公共支出徘徊在计划经济时代，本文主要内容关键词为：支出论文,经济时代论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为什么我国的卫生、教育、社保等社会领域的公共投入低？政府的钱是怎么用的？都用在哪儿？
政府的钱该花在哪里，不该花在哪里，不只是资金使用效益高低的问题，更是关系到政府应尽的责任能否到位的一个根本性问题。我国的公共支出格局是在计划经济体制下形成的。1978年改革开放以来，政府的支出规模不断扩大，支出结构也发生了一些变化，但整个支出范围仍然基本没变，与计划经济时期大同小异。这不仅反映在预算表上，也表现在实际的公共支出中。从这次“非典”危机也可以看出，政府长期以来在公共卫生领域是没有尽到责任的，这突出表现在用于公共卫生、特别是疾病防控方面的支出偏少。管中窥豹，也说明公共支出的配置是扭曲的。
现行的公共支出格局是一个历史的沉淀
让我们先来看看2000年中央与地方的决算表，它对当年的公共支出范围给出了一个现实的描述。
中央政府的公共支出项目顺序和范围：基本建设支出9.84％，挖潜改造资金和科技三项费用2.42％，流动资金0.49％，地质勘探费0.43％，工交商部门事业费0.41％，支援农村生产支出和各项农业事业费0.76％，文教、科学、卫生事业费2.81％，抚恤和社会福利救济费0.02％，社会保障辅助支出0.42％，国防支出11.77％，行政管理费0.28％，公检法司支出0.46％，武警部队支出1.86％，外交支出0.52％，对外援助支出0.45％，支援经济不发达地区支出0.07％，政策性补贴支出6.35％，税务等部门事业费2.95％，其他支出1.35％，教育费附加0，行政事业单位离退休经费0.42％，全国社会保障专用基金2.95％，国内外债务付息支出7.18％，中央补助地方支出45.8％，
地方政府的公共支出项目顺序和范围：基本建设支出9.97％，挖潜改造和新产品试制费5.64％，流动资金0.20％，地质勘探费0.40％，工交商部门事业费0.98％，支援农村生产支出和各项农业事业费6.29％，城市维护建设支出4，92％，文教、科学、卫生事业费22.35％，抚恤和社会福利救济费1.92％，社会保障补助支出4.41％，国防费（民兵事业费）0.08，行政管理费8.54％，公检法司支出6.51％，武警部队支出0.12％，外交外事支出0.08％，支援经济不发达地区支出1.12％，其他支出7.88％，税务等部门的事业费4.35％，政策性补贴支出3，61％，教育费附加支出1.19％，行政事业单位离退休经费3.97％，上解中央支出5.46％。
从2000年中央与地方的决算表中不难看出，无论中央还是地方，公共支出的范围几乎一样，不同的只是在支出结构上有一些差别。
让我们再来看看实际的公共支出范围以及主要支出项目的比重的变化。以1965年、1985年、1995年、2000年为例，经济建设费分别为55.24％、56.25％、41.85％、36.18％；社会文教费分别为13.63％、20.40％、25.74％、27.61％；国防费分别为18.86％、9.56％、9.33％、7.6％；行政管理费分别为5.73％、8.52％、14.6％、17.42％；其他支出分别为6.54％、5.27％、8.47％、11.19％。可见，在公共支出中，国防费的比重在下降，社会文教费、行政管理费的比重在上升。公共支出比重的这种变化，也许预示着公共支出的范围和配置逐渐发生变化，但还处于量变的阶段，公共支出的范围和配置并没有实质性的改变。
整体来看，目前的公共支出至少表现出以下特点：
支出重心仍然是经济建设。从支出项目的排序和经济建设方面的支出项目在所有支出项目中所占的比例就可以看出这一点。经济建设方面的支出项目都排在首位，而且，用1/4的支出科目来反映经济建设方面的支出内容，这较之包含广泛内容的文化、教育、科学、卫生等社会性支出仅用一个科目来笼统地反映，表现出非常大的反差。如果支出科目的分类不足以说明问题，从实际的支出比例来分析，应当更有说服力。在中央支出中，用于企业挖潜改造、科技三项费用和流动资金拨款三项支出占中央全部支出的比重达到2.91％，高于文化、教育、科学、卫生四项事业费支出所占的比重。在地方同类支出中，前一个比重低于后一个比重，但也达到5.84％，与各项支出相比并不算低。从总的来观察，在各个不同时期，经济建设费占全部财政支出的比重是下降的，从1965年的55.24％下降到1995年的41.85％，到2000年再进一步下降到36.18％，但和其他支出项目相比仍然是遥遥领先。这说明，目前的公共支出范围仍是围绕“经济建设”这个中心而延伸开的。
支出范围宽泛，看不出明显的边界。套用一句老生常谈的话，“统支”的色彩很浓。公共支出无论达到多大的规模，公共支出配置的范围都不可能是无限的，应有明晰的边界。反过来说，若在一个无明确边界的范围内来配置公共支出，则意味着所有的支出都被“摊薄”了，各项支出都处于短缺状态。2000年的公共支出规模达到15886.5亿元，比1990年增长了4倍多，但发不出工资的现象反而愈加普遍了。这从一个侧面佐证了目前公共支出范围无明确边界的这个特点。
没有统一的支出规则。各项支出存在、抑或扩增的依据各不相同，很难用一个统一的尺度来衡量。如支持国有企业技术改造，其理由是国企技术落后；而扩大社会保障支出，其依据是稳定社会的需要。类似这样的依据和理由可以找出无数条，因而花钱的地方也就会达到无数个。这就是说，现行的公共支出范围被不同的规则割裂开来了，形成了许多小的支出范围。这使决策者产生幻觉，觉得什么都重要，什么都要保，结果使公共支出很难有效地进行控制。在这样的情况下，支出的正当性失去了统一的标准，支出的不合理配置当然也就无法避免了。
“政府的需要”仍然是通行的标准。公共支出范围的上述特点是在计划经济体制下形成的。在计划经济体制下，政府主宰一切、干预一切，公共支出范围没有必要划分边界，也无须有通行的统一规则。政府的需要就是最高的规则。市场化改革的推进，使政府走下了无所不能的神坛，正成为“有限的政府”。这时，政府干什么或者不干什么，需要重新界定。但政府职能的边界如何确定至今在理论上仍是十分的模糊，再加上政府是市场化改革的发动者和推动者，公共支出到底在什么范围内配置，纳税人的声音非常微弱，主要还是由政府（实际上是代表政府的各级行政长官）说了算，从而使得计划经济下形成的公共支出范围能够一直延续到今天。
公共支出配置的扭曲是政府与市场不断发生冲突的反映
显然，目前的公共支出范围不仅包括了市场不起作用的公共领域，包括国防费、行政管理费、公检法司支出、外交外事支出、武警部队支出、文化教科卫生事业费、各项农业事业费抚恤、社会福利救济费、社会保障支出，而且涉及到市场正在发挥作用的竞争性领域，包括基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费用、工交商事业费、支援农业生产支出政策性补贴。这使政府与市场的分工在决策中变得很模糊。在这种模糊的决策中，政府往往不经意地干了市场可以干好的事情，而一些完全应该由政府承担的支出责任，却反而搁在了一边。公共支出的配置范围与我国市场化实际进程的背离（若把政府预算外支出考虑进来，其背离的程度将会更大），使政府与市场不断发生冲突。当前经济、社会中的许多令人关注的热点问题，如农民负担、分配不公、工资拖欠、环境污染、失业增加、结构扭曲等等，实质上都是政府与市场的矛盾、冲突的反映。在市场化改革不断推进的过程中，公共支出范围调整滞后，使因市场化而显现出来的许多矛盾和风险难以及时解决和化解，以至于问题越积越多。归纳起来，至少已经呈现出以下三大问题：
——替代市场，妨碍市场竞争。这表现在两个方面：一是政府直接投资办企业。现有的国有企业一部分是在计划经济时期建立的，另一部分是在改革开放以后，甚至是近几年建立起来的。尤其是地方政府，以财源建设的名义搞了不少的非公共性项目。在预算内支出紧张的情况下，就利用预算外资金，或者以政府的名义来融资办企业。所办的企业，不仅有实体性企业，也包括非银行金融性企业，诸如各种信托投资公司，几乎全国遍地开花。这些企业现在多数处于破产的边沿，已经给政府带来了沉重的债务包袱。如中国农业信托投资公司、广东国际信托投资公司的破产，就是十分典型的案例。二是给予各种各样的补贴。既有如税收减免、亏损补贴、贷款贴息、或直接增加投入等生产性补贴，也有针对流通领域的各种价格补贴，以及消费性补贴。这些补贴不只是加重财政负担，更重要的是干扰了价格信号，误导资源的流向与配置，妨碍市场竞争。加入WTO之后，这些补贴与WTO的规则有相悖之嫌疑。我们已经习以为常的这些替代市场的做法，不但没有弥补市场的缺陷，相反还抑制了市场发育和经济效率的提高。与此有些关联的垄断经营、政府采购市场的非公平开放、不恰当的管制等，也导致了市场的不公平竞争。
——不利于社会公正与社会公平。由于公共支出范围调整的严重滞后，使得政府对市场化过程中出现的弱势群体和低收入阶层，缺乏应有的帮助和关怀。如农民负担问题长期得不到解决，与公共支出的配置范围过于偏向城市密切相关。不少县、乡长期拖欠现职人员和离退休人员工资，使目前的收入分配差距进一步拉大。许多地方的基础教育得不到保障，知识的缺乏，使相当一部分社会成员及其家庭缺乏基本的生存能力，拉大了未来的收入分配差距。同时，这也是导致暴力、犯罪、吸毒、卖淫等社会问题的基本原因。诸如此类的问题都是在市场化背景下产生的，急需政府通过调整公共支出范围来应对。
——不利于经济、社会的可持续发展。工业化推进了物质文明，也对资源、环境、生态、人类生存安全和经济安全产生明显的负面效应，影响到经济、社会的可持续发展。我国处在工业化阶段，以往的工业化还带来了环境危机。但是，公共支出配置范围的不合理，却使得公共支出难以满足可持续发展的要求，甚至产生了妨碍。市场可以推进工业化，却不能解决其负面效应，惟有依靠政府。就此而言，公共支出范围的调整显得更为急迫。