美国科技人才流动政策的演变及其启示，本文主要内容关键词为：科技人才论文,美国论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C96:G316 文献标识码：A
在现今信息技术发达的时代，人力资产在科技领域中对创新与技术导向的经济成长愈行重要。科技人才及其所掌握的知识（常称为“经验知识’，tacit knowledge)的移动，是国家创新系统的一种关键的流动。科技人才之间的流动是企业内部和公共部门之间知识（技术）转移的重要渠道。科技人力在部门间的流动将为劳动供需市场提供有效的资源配置，以增进国家经济发展。由于科技的发展相当快速，知识技术的多样性和专业性不断增强，流动将是一个必然的过程。科技人才的流动有助于提高劳动力的整体技能水平和促进经济发展中的创新活动。因此，科技人才流动是衡量创新系统知识流动量的一个重要指标。美国自建国以来，一直通过借助移民和引进国外科技人才的政策措施，极大地推动了美国的经济繁荣和科技发展。因此，对美国建国以来各个时期的科技人才流动政策进行系统考察是很有必要的，这也为我国经济、科技的发展提供了成功的经验和启示。
1 建国后至20世纪初美国的科技人才流动政策
美国历史上首任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton,1755～1804年）在1791年12月给国会的《制造业报告》中指出：“移民不仅是扩充人口的重要渠道，也可以为国家提供有用的和充沛的劳动力。因此，打开每一条可能的外来移民之路，是美国的利益之所在。”
因此，美国科技人才流动政策的直接来源是殖民地时代以来的移民政策。从殖民地时代起，美国为加快对荒野的开发和发展经济，各殖民地在竭力鼓励吸纳外来移民的前提下，主张优先吸引那些经济条件优越、社会道德良好、有一技之长的移民，并普遍实行了一系列优惠政策，其中包括廉价出售土地，允许相对宽松的宗教自由，给予成年男子以较多的人生自由和政治权利等。这些政策的实施，对欧洲那些备受压迫和剥削的科技人才产生了巨大的诱惑力。
在19世纪工业化运动展开以后，由于大量农村人口流向工业发达城市，造成了美国农业劳动力的严重不足。在这种背景下，美国国会又把精于农业耕作技术的农民视为国家急需的人才，并使这些人成为优先移民的对象。
此外，美国科技人才流动政策还体现在输送留学生到欧洲各国（主要是德国）学习。从1815年开始，美国第一批留学德国的学生共有4人。在一战前的一百年间，美国约有1万名学生在德国大学学习。仅柏林大学就接纳了5000名美国学生，其它接纳了较多美国学生的德国大学依次是莱比锡大学、海德堡大学、哈勒大学和波恩大学；还有余下的2500人中，大部分分布在慕尼黑大学和哥廷根大学，其余分布在维尔茨堡、马尔堡和布雷斯劳等大学。
从时间表上看，19世纪前40年，美国留德学生极少，1850年之前甚至不足200人；这些学生中，1825～1850年仅有54人入柏林大学，和莱比锡大学的1827～1846年只有2人，哈勒大学的1826～1849年也只有16人。19世纪40年代，这些学生的人数逐渐超过100人，50年代至少增加三倍，至60年代再增加三倍，超过1000人。70年代仍保持1000多人，80年代达到顶点，超过2000人，其中仅柏林大学就有1345人。1885～1886学年有517名美国人正式在德国大学注册。随后人数开始下降，90年代柏林大学的留德美国学生人数从1000多人降至900人，其他大学的也呈逐年下降的趋势。20世纪前10年这类学生降至700余人。
这一政策实施的结果是，留德学生的归来对日后美国的经济发展和科学发展等都产生了深远的影响。19世纪70年代以后，随着许多留德经济学者的归来，美国经济学快速向前发展。当时许多经济学领衔人物都是从德国留学归来的，他们占据了绝大部分美国大学的经济学讲座，为美国经济的发展培养了新生力量。在数学和自然科学领域，美国更是受益匪浅。以数学为例，20世纪初的哥廷根大学已是举世瞩目的数学中心和数学家的摇篮，被誉为“数学的麦加”，一大批国外有作为的年轻数学家像朝圣一样纷纷涌向哥廷根。据统计，1862～1934年间，美国有114名数学博士，其中就有34名留学于哥廷根，18名留学于莱比锡和慕尼黑。
2 二战后至今美国的科技人才流动政策
自二战结束后，美国政府根据国内和国际形势的变化，对移民政策进行了多次调整和改革，试图通过对移民法的不断修正来吸引他们所需要的科技人才。其中，最重要的是1952年、1965年和1990年的移民法。1952年的法案中规定，在15.6万的限额移民中，50%将用于那些受过高等教育、具有突出才能和技术专长的移民，即技术移民；1965年，美国政府根据其社会需要，颁布了新的移民法，每年的移民限额增至29万，并且消除了种族歧视等条款；在1990年修正的移民法案中，美国政府进一步强化了“技术移民”优先的政策，他们将每年的移民限额增至70万，其中技术类移民限额为14万。
美国政府根据本国经济发展的需求，通过对移民法的不断修正，吸引更多的外籍科技人才，并充分利用这些人才所携带的技术、智慧和资本来加快美国经济与科技的发展，从而使美国在科技领域内始终保持其国际领先的地位。此外，他们还采取了其它一系列行之有效的方法吸引他国科技人才，主要体现在：
2.1 设立教育交换局等机构，制定吸引外国留学生的政策。美国设立了多种资助外国留学生的资金。如国际开发署和富布赖特基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会都为第三世界国家的留学生提供了种类繁多的奖学金。美国每年对外国留学生的投资多达25亿美元。美国的外国留学生政策具有一定的连续性，一直鼓励接受外国留学生，在奖学金的发放和交纳学费等问题上，给予外国留学生与本国学生以同等的待遇，这种体现某种平等的政策对外国留学生具有较大的吸引力。以美国的具有科学与工程背景的专业技术人才为例，据统计，1988年至1996年期间，超过5.5万名来自亚洲、欧洲及美洲等国家的科学与工程博士生毕业于美国，其中约有63%的博士生打算在完成学业后留在美国，而39%的学生更得到聘雇的确定许可（表1）。在这些得到聘雇的确定许可的学生中，有22%从事博士后研究，17%为企业所聘雇，主要从事研发工作。此外，这些外籍博士中多以工程、数学、电算等理工科目为主修课程，修习工程领域的外籍博士占该领域总博士数的58%，数学与电算科学领域的占50%，自然科学领域的占39%。
表1 美国外籍科技博士停留比例1988～1996
外籍科技博士生总数打算留在美国 确定留在美国
（人） （人）（人）
总数55444
3491763% 21779 39%
亚洲43171
2828066% 16964 39%
欧洲 8760
4898 56% 3521 40%
北美 3513
1739 50% 1294 37%
2.2 以政治避难为名，制定难民法案，千方百计地吸纳发展中国家的留学生、访问学者、教授和专业技术人员永久居留美国。例如，美国国会在1957年的《难民逃亡法》中明确规定，凡在1957年1月以前入境的外国留学生和访问学者，如果担心回国后因政见或其它原因受到迫害，则可以永久居留美国，其配偶和子女也可以不受限制地入境。在该条款实施后的第一财政年度内，获得永久居留权的外国留学生和访问学者逾3.2万人，至20世纪90年代，美国政府运用这种原则接纳了数十万外国留学生和学者。
2.3 建立科学园区，吸纳各国优秀专家，推动本国的科技进步和产业升级换代，抢占世界科技竞争制高点。通过建设科学园区，美国吸引和接纳了一大批外国优秀专家，极大地促进了科研、教学和生产三位一体的快速发展，从而也推动了经济贸易的不断扩大和发展，并在某种程度上加速了美国工业领域产品、尤其是电子计算机和半导体领域产品的升级换代。根据美国教育部门统计，1981～1991年，在美国攻读博士学位的外国留学生占博士研究生总数的37%。根据1993年对美国获得博士学位人员的统计，其中约有一半以上是外国人，他们毕业后大都留在美国，进入硅谷美国电报电话公司、贝尔实验室等尖端科学研究机构工作。
2.4 通过垮国公司的国际化经营与渗透，更为广泛地挖掘和利用世界各地的科技人才。二战后，美国的跨国公司在西方发达国家的跨国公司中占有重要地位。跨国公司的蓬勃发展，推动了世界范围内人力资源的淀动和再分配。据统计，1960～1975年间，美国购买外国技术的费用为33亿美元；1980年，美国的国外科技费用由1975年占科研费用的7.7%增加到15%；据美国全国科学基金会的统计，美国有15%的工业跨国公司在国外设立实验室，其科研费用总额几乎占到全国科研费用总额的一半。据70年代的统计，加拿大科研经费总额的一半以上，联邦德国的14.3%，英国的14%是用在与美国进行科研合作上。此外，美国跨国公司在国外的科研活动中，十分重视东道国一流专家和科技人才作用的发挥。它们以丰厚的薪金和高福利手段吸引这些优秀人才为其服务。
2.5 利用经济援助和弹性外交等手段，迫使其它国家允许科技专家和著名学者移居美国，进而达到高质量、高效率地引进国外科技人才的目的。例如，在苏联解体和东欧国家建立市场经济的过程中，美国政府以向这些转型期间陷入重重困难的国家提供经济援助为交换条件，迫使独联体国家和东欧国家政府解除其优秀科技专家移居美国的禁令。二战结束时，美国政府通过外交手段从德国引进了许多著名的科技专家和学者，从而迅速促进了自己在原子能和火箭技术等方面的进步。
美国政府通过落实与实施有关促进这些科技人才流动的政策，迅速壮大了美国的科技队伍，在极大程度上促进了美国的经济繁荣、国防强大、科技发达和文化教育的昌盛。正如美国众议院外交委员会在题为“科学、技术与外交”的报告中所承认的那样，“成千上万移居到美国的外国科学家和专业技术人员，从在德国出生的空间科学家冯·布劳恩、诺贝尔奖金获得者——古巴的儿科心脏病学家卡斯特兰洛斯，到无数不知名的在美国科学实验室工作的科学家和工程师，在努力达到国家的目标和开拓新的科学技术领域方面，所作的贡献是不可估量的。他们的贡献和所带来的经济利益使美国变得更加强大和富裕。”
3 对我国的启示
从以上美国科技人才流动政策的演变中，我们可以看出，美国把教育和人才培养、人才引进作为科技政策的核心和企业发展战略的重心。美国政府所采取的借助于移民和引进科技人才来促进其经济、科技发展的战略决策，对我国科技和经济的发展具有重大启示：
3.1 完善和发展引进国外优秀科技人才的各项政策、措施。美国政府长期奉行的最大限度地引进国外科技人才的基本国策，是值得我们借鉴的成功经验。我们应立足本国，面向世界，通过多种渠道建立一个完善的全球科技人才信息库，跟踪学术界优秀人才，通过各种形式与他们建立广泛的联系。有这样一个信息库，一方面可以总体把握留学人才资源，另一方面也可以有针对性地开放人才资源，有目的性地与优秀人才合作、交流进而引进我国所需的科技人才。
3.2 加大对科教的投入，积极建设相关的科技园区，为科技人才的研究和创业提供良好的软、硬环境。吸引科技人才和遏制科技人才外流的根本在于我国软、硬环境的改善和提高。
3.3 保持留学政策的稳定性、连续性和上下一致性。据调查，很多留学人员对我国1992年以来所实行的“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针是支持的，但也有一些留学人员担心这些政策能否稳定不变，基层实施时能否与中央保持一致。这种情况应该引起有关部门的高度重视和警惕。
3.4 设立专门机构，统筹管理留学人员的回归与安置工作。到目前为止，国内尚无一专门机构来负责所有留学人员的派遣、回归与安置等管理工作。教育部虽然成立了中国留学服务中心等机构，但这些机构基本上属于服务机构，很难统筹管理的职能。如果能在其现有职能的基础上，加强其统筹管理功能，将会为做好留学人员回归与使用这项工作，提供重要的组织保证。
3.5 对留学人员的政策，要明确的指导思想是实行真正意义的来去自由。我国在制定政策与法规时，应让留学人员从精神上和心理上都以回国服务为重。并让海外留学人员有多元选择；要建立全方位开放的留学人才市场体系。
收稿日期：2004-02-08
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