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行使公权力的公共机构不能“逍遥”行政法外
法律不会忘记许多类似的尴尬事。
山东省工商行政管理局下设经济检查所，查处一起贩私案，被处罚人提起行政诉讼后 ，两级法院均认为由于工商经济检查所系事业单位，非行政编制，故所作行政处罚不合 法，而判其败诉。
专家认为，将具有管理公共事务职能的组织作为一种特殊的行政主体(即“其他行政主 体”)加以约束，是试拟稿对行政主体范围的一大突破。试拟稿的执笔起草人、北京大 学公法研究中心主任姜明安教授说，这是几起引人注目的案件带给他的启示。
1996年2月29日，北京科技大学学生田永因考试时随身携带写有与考试内容相关的纸条 ，被监考教师当即停止考试。后校方以“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，决 定对田永按退学处理，但没有直接向其宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永 办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。 1998年6月，校方以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证。田永认为校方拒绝给 其颁发毕业证、学位证的行为违法，向法院提起行政诉讼。
1996年初，北京大学刘燕文的博士论文通过答辩后报请学校学位评定委员会审查。学 位评定委员会以赞成票未过半数为由，决定不授予刘博士学位。刘燕文得知后，曾经向 学校多次询问，学校给予的答复是无可奉告。无奈之下，刘燕文向法院递交了诉状。
学校及其学位评定委员会能不能成为行政诉讼的被告是当时争议焦点问题。法院最后 认定，学校虽然不是行政机关，但属于依法成立的组织，不是平等主体间发生的私人性 质的行为，而是一种基于职权单方面作出的管理公共事务的行为，应该遵守最低限度的 程序公正原则。
清华大学于安教授认为，试拟稿中对具有管理公共事务职能的组织的设计相当出色， 但仍有许多内容需要进一步规定，如对公立大学对学生的日常管理，对教学大纲的设置 ，对教师的权利的保护，村民委员会对农民的日常管理等都要有所规定。对行政主体的 规定可以进一步打开思路，是否可考虑公法人。公法人是个较概括的概念，引进公法人 制度，有更大的涵盖性。
姜明安教授介绍，今后如公立学校对学生实施的纪律处分，律师协会、注册会计师协 会对其成员实施的纪律处分，供水、电、气的企业决定对部分消费者断水、断电的行为 也都有望纳入行政程序约束的范畴。
“红头文件”不能享受司法豁免
自1998年1月1日起，根据陕西省有关文件规定，全省的手机用户每月必须缴纳10元“ 帮困基金”，两名手机用户认定省政府委托电信部门在手机费中收取“帮困基金”为非 法，将陕西省政府诉诸法庭。
法院驳回两位手机用户诉讼请求，理由是：陕政发[1998]第4号文件《陕西省人民政府 关于印发对宾馆、饭店、娱乐场所等行业征收帮困基金暂行办法的通知》系具有普遍约 束力的规范性文件，属于抽象行政行为，人民法院依法不予受理。
通过颁布规范性文件(俗称“红头文件”)来进行管理，是行政机关大量运用的手段， 同时也是争议较多的一个领域。“红头文件”制定过程缺少透明度，对其内容的合法性 与合理性问题缺少有力的监督手段，是目前存在的主要问题。行政法规和规章的制定已 有法定程序可依，但规章以下的规范性文件的制定(传统上一直被称做“抽象行政行为 ”)却不在现行法律法规的管辖范围之列。试拟稿弥补了这一缺陷，在“行政行为”一 章中单列一节对规范性文件的制定程序作了明确和具体的规定，强调了规范性文件起草 过程中通过座谈、论证、听证等形式广泛征求社会各界的意见，并对上述意见的考虑和 采纳情况作出说明。在监督和救济手段上，试拟稿进一步构想了“对行政处理、行政规 定和行政规章不服，可依据《行政复议法》申请行政复议”(第九十三条)和“对行政处 理、行政规定和行政规章不服，可依据《行政诉讼法》提起行政诉讼”(第九十四条)。 上述设计不仅突破了现行《行政复议法》对规范性文件进行复议的条件，而且将行政诉 讼的受案范围扩大到对行政规章和行政规定的诉讼，这将是对我国现行行政救济制度的 一大发展，也是符合行政法治发展趋势的重要举措。
内部行政行为要受最低限度的程序制约
韩振玺，辽宁省普兰店市公安局原警察。从1997年起，因工作和生活上的原因与单位 发生矛盾，并多次上访。韩所在普兰店公安局精神疾病司法医学鉴定组认定其行为丧失 辨认及控制能力，在未向韩及其家属宣布的情况下，将其送往精神病院进行监护治疗长 达9个月。法院在审理时认为，虽然被告公安局在未向原告宣布的情况下，依据无法律 效力的医学鉴定将其送往医院，进行精神病监护治疗是违法的，但因其是内部行为，法 院予以维持。
行政程序法典是否应该调整内部行政行为?姜明安教授认为，行政程序法典应适当规范 内部行政行为，因为有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影响 其权益；有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员 的权益影响甚巨，如行政处分，包括对其人身权、财产权进行一定的限制，以及开除公 职等，对这类内部行政行为，行政程序法典应规定最低限度的程序制约。
基于上述理论，试拟稿构想，行政机关对行政机关工作人员实施惩戒、处分，应遵守 正当法律程序原则。行政机关违反正当法律程序原则对行政机关工作人员实施惩戒、处 分，侵犯行政机关工作人员人身权、财产权的，行政机关工作人员有权申请司法审查( 第四十条)。
行政行为要遵守正当程序原则
2001年1月8日，陕西省泾阳县农家少女麻旦旦被当地派出所干警带到派出所，要她承 认自己有卖淫行为，在将她折磨一整夜之后，泾阳县公安局作出了一份处罚裁决书，裁 决书上麻旦旦成了“男性”，处罚理由竟是“嫖娼”。在麻旦旦到咸阳市公安局作申请 复议后，市公安局竟要求她作了两次处女膜完整检查，结果证明她仍为处女。这桩离奇 的“处女嫖娼案”将行政机关违法行政的问题暴露得淋漓尽致。
“行政机关对你作出一项不利行为时，首先要通知你，你违反了某某规定，要对你处 罚，然后要听听你有什么意见”，这就是最低限度的程序保障，姜明安教授解释。
以如此沉重的案例作背景，试拟稿设定，“行政行为如可能给行政相对人权益造成不 利影响，除法律规定的特别情形外，应事前通知行政相对人，向其说明行为的根据和理 由，并听取其陈述和申辩。实施行政处理行为的公职人员如与处理事项有利害关系，应 予以回避。”(第八条)
中华全国律师协会行政法委员会主任周卫平建议，行政行为中大量的准刑法手段怎么 规范，如何倡导行政机关善意行政，独立行政原则也应在未来的行政程序法典中有所体 现。
政府失信要补偿相对人损失
1993年，海南省儋州现代公司与儋州市土地管理局签订了《国有土地使用协议出让合 同》，约定将一块6.3亩的土地有偿出让给现代公司使用，建一座“现代大厦”，使用 年限为70年。然而在该项目完成初步设计、地质勘察，投入资金近300万元后，由于工 地迟迟不能通水、通电、通车，而且施工将影响到的几户居民的动迁工作而一直未能完 成，致使工期一再拖延。1998年，市政府突然作出决定将现代公司的那块地收回。现代 公司不服，状告市政府、土地管理局违法收回其土地使用权的行为，并要求赔偿因违法 收地而造成的经济损失。
类似“现代大厦”的案例比比皆是。为吸引招商引资，一些地方政府在企业投资之初 ，往往制定很多优惠的政策，然而，常常是在商家已经投入了大量的人力、物力、财力 时，政府部门以一句“为了公共利益的需要”就让你上百万、上千万元的投资付诸东流 。
试拟稿第十条正是这一次次惨痛教训的经验总结。“行政行为应遵守诚实信用的原则 。行政行为对行政相对人赋予权益的，非违法对社会公益或第三人利益造成重大影响或 相对人有重大过错，不得撤销或变更。如因社会公益或第三人重大利益需要必须撤销或 变更，应对无过错的相对人因此受到的损失予以补偿。”
行政机关要遵守的“规矩”多了
“目前行政行为最大的缺陷就是没有规矩。”中国政法大学行政管理学院院长朱维究 教授深有感触地说。
办护照、办驾驶照、办营业执照，公民到政府机构办事，常常要提供许多重要的个人 材料，但绝大多数行政机关从不提供收据或任何证明，在一道道办理环节中，有些重要 的原件一旦丢失，不仅损失惨重，而且还让你欲诉无门。为避免很多事后的争议和纠纷 ，试拟稿设计，行政机关收到行政相对人的申请书的相关材料、证据，应向相对人出具 收据(第四十六条)。
一项申请递上去，什么时候能够办理完，现行的法律没有作出规定，往往由行政机关 说了说，行政相对人再着急也没用。针对这一顽症，试拟稿设定，“除法律、法规另有 规定外，行政机关或其他行政主体受理行政相对人的申请后，应在六十日内作出行政处 理决定，有特殊情况不能在六十日作出处理的，经上级行政机关批准可延长三十日。行 政机关或其他行政主体在上述期限内没有作出处理决定的，除法律、法规规定视为同意 相对人申请外，均视为其拒绝相对人申请，相对人可依法申请行政复议或提起行政诉讼 (第六十七条)。一些学者认为，将行政行为细化到每一个环节，对解决行政机关长期以 来办事拖拉，效率低下等老大难问题预期将起到一定作用。