竞争性选举：党内民主发展的新思路，本文主要内容关键词为：竞争性论文,新思路论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D21文献标识码A文章编号1001-4527(2008)01-0053-03
党的十七大再次强调了党内民主是党的生命，是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。在党内民主的发展思路上，提出了改革党内选举制度、改进候选人提名制度和选举方式的主张。这实际上为我们探讨党内民主的新发展拓宽了新的思想空间和制度空间。在众多党内民主发展路径的选择中，竞争性选举模式当是党内选举制度改革的取向；在当前党内民主多线发展、重点突破、整体推进的战略中，也是较为恰当的突破口。
一、竞争性选举：党内民主的要义
人们对民主的探求，已经深入到了内在的程序规范上，解决民主的技术操作，使民主名副其实。首先，把民主制度概括为自由选举。如亨廷顿所言，如果一个社会最有权力的公共政策制定者不是由选举产生的，这个制度就不是民主的。“一个现代民族国家，如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。根据这一定义，选举是民主的本质。从这一本质中产生了民主制度的其他特征。”①马克思、恩格斯曾把民主选举比做人民选择社会公仆，只有人民选择的公仆才能真正为人民服务。马克思赋予选举以高度的意义，认为选举是真正的市民社会的最重要的政治利益，取消对选举权的限制使市民社会第一次真正上升为政治存在。②在他们的民主实践活动中，共产主义者同盟就在党内“实行民主选举，自下而上地选举产生党的各级机构”。恩格斯在回顾这一历史时称“这个组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”③。从列宁对民主的论述来看，民主制度中的核心内容就是选举、公开和监督。他认为，民主选举是社会主义性质的体现，关系到社会主义的国家改造。其次，竞争性选举才是真正的民主选举。大体而言，选举是一种由多数人共同决定由谁(少数人)应获得权力的任命方式。选举的过程是选举人就被选举人及其主张加以选择的过程，因此，选举两个字就蕴含着选择自由与选择可能性，亦即选举人可以自由地就两个或两个以上的候选人选择其中的一位，可选，也可不选。这种含有选择自由与选择可能性的选举，一般都称之为竞争性选举。讲究民主程序者非常重视竞争性选举。约瑟夫·熊彼特就是由此视角来看待民主，提出竞争民主理论的。他认为：“民主方法是为达到政治决定的一种制度安排，在这种安排中，某些人通过竞取人们选票而得到作出决定的权力。”④在熊彼特的定义中，核心是竞争性的自由选举。美国政治学家李普塞特从同样角度把民主定义为“一种社会机制，该机制允许官员尽可能多的通过在政治职位竞争中作出选择，以影响重大决策”⑤，对执政权力的竞争被看做是民主的一个关键特征。在达尔那里，竞争和参与程度成为衡量一个政治制度是否民主的主要标准，强调最高领导人是由人民通过普遍参与投票的周期性的自由选举产生，就是民主的政治制度。从熊彼特到达尔，通过对选举的竞争原则运用，民主变成了一个具有可操作性的定义，也成为当代西方最流行的民主定义。⑥据此，西方学者在评价前苏联的政治制度时讲到：“事实上，苏联体系曾一度被描绘成以民主语汇进行伪装的、吸收西方民主形式却又带有避免其以真正民主方式运作而具有重要控制手段的独裁国家。这些形式中最显而易见的可能就要算是选举。苏联声称自己是民主国家的部分原因就在于他们举行定期的、秘密的选举。但是，关键在于直至1989年的改革前及其之后，他们都不是实行竞选的。在选票栏中只有一个名字，而这个名字是由共产党控制的一个类似政党高层会议的程序来决定的。”⑦
虽然说选举不是民主的全部，但显然，以自由的、公平的和竞争性的选举为根本特征的选举民主是民主政治的基础性工程。民主中的自由选举有两个本质的特征，一是选民的普遍参与。选民对公共事务的参与程度衡量着民主的发育程度。在政党内部同样如此。中国共产党是执政的全国性的大党，党内民主仍然是代议制形式民主。在代议制下，选举是党员参与党内事务的最好方式。只有通过完善的选举所产生的代议机关才能真正反映出广大党员的意愿。党内领导人与领导机关的产生和更换，党内事务办理的优劣评判，由广大党员投票决定，从而体现党员在党内事务中的主体地位，排除了党内少数人对党内事务的隐瞒和垄断，显示出党员多数支持力量的权威性，这种民主才有真实性。二是竞争。选举是对领导权和控制权的竞争过程。选举规则实际上是一整套竞争规则，选举过程是一个自由竞争的过程。竞争之所以必要，在于资源的短缺。执政的中国共产党党内权力职位仍然是能够带来利益的资源，是有限的公共权力，这就必然造成竞争态势。而且，公共资源的调度使用理应做到公共利益最大化。在继承、任命、委派直至暴力等权力传承的方式和手段中，民主化的竞争选举则最能够使公共权力按照民意要求决定资源使用向量，从而使政治资源得到最优化配置。这正是竞争性民主选举的优势所在。
二、党内民主：从选拔政治走向选举政治
在现代政治体系中，存在着行政授权与民主授权两种主要的权力授予方式，它们在各自不同的领域发生作用。行政授权是在行政系统内部微观层面上管辖权的划分，由权责关系所决定，上级对下级进行授权，靠选拔来任命干部。实际上，行政授权是一个“官”挑选“僚”的过程，以既定标准，为行政系统补充新鲜血液。但从宏观层面看，由于权力的来源是一元的，来自于民众，民主授权才是根本性的授权方式。主要政治领导人的产生应该基于民意，即通过选举来确定，向选民负责，受选民监督。选拔与选举有其各自的理念、制度和程序，实质上代表着两种不同的政治秩序构建方式，形成了两种不同形态的政治模式。在选拔政治形态里，权力是自上而下由上一级对下一级赋予，权力传承由少数人乃至个别人以委任制、任命制以及考任制等形式遴选干部来完成，如同中国古代的“禅让”、“铨选”、“揖让”等。选拔政治与无限权力是一对孪生子，权力不受监督制约，侵略性强，肆意扩张，暗箱运行，不实行开放的公平竞争。这种方式极易将正常的干部更替引向非中立的跟人而非跟制度的方向。相比之下，选举所代表的是权力是由下至上，逐级授予。选举是授权关系的转变，它将选拔式的授权关系转变为选民通过选票授权，由少数人的“议定”和“内定”转变为公开的竞争。这个转变的意义，在于通过制度安排对权力进行再分配——由少数精英掌控权力转变为人民群众分享权力。按照选举来构建领导集团必定造就一个权力受到选民和法律有效约束的有限的领导集团，各级权力都受到限制、约束和监督，且对选民负责。
中国共产党党内不乏选举一说，但一直未能实现由选拔政治到选举政治的转变。战争年代由于环境和条件不允许以及战争本身的需要，选拔制度顺理成章；建国后，我们沿袭了战争年代的做法，对干部实行选拔任用，计划经济体制则进一步强化了选拔制度。“文化大革命”结束以后，党内民主开始转型，选举形态的民主政治成为目标取向。党的十一届三中全会以来，选举制度频频出现于党的文献中，标志着党内民主进入了从选拔政治向选举政治过渡的时期。1 980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》、1982年党的十二大所通过的党章、1 987年党的十三大党章以及其后的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》等文件形成了党内选举的规范化制度。竞争性选举原则也被提及。党的十三大党章规定：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以采用差额选举选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”⑧这一规定改变了党内选举制度中的价值与逻辑：一是在党的选举制度中正式引进作为竞争性选举基本原则的差额选举，从而使党内选举从完全的非竞争性开始趋向竞争性；二是将直接以差额选举方法进行正式选举的选举方式作为党内选举的基本方式，而将先以差额形式预选、然后进行正式选举的选举方式作为党内选举的备用方式。⑨在实践上，十七大的代表选举和中央委员会的选举开始启动这一历程。十七大代表的选举差额率达到了15％，中央委员会的差额率达到了9.6％，党内民主从选拔政治向选举政治的转型初露端倪。问题在于，就全党而言，选举制度仍然停留于文本，党内选举民主并没有真正形成事实，选拔政治形态仍然占据着主导地位。大量的实际情况表明，党内选举仍然局限于“安排为主，选举为辅”的上级意志。一是差额率过低。如党代表和委员的差额率都规定在20％。二是候选人的产生是由上届委员会提名，组织部门审查，报上级审批，而不是相应的选举主体中酝酿产生。三是主要领导人的选举不实行差额。这样，代表、委员和书记的选举仅仅是名义上的，事实上却是由党委、上届委员会提名和事先审定产生的。候选人只有在审查或审批过了关，就能进入选举，否则与选举无缘；而一旦审批过了关，选举则成为无碍大局的形式过程。这种做法，实际上剥夺了相应的选举主体的选举权，使选举权始终掌控在组织部门和个别领导人的手里，使之成为少数领导干部的特权。它所带来的必定是金字塔式的级级上溯的授权机制，与民主所要求的权力结构是背道而驰的。
三、竞争性选举：党内民主的突破口
随着改革开放的深入，改革党内选举制度以推动党内民主向纵深发展的呼声一浪高过一浪，选拔政治已经越来越难以适应市场经济给社会及党内所造成的新的形势发展需要。最为明显的是党内腐败现象和不正之风的高发与多发，尤其是干部人事问题上的腐败，暴露了选拔政治弊端大于功效，引起了人们对于党内权力关系的更深层次的思考。实践与理论探索的成果集中地体现于党的十七大对发展党内民主重要性的阐述上，在“党内民主生命论”的语境下，强调“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。但是党内民主发展仍然未能摆脱“路径依赖”，习惯于头痛医头、脚痛医脚式的修修补补，理论、制度与实践的创新显得拘拘束束，没有能够从整体上建立起一套民主发展的体系框架。如中央相继出台《中国共产党党内监督条例(试行)》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等文件，对于规范党内权力运行起到了一定作用。但由于权力授受关系模糊乃至本末倒置，其后致绩效很难得到乐观的预计。尤其是干部选用，始终不愿突破“选拔”框框，依然停留于少数人决定干部升迁去留的神秘状态。即使说扩大群众的参与程度，任前公示与民主推荐中也还是形式主义的成分占绝对比例，党内干部选用工作没有实质性变化。
相形之下，竞争性选举则能够获得党内民主的优化。它通过改变权力授受关系而致党内权力结构发生根本性改变，通过竞争性选举的录用、监督、淘汰功能达到“良币驱逐劣币”的效果。从实际发生的情况看，选举制度的改革往往列为首选。如干部任命制度改革过程中出现的“两票制”选举农村党支部书记、“公推公选”乡镇长和乡党委书记、“票决制”等创新以及一些地方在党代表大会常任制试点中实行代表直选，虽然还不是完全意义上的竞争性选举，但竞争性因素的引入却是良好的开端。这给了我们开展党内竞争性选举的思路启发，即目前党内竞争性选举在实际操作上可以与基层社会的民主如村民自治、居民自治结合起来，与推行市、县党的代表大会常任制的试点结合起来，与当前干部人事制度改革结合起来，从党的基层组织做起，在党支部层次试行干部或党代表竞争性选举，积累经验，渐次展开。如同党的十七大所指出的：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”这是一条从中国实际出发的民主发展道路，有利于调动广大党员广泛参与的积极性，也不至于失去控制而生乱。其实，在社会民主中，人大代表和地方政权机关领导人的选举在1979年就作了改革，人大代表直接的、差额选举由乡级扩大到了县级，地方政权机关领导人也以差额选举方式产生，其候选人可以由代表联合提名。这表明，在中国已经有了竞争性选举的制度和实践基础，为党内竞争性选举提供了可资借鉴的经验。
竞争性选举在中国共产党党内民主的发展中具有明显的牵动效应。大体而言，竞争性选举在代议政体中，功能良多，如政治精英的遴选，选民意见和利益的展现，选民动员，政治制度与选民偏好的结合，选民政治意识的提升，政治意愿整合，政治冲突的和平解决以及良性的权力传承等。党内竞争性选举的开展，除了优胜劣汰的政治录用，挑选政治上忠诚可靠、有良好实绩、群众公认的党内精英外，重要的是由此带动相关民主制度建设。首先，促进形成党内公开机制。在选举竞争中，选民选择的正确性源于对信息的充分掌握、分析和判断。选举竞争把要求党内事务公开、透明的呼声变为现实。其次，竞争性选举有利于形成民主化的决策机制。选举竞争是连接选民和权力的桥梁，是选民的愿望融入权力过程的通道。在民主竞争的状态下，通过制度性参与，党内各种意愿和主张得到正常途径的表达，竞争性选举的过程便是各种意见和主张得以综合的过程。竞争性选举将领导人的利益与普通党员的利益关联起来，了解民意，尊重民意，以民意为基础制定政策，就成为政治体制运作的内在要求。因此，在一个自由民主选举的政治制度里，当所有的群体都普遍地和平等地拥有和行使选举权，共同决定权力的更迭时，就构成了选民需求满足的决策模式。再次，促进监督机制的形成。只有在民主授权中，选举者与被选举者形成权力委托与代理关系，才能构成选举者与被选举者之间监督与被监督的关系。固定周期的竞争性选举中，选民充当了政治裁判员的角色，由他们对领导人或代表的言行进行评判，以落选作为惩罚手段。完善的选举权和罢免权所形成的强大制约力量，是整个防错纠错机制的重要一环。
注释：
①[美]塞缪尔·P·亨廷顿《第三波—20世纪后期民主化浪潮》上海三联书店1998年版第6页。
②《马克思恩格斯全集》第1卷人民出版社1995年版第396页。
③《马克思恩格斯选集》第4卷人民出版社1995年版第200页。
④[美]约瑟夫·熊彼特《资本主义社会主义与民主主义》商务印书馆1979年版第227页。
⑤[美]西摩·马丁·李普塞特《政治人》上海人民出版社1997年版第24页。
⑥赵成根《民主与公共决策研究》黑龙江人民出版社2002年版第8-9页。
⑦[美]劳伦斯·迈耶等《比较政治学：变化世界中的国家和理论》华夏出版社2001年版第245页。
⑧中共中央文献研究室《十三大以来(上)》人民出版社1991年版第62页。
⑨林尚立《党内民主——中国共产党的理论与实践》上海社会科学院出版社2002年版第166页。