廉政风险防控在实践中的困境与对策探讨，本文主要内容关键词为：防控论文,在实践中论文,困境论文,对策论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9
文献标识码：A
文章编号：1671-394X(2013)08-0005-06
一、前言
廉政风险防控是我国结合实际工作提出的反腐倡廉建设创新工具，是预防腐败工作的有力措施。早在2006年下半年，江苏省昆山市就开始廉政风险防控的创新工作。2007年年初，北京崇文区等单位也相继探索廉政风险防范管理工作，将现代风险管理理念与反腐倡廉实践工作结合起来。2008年初，北京市纪委选择16个市级重点联系单位进行试点工作。随后全国多地开始尝试廉政风险防控管理工作。2011年，中央纪委印发《关于加强廉政风险防控的指导意见》(中纪发[2011]42号，以下简称《指导意见》)，引发全国对廉政风险防控的关注。党的十八大报告指出，要“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。
目前关于廉政风险防控的研究主要集中在防控体系建设、预警机制建设和不同行业领域廉政风险建设探索方面，对廉政风险防控的理论还缺乏深入探讨，对基层实践中廉政风险防控工作也缺乏调研和总结。本文试图就廉政风险防控在实践中出现的问题进行探讨，并提出相应的对策，供大家商榷。
二、廉政风险防控的内涵及运行逻辑
(一)廉政风险内涵辨析
虽然廉政风险防控工作受到高度关注，但学界对廉政风险的内涵却存在多种理解和争论。学界有人将廉政风险等同于腐败风险，认为腐败风险是党员领导干部在权力行使和日常生活中发生腐败的可能性。[1]也有人认为廉政风险与腐败风险是不相同的，腐败风险是各类腐败行为发生的可能性，而廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。[2]实践中也有人将廉政风险定义为“党员干部在执行公务或日常生活中出现违纪违法问题的可能性”[3]。
笔者认为，廉政风险是指公职人员在执行公务或日常生活中不能廉洁从政而发生腐败行为的可能性。廉政风险的主体是公职人员，是指依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体以及国有企业的工作人员，而不是仅指党员干部。廉政风险的客体是腐败行为发生的条件，而不是现实的腐败行为。这种条件是可以描述的，也是可以防范的。腐败行为是一种违纪违法行为，但违纪违法行为不一定就是腐败行为。
廉政风险与腐败风险是不同的概念。一般来说，腐败被公认为是公共权力的非公共使用[4]或者利用委托权力谋取私人利益的过程和行为[5]20。腐败行为的发生需要有一定的前提条件，即客观条件、主观条件和机会条件。其中客观条件是指公共权力，公共权力是公共利益的体现；主观条件是指行为主体的贪腐欲望或用公权谋私利的企图；机会条件是指相关制度、体制和机制方面存在的漏洞或权力运行程序提供的可乘之机，这种机会条件给腐败行为提供了“合法”的外衣。当这三种条件同时满足时，就会发生腐败行为。因此，腐败风险是指“公职人员在用权履职中发生的腐败行为，使党和政府预期执政目标的实现发生一定偏差，从而有蒙受经济和政治等风险的可能性”[6]。也就是说，腐败风险不但包括发生腐败行为的可能性，还包括腐败所造成的经济、政治、文化和社会等方面的负面结果。从这个意义上说，腐败风险内涵远比廉政风险内涵大。
有学者认为“廉政风险”提法不太严谨，认为“廉政”本身没有风险。笔者认为中纪委之所以采用“廉政风险”这个词也有一定的原因：一方面这个词是从基层首创的，到现在已经形成约定俗成的看法，是腐败行为发生的可能性；另一方面也考虑到能减少风险点排查和防控中的抵触心理。毕竟腐败是一个负面词汇，让人有谈虎色变的感觉。
(二)廉政风险防控的运行逻辑和管理过程
廉政风险防控的运行逻辑是排查与控制腐败行为构成的三种条件，从而达到预防腐败的目的。
其一，针对腐败行为发生的客观条件，廉政风险防控设计了以权力为逻辑起点，以规范权力运行流程和工作流程为主线的风险点排查和控制措施。具体包括绘制权力流程图和工作业务流程图，查找“重大事项决策、重大项目安排、重要人事任免、大额度资金使用”环节中的违法违纪行为。这保障了公共权力行使或公共资源配置的规范性，同时也有助于优化公共权力结构，促进不同功能权力之间的协调与配合，减少权力之间的摩擦和矛盾。
其二，针对腐败行为发生的主观条件，廉政风险防控设计了思想道德风险的排查和防控措施。思想道德风险是导致腐败行为的主观条件，客观条件和机会条件都需要这一主观因素才会转变为现实行为。
其三，针对腐败行为发生的机会条件，廉政风险防控设计了岗位职责、制度机制、外部环境风险的排查和控制措施。腐败机会条件是复杂的，不但包括通常所说的制度漏洞，还包括“制度不被执行或在执行中被扭曲，制度缺乏激励，甚至制度本身就包含腐败机会或对腐败行为产生激励都是可能的情况”[5]109。
廉政风险防控管理主要是依据风险理论要求，将PDCA循环管理方法融入到具体管理过程。PDCA循环又叫戴明环，是美国质量管理专家戴明博士提出的，它是全面质量管理所应遵循的科学程序。PDCA循环是爬楼梯上升式的循环，每转动一周，质量就提高一步；所有题目不可能在一个PDCA循环中全部解决，遗留的题目会自动转进下一个PDCA循环，如此，周而复始，螺旋上升。廉政风险防控管理过程主要包括三个阶段，即前期预警阶段、中期防控阶段和后期考核修正阶段。前期预警阶段包括廉政风险点排查、梳理职权清单、进行廉政风险分析和等级确定，这是PDCA循环管理中的计划环节；中期防控阶段包括单位风险防控措施、部门风险防控措施、具体岗位风险防控措施等，这是PDCA循环管理中的执行环节；后期考核修正阶段是对风险防控各项措施的落实情况进行考核评价，针对存在问题，修正防范措施，这是PDCA循环管理中的考核和处理环节。
三、廉政风险防控在实践中的困境
廉政风险防控自2011年在全国推广实施以来，取得了显而易见的成效。它使“有效预防腐败的能力进一步增强；权力运行得到进一步规范；制度建设水平进一步提高；反腐倡廉建设的合力进一步增强”[7]。但是还存在一些问题和困境，制约着廉政风险防控效力的进一步发挥。
(一)实践缺乏理论指引，易陷入“盲目”困境
廉政风险防控作为我国反腐倡廉建设的一项创新措施，在基层工作中首创，在中央政策的推动下实施，有着中国特色，同时也有些“摸着石头过河”的味道。这使得廉政风险防控工作具有鲜明的实践特征，却缺乏理论的提炼和指导。笔者于2013年1月11日以“廉政风险”为主题，检索到相关文献2419篇，其中期刊731篇，硕博士论文24篇，会议、报纸新闻等1336条。关注“廉政风险”的期刊论文在2011年和2012年发表的篇数快速增长，从这些数字中可以看出廉政风险防控工作在实践中更加受到关注。综观国内有关廉政风险的研究成果是定性分析多，定量调查少；应然措施多，实然对策少；领导讲话材料多，学者理论分析少。而且在现有的理论分析中，学术界对廉政风险内涵的认识“显然与实践中的廉政风险的内涵和外延不相符合。对概念内涵认识不清，难免造成实际工作中的混乱”[8]。这种情况直接导致廉政风险防控措施在全国推行过程中出现“盲目”情况，即一些纪检监察工作人员因为没有完全了解廉政风险防控的内在逻辑关系或者认识模糊，从而无法发挥积极主动性，只能被动服从工作安排，影响工作效果。
(二)缺乏高层次制度规范，防控措施较难进行实质性推动
由于廉政风险防控主要是以中纪委《指导意见》为推动力，以基层单位为主体进行，无论是廉政风险防控本身的制度效力还是出台的措施层次，都缺乏高层次制度规范，防控措施较难有实质性推动。
首先，在规范公共权力运行流程中，有些公共权力本身的设置就有待规范。我国的行政审批制度改革正在不断推进，一些权力被清理和取消，为经济发展赢得了更好的机会。但仍有一些部门将公共利益部门化，部门利益法制化，形成一些非正常的“特许”权力。“特许权往往会唤起腐败的幽灵。”[9]这些权力经常以加强监管为形式，却以部门寻租为目的，从而形成制度性腐败。因此，如果要使权力寻租问题得到有效防控，必须对权力本身进行清理和消除，这才是消除腐败的根本途径。
其次，在结合单位具体情况出台的预防性措施方面，制度层次低，制约效果不理想。比如在思想道德风险防控方面，很多单位并没有出台单独的应对措施，而是和党建工作中的党员先进性教育、思想作风、工作作风和领导作风联系起来，主要通过述职述廉、民主生活会、党政联席会等方式进行。[10]60-61这些防控措施没有鲜明的廉政风险防控特征，老生常谈，而且也没有相应的思想道德风险评估指标，因而使廉政风险防控没有达到预期效果。
(三)缺乏社会参与，廉政风险点的排查存在不少“盲点”
廉政风险点就是腐败行为可能发生的部位。一般来说，凡是公共权力运行的领域都可能会发生腐败，但是根据腐败行为发生的三个条件分析，只有同时满足这三个条件，才会发生腐败行为。因此，风险点排查都采取重点与全面相结合的“上下结合、全员参与”原则。具体查找方法主要“采取领导干部自己查找、征求群众意见、召开领导班子专题民主生活会等方式”[10]52。但这种“自己找、群众帮”的方式难免会出现“避重就轻”现象，即“查找共性、原则性、普遍性风险点较多，查找个性、针对性、特殊性的风险点较少；结合岗位、职责、职权查找的风险点多，联系个人品行、修养、道德查找的风险点少；查找八小时内履职环节风险点较多，查找八小时外日常生活和社会交往等方面潜在风险点少”[11]。之所以出现这种现象，是因为社会参与度还不够高，虽然有群众评议环节，但很多流于形式。俗话说群众的眼睛是雪亮的，缺乏群众的有效参与，就很难发现深层次的廉政风险点所在。
(四)缺乏基层执行主体的支持，出现被动应付情况
由于廉政风险防控的目的是规范公共权力运行，消除权力寻租，这势必会影响一些人的利益，甚至是一些单位和部门的利益。这些人可能会产生抵触情绪，在廉政风险防控工作落实上可能会消极应付，使防控措施流于形式。还有一些单位领导担心大范围排查风险点和公开风险点会引起社会对本部门或单位的过分“关注”，从而带来不必要的“麻烦”，甚至会影响自身的晋升前途，因而对廉政风险防控工作心存顾虑，小心谨慎，在客观上影响了防控工作推进的自觉性和积极性，这些问题严重影响了廉政风险防控措施预防腐败的效果。
四、加强廉政风险防控有效性的对策分析
廉政风险防控作为我国预防腐败的一项创新措施，在实践中还需要注意做好以下4个方面的工作。
(一)加强理论研究，做好廉政风险防控的“顶层设计”
理论的魅力在于解释现在，预测未来和指导实践。如果没有理论的指导，就如同在大海里航行没有灯塔一样。因此，廉政风险防控作为反腐倡廉建设的一项创新措施，需要进一步的理论分析和经验提炼，做好廉政风险防控的“顶层设计”。“顶层设计”原本是一个系统工程学的概念，“这一概念强调的是一项工程‘整体理念’的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑”[12]。廉政风险防控在我国反腐败战略系统中属于预防腐败的制度安排。目前世界公认的预防腐败制度安排中还有防止利益冲突制度。利益冲突是指“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份(private-capacity)的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”[13]。防止利益冲突制度的本质是在公共利益和私人利益之间设置“防火墙”或“隔离带”，使公职人员明确认识两者之间的冲突及严重后果，合理处理权力与利益的关系，并按照规定处理两者之间的冲突，在维护公共利益的同时，也保护自己的私人利益并避免腐败行为的发生。防止利益冲突和廉政风险防控作为预防腐败的有效制度安排，应该被整合对接起来，克服管理碎片化倾向和两者各自的缺陷，发挥制度合力，提高制度的科学性和有效性。[14]
比如廉政风险防控在实践中之所以出现结合岗位、职权查找风险点多，而联系个人品行、道德查找风险点少的现象，就在于没有防止利益冲突制度的配合，使风险点查找落实不到特定的个人身上，从而使那些刻意规避风险点查找的个人有机会成功从防控视野中逃离。如果廉政风险防控以防止利益冲突为核心，审核高风险岗位公职人员的利益冲突情况；关注权力运行过程中的利益冲突情况，比如在事务决策、执行环节的利益冲突，进行合理的利益处理，就可以有效克服廉政风险防控在实践中遇到的相关问题。
(二)推进综合配套改革，提高廉政风险防控指导规范层次
预防腐败也是一项系统工程，需要各个子系统之间的协同配合。我国现在处在改革攻坚阶段，正在进行一系列的综合配套改革，以达到各项改革之间的协调推进。廉政风险防控的有效实施与推动，不但需要提高廉政风险防控指导规范的层次，也需要其他改革的综合配套。比如对公共权力本身的清理工作，就需要借助于行政审批改革的不断深化。截至目前，国务院十年来已经分6批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3％。这有效规范了公共权力的设置，清理了非正常的寻租权力，有力促进了反腐倡廉建设。但是对那些为部门利益而设置的已经“合法化”了公共权力而言，仍然需要不断深化行政审批改革。今后可以结合廉政风险点的排查，将这些非正常公共权力列入改革的日程表，以彻底消除其腐败的根源。
同时，还需要提高廉政风险防控措施的规范层次。比如，加快制定从政道德法规，制定《公职人员道德法》。虽然我国现有的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》规定里面也有相关思想道德方面的规定，但是毕竟不是专门针对公职人员的道德操守而出台的。同时，廉政准则毕竟不是法律，违反了准则的官员，其行为不一定违反法律，他可能会受到有关部门的谴责，但如果没有违法，即使受到起诉，也不会受到法律的追究。《公职人员道德法》属于法律范畴，如果一名官员违反了《公职人员道德法》，就要受到法律制裁。廉政风险防控中的思想道德风险排查和防控如果以《公职人员道德法》为指导，不但会大大提高其效力层次，还会具有更强的操作性和针对性。
(三)创造条件增加社会参与程度，增强风险点排查的真实性和有效性
路灯是最好的警察，阳光是最好的防腐剂。要提高廉政风险点排查的真实性和有效性，必须增加社会参与程度，真正做到全员参与。如果仅用“自己找、群众帮”的方式，在存在部门利益和信息不对称的条件下，那些实质性的廉政风险点不可能被发现。要实现这个目标还需要一定的条件，首先，扩大廉政风险信息公开范围。信息公开是群众监督腐败的一项前提条件，无公开则无监督。只有信息公开，才能消除群众与监督对象间的“信息不对称”问题，才能使公职人员行为公开透明。其次，增加社会参与度。除了真正让单位群众参与外，还可以邀请相关领域专家及新闻媒体查找，充分利用舆论监督的力量，让那些被隐藏的实质风险点凸显出来，为下一步采取适当措施打下坚实基础。再次，创新排查方法，打消单位领导和群众的顾虑，可以将匿名问卷调查或者网络调查作为排查方法的补充。
(四)借助科学信息系统技术，创新廉政风险防范管理机制
信息技术在当代已经成为公共管理和公共服务系统的中心。因为“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务”[15]。科学信息系统几十年来一直是促进政府行政变革的重要因素。因此，首先可以借助科学信息系统技术，将电子监察、风险预警的科技手段运用到廉政风险防控管理机制建设上，比如海关总署根据本行业特点组织研发了“海关执法廉政风险预警处置系统”，交通运输部开发建立交通重点工程建设项目管理系统，通过电子招投标系统、网络语音(短信)自动通知系统、公共网络监督平台等，有效提升了执法监督和廉政风险防控的整体效应。
其次，建立廉政风险预警及评估机制。西方管理学有句名言，没有评估就没有管理。对廉政风险防控的管理要建立在科学的预警和评估基础上。比如德国对可能发生的腐败建立了预警机制，将可能发生腐败的迹象分为中性迹象和报警性迹象。中性迹象包括：不合理的高水准生活；对岗位调动表现出令人费解的抵制；出现酗酒或赌博不良问题等迹象。报警性迹象包括：滥用裁量空间；有意回避检查；试图对不属于自己管辖范围的决策施加影响等迹象。将不同风险程度的部门使用不同颜色的标签，红色代表高风险，绿色代表低风险，这些标签就贴在办公室门上。通过这些措施，可以时刻提醒在高风险领域工作的人谨慎用权。[10]42
再次，结合利益冲突建立廉政风险教育提醒机制。“廉政风险防控教育应着重以利益冲突为重点，帮助公职人员认识到财产公开的目的是要防止利益冲突，预防腐败，是维护公务员和政府廉洁声誉的措施。”[14]这种教育与疏导不能只讲大道理，需要循序渐进，并在容易发生问题的环节适时提醒。如遇重大节假日、婚丧、乔迁、职务变动时，可以采取提醒教育或廉政谈话等方式给公职人员以提醒。同时，要关注公职人员的心理动态变化，要满足其合理的利益诉求，约束其灰色利益和非法利益。
最后，强化廉政风险防控的问责机制。无问责则无效果，强化问责机制是保障廉政风险防控工作有效进行的关键条件。应该建立职权冻结机制，即如果发现公职人员有报警性迹象时，组织上可以采取职权冻结措施，阻止其参与重大事项决策、执行等行为，待问题说明解决后，再恢复其工作。同时，对不配合风险点查找的单位与个人，一旦审核确定，就需要采取强化惩处机制。
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