94新税制运行成效及九五期间税制改革设想，本文主要内容关键词为：税制论文,成效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年1月1日起实施的中国新税制已运行了一年多，其成效和问题如何？第九个五年计划中，税制改革又将如何深化？本文就这两个问题做概要阐述。
一、突破性进展、历史性成功
80年代初期，我国进行了利改税和工商税制的改革，并建立涉外税体系，分别对外国企业、中外合资企业、国营企业和集体企业建立了企业所得税制；把原来对商品和劳务流转额征收的单一的工商税按性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税4种流转税； 对部分采掘企业开征了资源税；恢复和开征了房产税、城镇土地使用税、车船使用税和城市维护建设税等4个地方税种，新老税种合计37个。这次改革， 突破了传统的计划经济模式下的利润分配和税收制度的旧格局，初步建立了适应有计划商品经济发展的税收制度。这是中国税制改革上的第一个台阶。但它存在着税法不统一、税负不公平、结构不合理、运行不规范、征管不方便、调控能力薄弱等诸多弊端，不能适应市场经济发展的要求。按照中共中央十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制决定的精神，党中央和国务院决定自1994年1月1日起全面实行新的工商税制的改革。
这次税制改革的主要内容是：（1）在商品生产和流通环节对内外资企业统一实行规范的增值税，一般税率为17%，低税率为13%，出口货物实行零税率，对小规模纳税人实行6%的征收率；选择烟、酒、 成品油、化妆品等少数消费品征收消费税，税率为5—45%；对提供劳务、转让无形资产和销售不动产继续征收营业税，税率分为3%、5 %和5—20%三档；形成了新的流转税制度。取消了原适用于内资企业的产品税和适用于外资企业的工商统一税；将原特别消费税并入消费税；原征收产品税的农林牧水产品，改为征收农林特产税和屠宰税。（2）将国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税合并为统一的内资企业所得税制度，税率为33%。取消了国有企业的利润承包制，取消了对企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。外资企业继续实行外商投资企业和外国企业所得税。（3）将个人收入调节税、 城乡个体工商业户所得税、适用外籍人员的个人所得税合并为统一的个人所得税制度，税率为5—45%。（4）扩大了资源税的征收范围，覆盖到全部矿产品；新开征了土地增值税；取消了集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税和工资调节税；将盐税并入资源税；将屠宰税、筵席税的征收和停征权下放给地方。改革后，税种由原来的37个减少到23个，税制简化，结构趋于合理。税制改革踏上了第二个台阶。
到1995年6月底，新税制已运行了一年半的时间，它经历了起步、阵痛、磨合等阶段后已经趋于稳定，对社会经济生活产生了重大影响，获得了突破性的进展和历史性的成功。主要表现在以下几个方面。
（一）依法治税，为市场经济的发展创造了良好的税收环境。新税制统一了流转税、所得税等主要税种的税法，消除了原产品税和工商统一税重复征税不利于专业化分工和社会大生产发展的弊端，改变了内资企业所得税税率不公平设置的状况；严格了政策性减免税，取消了困难性、临时性和个案、个户减免税，规范了税制，以往过多、过乱的滥批减免税、越权减免税的现象受到有效的抑制，依法治税的原则得到显著的强化，税法的权威性大大提高了。
（二）公平税负，促进了企业平等竞争。新税制统一了税法，公平了内资企业与外资企业的流转税税负，公平了内资不同所有制企业的所得税负，使市场经济的竞争机制得以充分的发挥，增加了企业的压力，焕发了企业的活力。许多乡镇企业丢掉对“税收环境宽松”的依靠，努力加强内部管理，调整产品结构，扩大规模效益，提高竞争实力。
（三）理顺分配关系，促进了国有企业经营机制的转换。国有企业实现了税利分流。在全面实行“企业财务通则”和“企业会计准则”的基础上企业依法缴纳所得税，税后利润按资分配，利于政府和企业职责的分开，增强了国有企业自我约束、自主经营、自我发展的压力和动力，推动了企业眼睛向内，转换经营机制，调整产业结构，加强内部管理，提高经济效益。
（四）合理导向，推动了经济结构的调整。新税制使行业间、产品间、企业间、地区间的基本税负趋于合理，加上消费税、增值税和资源税政策的引导，各部门、各地区和企业进行了大量的产业、产品结构调整的工作。强化基础产业，调整加工工业，发展第三产业。一些重复建设浪费资源的小酒厂、小烟厂、小炼油厂、小化妆品厂、小化纤厂、小纺织厂等改弦易辙。新税制保证了粮油等基本生活必需品、农用生产资料和城市公用事业的发展。
（五）合理分权，调动了中央和地方两个积极性，财政收入增加，国家宏观调控能力增强。税制改革与分税制改革相结合，明确了中央和地方两组政府的事权，按税种相应划分收入，各级政府和财税部门组织收入的积极性大大提高，财政收入显著增长。 1994 年全国财政收入为5218亿元（不含内外债），比上年增加869亿元，增长20%； 今年上半年为2513亿元，比去年同期增加533亿元，增长26.9%。 全国工商税收收入1994年完成4548亿元，比上年增收951亿元，增长26.4%； 今年上半年又完成2448亿元，比上年同期增收552亿元，增长29.1%。
新税制运行一年半，全国工商税收收入合计为6996亿元，占同期国内财政收入的比重达86.6%，比“八五”前三年比重提高13.5个百分点。1994年增值税、消费税、营业税等流转三税共收入3851亿元，比上年增收791亿元，增长25.9%；今年上半年又完成2019亿元， 比上年同期增收424亿元，增长26.7%。一年半来， 现价工业销售产值的增长与流转税收的增长比维持在1:0.86的水平，基本实现了税收与国民经济发展同步增长。全国中央级税收收入1994年比上年增长25.6%，今年上半年比去年同期增长26.4%。全国地方级税收收入1994年比上年增长27.6%，今年上半年比去年同期增长32.7%。
（六）新税制巩固了对外开放的大好形势。我国实行国际规范的税制，得到外商以及世界银行和国际货币基金组织等国际经济组织的普遍赞扬。一年半来，外资继续以较高的增幅进入中国。1994年外商直接投资协议金额814.1亿美元，比上年增长26.6%； 实际利用外商投资337.9亿美元，比上年增长31.2%。1995年上半年外商直接投资协议金额有所下降，但仍达310亿美元；实际利用外商投资为163.7亿美元，比上年同期增长11.3%。平均单项利用外资规模增大。
（七）平稳过渡，保证了社会稳定，促进了经济发展。为避免新税制对社会经济的震动过大，国家采取了一系列过渡性措施，如在对内资企业普遍征收33%的所得税时，为照顾部分国有企业利润水平较低和原有适用低税率的集体企业的实际情况，暂时增设了27%和18%两档照顾税率；外资企业仍执行原有的所得税政策，因流转税改革而新增加的税负在五年内返还；将粮、油以外的农业产品及简单加工的粮食复制品的增值税率由17%下调为13%；对企业批发肉、禽、蛋水产品和蔬菜等业务的新增税负先征后返；对矿山减交资源税；对过去省级以上政府批准的项目和企业的流转税减免允许执行到1995年底等等。这些措施避免了因新税制的实施使部分企业税负上升进而对物价可能发生的影响，减缓了对一些行业和企业的压力， 保证了社会的稳定和经济的持续发展。1994年全国国内生产总值比上年增长11.8%，今年上半年比去年同期增长10.3%。
二、新时期税制改革的任务
1994年的税制改革取得了成功，但具有阶段性，它并未解决现阶段中国税制的全部问题。“九五”期间，中国的税制改革应登上第三个台阶。其新的改革任务取决于对现存问题的判断和对未来目标的确定。
现行税收制度存在的矛盾和问题主要有以下几个方面：
1.内、外资企业间和地区间仍存在较大的税收政策差异，不利于企业间和地区间的公平竞争。主要有：内、外资企业实行不同的企业所得税法，关税和进口环节税对三资企业实行优惠政策，土地使用税、车船使用税、房产税对内、外资企业和单位实行不同政策，城市维护建设税、耕地占用税、投资方向调节税不适用三资企业，契税不适用国有企业和集体企业。各类特殊的经济区域在企业所得税、进口税、流转税等方面实行着多种优惠政策。
2.关税总体税率水平偏高，关税和进口环节税减免过多，实际征税范围窄，收入规模小；出口退税和来料、进料等加工贸易管理薄弱，骗税问题严重。
3.1994rh税制改革中采取的过渡性减免税措施不利于税制的规范性和公平性。
4.个人所得税调节个人收入，缓解社会分配不公的力度不够，管理漏洞大，征税严重不足。
5.增值税的行业税收负担分布不够合理，对偷税、骗税行为的防范打击不力，增值税与营业税的适用范围尚需调整，消费税征收范围窄，营业税和消费税对高消费的调节力度不够。
6.中央和地方税政权限的划分尚不明晰，地方税收体系还不完善，农业税收制度不适应市场经济发展的要求。
解决这些问题，需要进一步深化税制改革，“九五”计划时期，中国税制改革仍将遵循统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的指导思想，贯彻有利于建立社会主义市场经济体制、有利于促进整个国民经济的协调发展、有利于增加财政收入、提高两个比重和便于征管的基本原则。在巩固1994年税制改革成果的基础上对现行税制进行进一步的改革、调整和完善。到2000年基本建立起符合社会主义市场经济体制要求的较为科学和规范的税收制度。改革的具体任务如下。
（一）清理、停止过渡性优惠政策
1994年的税制改革在依法治税、严格减免税制度、取消各种不规范的减免税方面迈出了重要的一步。同时为保证新老税制实现平稳过渡，国家陆续出台了一些临时过渡性税收优惠政策。这些优惠政策主要是对过去省级以上政府批准的减免税项目或企业，尚未到期需要保留过渡的，经有关部门核准后在1994年和1995年采取先征税后返还的办法。这对新税制的顺利实施起了积极的作用，但这种做法不符合新税制的根本原则。因此，在过渡期满后，对这些政策应及时清理，对绝大多数过渡性优惠政策应予废止。这些优惠政策主要涉及增值税和企业所得税，也包括营业税、消费税、农业特产农业税等其它税种。
清理停止过渡性优惠政策应有几条基本原则：（1）纳税人有负担能力，或纳税虽有一定困难，但应由企业自己负责的，其税收优惠政策应一律停止。如照章纳税有困难，应通过企业自己努力去解决。（2）因执行国家政策（如价格管制等）而影响纳税人税收负担能力的，应采取“桥归桥路归路”的办法，在停止税收减免政策依法纳税的同时，辅以必要的配套措施，在一定时期内给其以适当的帮助。（3）对个别确需国家继续采用税收方式给以支持的，其税收优惠政策可适当延续一段时间，如需作为长期政策，应择时正式纳入税收法规之中。
（二）改革进口税收制度
1994年全国进口贸易总额中，征收关税和进口环节增值税、消费税（含减税）贸易额占15.8%，实行进口不征税、出口不退税政策的加工贸易额占41.15%，享受免税政策的一般贸易额占43.05%，免税总额超过千亿元，其中三资企业、特殊区域、技术改造的免税额分别占总免税额的41.54%，24.21%和5.73%。进口税收大面积的优惠政策支持了三资企业、特殊区域的发展和企业的技术改造，但对内资企业特别是国有企业、一般地区和民族工业的发展产生了歧视，同时这些优惠政策大多没有产业区别，对企业和各级政府的经济行为形成了较强的误导力量，不利于企业和地区间的公平竞争，不利于产业和产品结构的调整，不利于民族工业的成长壮大，不利于地区间的协调发展。另一方面，虽经两次自主降低关税税率，目前我国的名义关税税率总体（算术平均）水平仍达35.9%，大大高于一般发展中国家的13%左右和发达国家的5 %左右的水平。但由于大面积实行减免税，一般贸易（不含加工贸易）的实际关税税负只有4.9%左右。 过高的名义关税税率水平和大量的不规范的减免税并存，构成了我国进口税制的畸形状态，对于国民经济和对外贸易的健康发展，提高对外开放的整体水平都是弊大利小，不应再继续下去了。
进口税收制度改革的基本方针应是取消减免、扩大税基、降低税率、统一内、外资企业和区域间的税收政策，打击走私，加强征管，促进国内经济和对外贸易的健康发展，使进口税收有较大幅度的增长。具体措施应包括：（1）全面清理进口税收的减免税政策，适时、 逐步取消那些不符合建立社会主义市场经济体制要求、不符合“国民待遇”和公平竞争原则的减免税政策。（2）对符合国际公约、 协定和其它国际惯例，有利于我国经济发展的减免税政策予以保留，并按照公开、公平、公正的原则制定正式法规公布实施。（3）调整、 改进并严格实施对加工贸易的税收政策和管理办法。（4）与清理进口税收优惠政策的步伐相对应，适时、分步将关税名义税率的总体水平降至发展中国家的一般水平，商品关税税率的设计应充分体现产业政策。（5）在逐步取消减免税政策的过程中，对老项目、老合同应给一定的过渡期，允许它们在过渡期内执行原有政策。
（三）改革出口退税制度
现行出口退税办法遇到的矛盾主要是，以前环节征税不足，退税标准过高和骗税问题严重，导致实际退税水平超过实际征税水平，应退税额大大超过了财政的承受能力，欠退税数额不断扩大，危及财政预算的平衡和进出口经营的正常进行。
解决征税不足问题，一要停止增值税的过渡性减免优惠政策；二靠加强增值税全链条各环节的征收管理，特别是改进和强化增值税专用发票的管理制度，严格防范和严厉打击偷、骗税行为。
退税标准过高有两层意义：一是1994年新税制实施后，确定的新的出口退税率（按可比口径）高于税制改革前原出口退税率；二是我国的税制结构与世界大多数国家（包括实行增值税的国家）有重大差异，大多数国家是以个人所得税和企业所得税和企业所得税等直接税为主，加上财产税和社会保障税构成其税收的绝大份额。而我国是以间接税为主，增值税、消费税、营业税等流转三税约占财政收入的76%，其中，增值税又是大头，约占财政收入的46%。据民办108 个国家和地区税收资料分析，各国对本国出口货物实行退税政策的税种占该国财政收入的比重平均为16.37%。相对而言， 我国以税收方式对出口商品的支持力度约为各国平均水平的3倍。若仅作单因素判断， 我国的出口退税率降到法定税率的1/3至1/2，也不会因此影响我出口商品在国际市场上的合理竞争力。当然，如采取此项措施，也应有其它一些配套措施同步出台，以避免或减缓对进出口贸易和国内生产的不利影响。
解决骗取出口退税的问题，首先要加强增值税专用发票的管理，堵塞使用虚假增值税发票骗取出口退税的漏洞。在其管理水平未见明显提高的情况下，应恢复出口货物专用税票制度，强化货物出口报关、外汇收汇核销等环节的单证管理和审查稽核工作。积极研究将出口退税与地方利益挂钩的可行方案。
（四）改革所得税制度
适时、逐步取消内、外资企业和不同经济区域的所得税差别政策，统一内外资企业所得税法，使其适用于中国境内的一切企业。缩小税收减免范围、调整税收优惠政策。税收优惠政策的取向，应由以企业经济性质、资金来源和地区特殊性质为主，转变为以产业倾斜为主，个别区域（如偏远贫困）照顾为辅，通过加速折旧、直接降低税率和部分减免等方式来体现。
进一步改进个人所得税制度。扩大个人所得税纳税人的范围，实行分类课征制和综合申报制相结合的计征办法，申报制包括纳税人自行申报以及法人或雇主对个人支付的申报；按照公平税负、量能负担的原则，合理确定费用扣除标准以及分类课征税率和综合税率；调整对高收入所得征税的政策，加大对高收入者的调节力度，缓解社会分配不公的矛盾；进一步改进和加强个人所得税的征收管理工作，增加收入，逐步提高个人所得税在税收总量中的比重。
（五）进一步完善流转税制度
要在总结新税制运行情况的基础上，进一步调整、完善流转税的政策，争取在“九五”中期，完成增值税、消费税、营业税三个税种由国务院《条例》转为由人民代表大会正式立法的任务。重点应研究解决增值税、营业税适用的行业范围；适当扩大消费税征税范围，合理调整征收环节和税收负担；将资源税与矿产资源补偿费统筹考虑，调整计税标准，减轻矿山企业的总体税费负担，进一步改进资源税制。
（六）其它税种的改革
农业税制方面。修订《契税条例》，扩大征税范围，缩小减免税优惠，对内、外资企业和单位实行统一的政策。修订《耕地占用税暂行条例》，扩大征税范围，调整征收标准，缩减优惠政策，完善征管办法。调整农业特产农业税政策，解决两道环节征税、方便操作的问题。合理调整农业税税收负担。
调整地方税政策和税种结构，逐步形成一套以财产税为主体的相对独立完整的地方税体系。具体内容应包括以下几个方面：合并内、外资企业和单位两套车船使用税；开征遗产赠与税；修订印花税，将股票、证券交易等纳入印花税的范围；按照国家的产业政策合理调整固定资产投资方向，调节税目税率；将现行对外商征收的城市房地产税中的有关土地内容与城镇土地使用税合并为新的土地使用税；将现行对外商征收的城市房地产税中有关房产税的内容与房地产税合并为新的房产税。并适当调整税负。实现地方税各税种对内、外资及其它不同所有制企业政策的统一。
按照统一税政、集中税权、统一领导、分级管理的原则，合理划分和明确中央与地方的税收政策管理权限和职责，调动地方政府组织财政收入的积极性。
适时开征社会保障税。
加强对税收法规、政策执行情况的监督检查。
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