城市经营主体刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,主体论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1004-4892(2004)02-0076-04
城市经营是目前国际上比较通行的关于城市规划、建设和管理的一种理论和实践模式。城市经营的核心是采用市场化的城市经营模式。市场化的城市经营模式就是把包括城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，以获取经济、社会和环境效益，促进城市发展的过程。
城市是国家长期投资形成的巨额资产，城市经营的对象无疑是这个巨额资产。但长期以来，人们习惯认为城市是只给人们提供生产和生活条件的无偿服务型、供享型的公共产品，政府对它只投入、不收益，只建设、不讲这个巨额资产的运营。结果导致城市资源配置效率的损失，城市建设资金严重短缺，城市化发展缓慢。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，人们逐渐认识到，必须适应我国经济体制改革的要求，用市场的眼光重新认识和审视城市，特别是我国城市改革步伐的加快，在城市化过程中积累了比较丰富的城市经营实践经验，对城市经营的重要性逐步达到了共识。近些年城市经营理论也研究、探讨颇多，形成了很多学术观点。但在城市经营上也存在一些误区，特别是城市经营的主体还没有完全理清。在一些学者看来，城市经营的主体只能是政府，而政府经营就存在“越位”风险，因为既然是经营，就是以赢利为目的的市场行为，体制转轨的实质是市场化经营，政府经营背离市场化改革目标，因而认为不宜提倡“城市经营”。特别是在某些城市政府看来，其自身是城市经营的唯一主体，政府行为广泛地介入到城市资源配置的各个领域，城市经营呈现出典型的政府主导特征，政府不仅充当了城市建设的决策者，而且充当了城市资产的经营者、管理者、协调者。政府对城市经营的全面介入，从理论上讲有背于政府职能的转换和市场化改革的要求，从实践上看导致政府又背上了城市建设的繁重包袱，限制了城市建设多元化投资体制的形成。
真正意义上的城市经营，应适应市场经济体制的要求，在明确主体方面应服从于市场化改革的趋势。但城市经营是在社会效益、环境效益和经济效益统一的前提下，进行城市资产的运作，使部分城市资产由产品变成商品或产业，使城市建设由简单的生产过程变成资本的运营过程。基于这种认识，笔者认为城市经营的主体是双重的，即市场主体和政府主体。忽视任何一方的城市经营主体都是片面的，都是有害的
一、市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体
市场化的城市经营模式要求市场成为城市经营的主体，这首先是由城市经营的性质决定的。因为经营的基础是市场，无市场的经营是不存在的；其次，从城市发展的实践来看，长期以来，城市的公共资源属于国家所有、国家控制、国家经营，经营性企业不能参与城市资源的配置，否定企业经营自主权，否定市场机制的作用，使城市经济活动失去应有的活力和动力，政府主导的所谓城市经营产生了普遍的非效率后果；再次，从我国改革实践来看，我国的经济体制改革获得了很大的成功，特别是现代企业制度的建立，奠定了我国市场经济体制的基础，而城市经营必须服从于经济体制改革的要求，让市场在城市资源的配置中起基础性作用，使城市政府脱离对国有资源的直接经营和干预，从而形成有效的城市资源市场配置方式。近些年我国部分城市经营的实践已经证明，只要重视市场主体，让市场在城市资源配置中起基础性作用，引入竞争机制，就会促使城市资源的合理开发，有效配置，就能最大限度地实现城市资产的保值增值，使城市经济在自我发展中形成良性循环。
城市经营的主体首先是市场，这就要求把企业的营销战略应用到城市经营中来，以营销的理念参与市场竞争。但城市经营的性质、处理问题的原则和方法与一般企业经营有所不同。因为城市远比一般企业复杂得多，其资源或产品五花八门，性质和表现各异。哪些是可经营的资源或产品，哪些资源或产品经营的主体是市场，是有效实施城市经营战略的关键所在。一般来说，凡是企业能经营好，凡是比政府经营更有效率的城市设施建设和经营的项目都应交给市场和企业，进一步地说，凡是可以运用市场手段进行整合，有利于增加城市吸引力和感召力，有利于筹集城市建设资金，有利于城市知名度、美誉度提高，有利于城市形象提升，有利于增加居民福利，能够资产化、资本化的城市资源都是以市场为主体的城市经营的范畴。
二、政府在城市经营中的主体作用
政府是城市经营的主体之一，原因在于城市资源或产品的特殊性。正因为这个特殊性的存在，使城市经营和一般企业的经营存在着差异。一般来说，企业经营要讲经济效益，讲利益最大化，而城市经营则不然，它不仅要讲经济效益，还要讲社会效益和环境效益。这就决定了在城市经营过程中交由市场来经营可能损害社会效益和环境效益即公众利益的某些项目或产品必须由政府去提供或经营，就是说，政府在城市经营中的主体作用表现在市场无法实现的经营领域或城市功能。
市场无法实现的经营领域或城市功能，主要表现在城市的公共产品和公共服务的提供和经营上。由于城市公共产品和公共服务的特性不同，政府对其经营也不能一概而论。哪些城市的公共产品和公共服务要由政府来直接经营，应根据其自身的属性和特点加以确定。对于城市资源中的纯公共产品和公共服务，或服务于城市功能的纯公益性设施，如城市绿地、城市道路和桥梁、城市休闲广场、公益性的文化教育设施等，市场是无法提供的，必须由政府直接经营，也就是政府不仅要直接投资，而且还要负责建成后的经营管理；对于准公共产品和公共服务或服务于城市功能的准公益性设施，应是政府和市场的合作经营，有些项目在其起步阶段，由于资金筹集等方面的原因可能先由政府经营最为有效，比如，政府负责项目的前期开发投入，建成后应在一定的条件下将其经营权出售，交给企业去经营。
从我国市场化改革的实践来看，经济运行的主体不同，其效率是不同的，城市经营也不例外。就政府经营城市公共产品和公共服务方面，仍然存在着效率与非效率的差别。没有市场的介入就不可能有效率。因而，城市政府经营城市，除确保不损害公众利益外，还要利用市场，提高效率。因为如此，即使以上由政府直接经营的公共产品和公共服务，也应考虑采取市场化的方式。
三、政府职能的转变与制度创新
城市政府在从城市资源的市场经营性领域退出后，实质上就成了服务性政府。作为服务性政府，就要转变其思维模式和工作方式，要从“强势政府”、“权力政府”、“全能政府”的认识中解脱出来，增强“有限政府”、“责任政府”“服务型政府”的意识。按照政企分开、政事分开、政社分开的原则，努力打造“诚信政府”、“高效政府”、“服务型政府”。通过政府的职能转变，使城市真正成为交易成本低、商务机会多、投资环境优、市场秩序好的创业福地。为实现这样的目标，作为服务型政府，首要的职能就是要为城市经营提供有效的市场制度，那就是维护市场竞争的公平性，提供有效的规则和制度维持市场秩序和提供城市信用度。现阶段我国市场制度还不健全，经济运行中的人为因素还比较多，市场竞争还不完全，垄断的存在和盛行必将严重影响市场的效率。因此，一方面，政府应该根据城市经济社会发展的现状和对未来的预期，加快城市制度建设和管理立法，并对现有制度和地方法规的过时部分进行调整和补充，逐步完善城市管理的制度和法律体系，以此规范城市经营行为；另一方面，城市政府应特别注重城市经营中的执法和监督，严厉打击城市经营过程中损害社会公众利益的违法行为，以此维护市场秩序。同时，还要建立政府职权的约束机制，保证依法行政，防止恂私枉法、以权代法，保证城市经营健康、有序地进行。
在城市经营过程中，作为服务型政府，必须着眼于城市功能的形成、发挥和提升，应根据城市经济社会发展的实际情况和借鉴国际经验，进行制度创新，以服务于城市功能的发挥。因为在城市发展的市场化和国际化进程中，有相当部分服务于新的城市功能定位的政府职能在目前是欠缺的。比如，对于文化、教育、旅游等城市资源如何双重界定及政府的职能；建立区域金融中心、物流中心和要素集聚与扩散基地及政府的职能；建立土地收购储备制度及政府的职能；基础设施投融资方式及政府的职能；未来资源的使用及政府职能，等等。这些服务于新的城市功能定位的政府职能需要实践和理论上的探索，更需要制度和技术上的创新。只有这样，才能创造新的城市资源形式、城市功能载体和城市经营方式。
城市规划是政府职能的集中体现，也是政府的重要职权，又是服务型政府的基本平台。城市规划是城市建设和发展的总体设想，科学的城市规划能够展示城市空间各个层次的发展前景及功能分区。因此，城市规划是城市经营的客观要求。城市规划必须站得高，看得远，既不可急功近利，也不可好高骛远，必须结合实际，因地制宜，通过科学的城市规划，决定各种城市资源未来的使用、运作和发展形态，通过科学的城市规划，合理界定城市的空间、功能和审美形态，使城市地理意义上的空间和功能意义上的空间和谐统一。城市地理意义上的空间为城市提供特定的社会环境，也决定着人们的行为。因而，通过对城市物质空间环境的规划，人们就能获得一个良好的社会环境，从而达到城市经营的目标。所以，城市规划的作用，就在于创造了对城市经济社会发展起基础和决定作用的、符合公众利益的物质空间环境。城市的物质空间能够影响人们的行为，但这一影响必须依赖于城市的文化、社会关系和社会经济组织。所以，真正对城市的空间和土地使用产生决定性作用的是城市中人与人的社会经济关系。因而，在城市经营中城市规划的作用就在于将城市中的社会经济关系对资源的配置要求反映在城市的土地利用、功能划分与功能组织上，从而为城市经济和社会发展提供更有利的条件。
城市规划是城市建设、管理的依据，是城市经营的基本准则，没有城市规划或没有好的城市规划就不可能有规范的、高质量的城市经营。从宏观层次上看，城市规划一方面通过引导城市开发方向、提供公共设施等方式，起着鼓励和支持投资、保护私人投资利益的作用；另一方面，它又通过规划指标，将私人投资限制和控制在公共利益允许的范围内，防止私人投资侵害城市公共利益和公共生活的基础。从微观层次上看，城市规划是对城市中具体的城市建设活动进行协调的工具，即通过规划，对各部门、各行业的多种建设活动统一协调，使性质和目的各异的建设活动在满足城市公共利益需要的基础上，处于有序的发展过程之中。因为城市规划是城市经营的准则，这就要求应赋予规划应有的法律地位和法律权威，确保规划得到遵守和实施，同时，还要正确界定规划管理权限、干预的范围和干预的方式，界定规划所必须提供咨询和协调服务等。
应当指出的是，城市规划特别是城市总体规划，一般期限较长，虽然要求其具有前瞻性和超前性，但由于时间长，不确定因素随时都有发生的可能，这就决定了城市规划只能是为城市提供一个具有足够弹性和适应性的引导框架，这个框架不仅为城市经营提供一个基本的框架结构，而且必须根据经济和社会发展的现状、未来预期以及借鉴国外成功经验，通过不断的动态反馈对城市经营活动加以调整和引导，使规划得到真正的贯彻落实，保证城市经营稳定、协调、有序地发展。
城市规划的前提是城市功能定位，也就是城市性质的确定。城市功能定位在城市规划中具有“领衔主演”的地位。这就要求政府找准自己城市的功能定位和发展目标，找准自己的个性和灵魂，对城市发展的现状、城市区位特点、市场变化形势等重要因素进行综合分析，不仅要分析它的现状，而且还要挖掘它的潜在功能，确定其战略规划，理清思路，从宏观上避免由于没找准自己的功能定位导致规划设计上的不合理、不完善、不科学，从而造成城市资源经营的低效、失误和浪费。
城市规划的重点在于优化城市土地资源配置。土地是城市最大的国有资产，是城市经济和社会发展的最基本的生产要素，是城市政府的财政储备，也是城市建设贤金的重要来源。在城市经营中，政府要通过严格、科学的城市土地规划，确定重大的基础设施和产业布局，对城市的发展目标、功能分区、公共设施、重点建筑等进行明确定位，在此基础上形成土地资本利用效率最大化、最优化。另一方面，通过城市土地规划，促使在城市经营中对城市土地资源进行适度开发，在坚持土地国有的前提下，将有限的土地进行置换、批租、使用权转让等，构筑一个比较健全完善的土地使用权市场。
收稿日期：2003-11-16
标签：城市规划论文;