不愿意冒着激起基层社区反对的风险而去征税。在印度的县潘查亚特，向农民征收的税种是土地税。印度县潘查亚特所征的土地税税额也不高，其总计也不过为县潘查亚特政府财政收入的10%-15%。总而言之，印度农民所要缴纳的税种繁多，然而所缴纳的税额总量并不多。
印度政府向农民收费的项目，不同层级的潘查亚特有不同的规定和权限。农民向村潘查亚特缴纳的各种费主要是各种附加费（如土地附加费）和村潘查亚特有偿服务的收费。村潘查亚特的服务性收费主要包括举办按周和按日开放的市场、公共停车场、屠宰场、管理摆渡和牲畜池塘的收费。在区潘查亚特，收费项目主要有摆渡、出租房屋、兴办医院、小学教育等。县潘查亚特的收费项目主要是一些管理项目的收费。
从对印度农村税费的基本情况的了解中，我们发现，印度农村地区非常贫穷，农民的税费支出较低，税费负担并不是很重。在税费结构上也不是很稳定，这主要是与印度农村政府的费多为临时性的，其来源不仅数额较小，而且还很不稳定。
二、乡村治理的财政基础
代表国家对乡村社会实施治理的是农村基层政府，农村基层政府财政收入构成了乡村治理的财政基础。就乡村基层政府的财政收入结构而言，印度乡村治理的财政基础主要由地方税、政府服务性收费和上级财政拨款构成。
1.地方税。地方税在印度各级潘查亚特财政收入中所占的比重都不高。在村潘查亚特，虽然法律规定其有权自行决定开征一些项目的税赋，但地方税在村财政收入结构中所占比重一直非常低。在区潘查亚特，地方税在财政收入结构中所占比重一般也低于10%。在税额相对较高的县潘查亚特，如前所述，地方税也不过为县潘查亚特政府财政收入的10%-15%。
2.政府服务性收费。因为经济十分落后，印度在乡村治理中，政府提供酌公共服务相对较少，因而服务性收费水平也不高。印度农村地方政府服务性收费，占地方财政收入的比重不到10%。
3.财政拨款。财政拨款在印度乡村治理财政基础中所占比重，在不同性质、不同层级的地方政府中有着较大的差异。在村潘查亚特财政拨款主要有三种方式：一是法定收入，即政府依法征收并返还给村潘查亚特的税费收入（如土地税、教育税、印花税提成、娱乐税提成以及附加费等）；二是财政补助金；三是激励金。在区潘查亚特，财政拨款分为乡村开发拨款和政府各部门的拨款。乡村开发拨款来自联邦政府的乡村发展基金，由于区潘查亚特承担了原乡村发展区的工作，几乎所有的邦都规定将乡村发展基金转给区潘查亚特。乡村开发拨款的数目各区不同，取决于他们所处的发展阶段。乡村开发分三个阶段。第一阶段，每年拨给24万卢比；第二阶段，每年10万卢比；一旦达到第二阶段的目标，步入第三阶段，乡村开发计划就算完成。印度乡村开发计划包括发展农业、动物养殖业、灌溉、基础教育、社会教育、通讯、乡村艺术手工艺以及住宅建筑等。至于政府各部门的拨款，其目的就是帮助区潘查亚特完成政府各部门负责的单项职能，如农业、动物养殖业、灌溉和教育等，数目不一，但都要求专款专用。县潘查亚特所获拨款数额与它所在的邦所处的地位有关。在马哈拉施特拉邦，县潘查亚特是有实权的地方管理机关，所得的政府拨款较多。而在泰米尔纳杜邦，县潘查亚特政府是个咨询机关，政府拨款就少得多。由于税收在农村地区政府财政收入中只占10%左右，所以财政拨款是其地方财政唯一主要的收入来源，占地方财政收入的90%左右。
三、农村税费与乡村治理的制度绩效、主要问题和现实动向
上述对印度农村税费的介绍和对乡村治理财政基础的分析，说明印度农民的税费负担非常轻，农村税费占乡村治理财政基础的比重也非常小。要对印度农村税费与乡村治理的关联度作一般性研究，我们还必须从总体上分析印度农村税费与乡村治理的制度绩效、主要问题和现实动向。
1.制度绩效。任何制度都是有它的绩效，我们评价一项制度的优劣也是通过它的绩效来评定的。评价制度绩效的标准，许多学者把它概括为效率、公平、责任及适应性等四个指标。
(1)效率
一般来说，农民愿意而且能够向政府缴纳的税收越多，说明政府治理越有成效。这样，税收就可以在一定程度上用来作为衡量印度农村税费与乡村治理在制度安排上的效率。印度的地方税只占到了乡村治理财政基础的10%左右，这说明印度农村政府在乡村治理过程中，能够征收到的税收很少，乡村治理的效率较低。
(2)公平
我们评价农村税费与乡村治理的制度安排是否公平，主要是看农村公共产品的交换在政府和农民之间是否体现了等价交换原则。也就是说，谁从政府服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且获益越多付出越多。从性质上看，地方税和政府服务性收费一样，都具有地方受益性的特征。不过，农村服务性收费更具有强烈的地方受益性。因此，农村税费占乡村治理财政基础比重的大小，以及农村税和费的比重，就直接成了反映农村税费与乡村治理公平程度的指标。
在印度，税费只占到了乡村治理财政基础的10%左右，而且最能体现公平的地方政府服务性收费多属临时性的，有些收费项目时有时无，乡村治理的财政来源主要依靠“大锅饭”似的财政拨款。这充分说明印度农村税费与乡村治理的制度安排的公平程度很低。
(3)责任
我们在评定一项制度的效率和公平时，通常都是假定一个政府是对公众负责任的政府。然而，事实却是并非每个政府在制定一项制度时都本着对公众负责任的态度。其实，不同的政府，在制度安排上都有着不同的偏好。有的政府在制度安排上侧重经济利益的追求，有的侧重政治利益的追求。如果政府的这种追求过度，虽然有时也能达到一定的治理目的，但往往会伤害到公众的利益。因此，在评判一项制度的优劣时，还必须引入一个评价指标，那就是责任，即政府在制定政策时是否以对公众负责为基础。
我们在评判印度农村税费与乡村治理制度安排的责任度时，主要是看其是否充分考虑到了农民的利益。就农民的利益追求而言，他们通常希望以最小的税费支出，换取最大的公共产品和服务。农民的税费负担必须要有一个合理的水平。农民税费负担太重，会影响到农民的基本生活水平，这说明政府侵占了农民的利益，政府的制度安排是不负责任的。农民税费负担太轻，乡村治理的财政基础就达不到规模，就不能保证政府行使职能所必须的支出需要，其结果是政府被迫减少所提供的公共产品和服务的数量，或是被迫降低所提供的公共产品和服务的质量，这样农村经济将长期得不到发展，农民生活水平长时间得不到改善。由此可见，农村税费水平太低，虽然减轻了农民负担，但在一定程度上导致了政府的失职。因此，农村税费太低，也说明一个国家农村税费与乡村治理制度安排的不负责任。
印度农村税费占乡村治理财政基础的10%，说明印度农民负担较轻，政府在制度选择上过多地追求政治利益，而忽视了农村经济的发展，农村税费与乡村治理制度安排带有明显的“无为而治”的色彩，所以制度的责任度也是偏低的。
(4)适应性
制度绩效的最后一个评判准则是制度的适应性。关于制度的适应性，我们可以用制度对变化的环境作出反应的灵敏度来判断。一般来说，地方政府在制定本地制度时的自主权限越大，就越能适应当地环境的变化，也就是说制度的适应性越强。目前，世界各国主要采用立法控制、行政控制和财政控制等控制形式来实施对地方政府的管理。由于立法控制和行政控制与地方政府的分权要求存在着明显的相抵触的现象，容易引发地方自治体的不满和反对。因此，各国已经越来越多地采用对地方政府的控制相对较为隐蔽的方式，即财政控制。国家对地方政府的财政控制，主要是通过财政拨款减少地方自有资金的比例来达到控制的目的。农村税费是乡村治理财政基础中的自有资金，地方政府可以根据当地的需要自行支出。因此，我们可以说，乡村治理财政基础中的财政拨款所占比例越大，或者说农村税费所占比例越小，农村政府在乡村治理上制度安排的适应性就越低。
印度的财政拨款占乡村治理财政基础的比例高达90%。这表示乡村治理受上级政府的影响较大，其制度安排不是适应当地变化的环境，而是迎合上级政府官员的偏好。
2.主要问题和现实动向。印度农村税费与乡村治理所存在的主要问题，是乡村治理的财政基础极度缺乏。这主要表现在乡村治理财政基础的来源上。在印度，财政拨款是其地方财政唯一主要的收入来源的事实表明，无论是在财政支出上，还是在财政运行上，印度农村政府几乎没有什么自主权。
目前，印度农村的发展仍然十分缓慢，农村税费与乡村治理的改革并不十分明显，只是在税费结构上有一些小的变化。这主要是由于印度农村政府向农民的收费虽然从性质上讲是服务性收费，但是实质上是一种集资性收费，大多在政府提供服务之前，因而收费的难度和成本都很高。国家对税费进行了一些改革，在改革过程中，政府一方面规范了地方政府的收费行为和收费项目，一方面进行了“费改税”，并形成了税费结构中税的比重越来越大的趋势。