治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑，本文主要内容关键词为：组织工作论文,枢纽论文,主体论文,逻辑论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912.21[文献标识码]A[文章编号]1002-3054(2013)02-0127-07
近年来，北京市委、市政府高度重视社会建设工作，并于2008年9月召开了全市社会建设大会，出台了《北京市加强社会建设实施纲要》，明确提出，要充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用，努力探索中国特色的社会组织管理模式。本文试图通过分析社会组织的发展历史，阐释“枢纽型”社会工作体系改革面对的主要问题，梳理其主要思路和内在逻辑，并对下一步改革方向提出建议。
一、“双重管理体制”存在的主要问题
1.“双重管理体制”背后的根本矛盾：治理技术的匮乏和治理风险的忧虑
中国改革开放30年经历了巨大的经济社会变迁，有论者称之为双重转型，即以工业化为目标的经济结构转型和以市场机制为导向的经济体制转型。现存的社会组织管理体制正是在这一转型过程中逐渐成型的，因此也必然带有许多转型期的特点。要理解它，就需要理解它产生时的社会背景和社会条件。
社会组织在数量上的空前增长发生在上世纪80年代。改革开放释放出了巨大能量，各类社会组织伴随着改革开放的进程应运而生，空前活跃。如何治理新出现的大量社会组织，对于当时的政府来说是完全陌生的。单位制仍然是当时最主要的治理制度，而这些社会组织虽然不同程度地依赖于政府各部门、企事业单位，但是它们毕竟是单位体制之外的部分。而在单位制之外，能够借鉴用来治理社会组织的制度资源相当匮乏。没有通过理事会、监事会的内部治理结构来保证社会组织自主运转的成熟经验；没有社会组织应当向社会财务公开透明的社会监督体系；没有社会组织从业人才的正常生产机制；没有社会组织与政府建立互信和协作的制度性渠道。在当时，上述治理手段无论在价值理念层面还是在具体操作技术层面都是付之阙如的。但是另一方面，当时特定的经济背景和政治背景却使得治理者对于治理风险的判断是偏向放大的。在当时“双轨制”的背景下，不能否认有一些社团以社团之名行经济交易之实，扰乱了经济秩序。与此同时，在“反对精神污染”和“反对资产阶级自由化”的运动中，政府对于社会组织发展过程中存在的政治风险同样是有充分认知的。
这样，治理技术的匮乏和治理风险的忧虑构成了中国社会组织从发展初始期就开始存在的一对根本矛盾。当时政府通过科层手段来把住入口的能力很强，但是化解社会组织发展过程中种种具体问题的治理技术能力很弱，出于治理风险的考虑又必须将社会组织管住，那么最便捷的手段就是仿效现成的“单位制”，在社会组织治理中建立一种仿“单位制”的结构。这就是社会组织“双重管理体制”的起源。
“双重管理体制”的实质是一种“仿单位制”。美国社会学家Whyte指出，中国的发展过程中不断地在用“结构科层化”来解决问题，即用正规的科层性质组织来取代或废弃非科层的组织；另一方面，用“功能科层化”解决问题的手段却没有得到发展，即不能用各种理性化的规则、规范化的程序来进行管理。[1]这样发展的结果，就是资源和社会生活几乎全部被规模化的科层组织所垄断，但同时，在科层组织内部和彼此之间通行的却并非是理性化的形式规则或规范化的程序，而是种种传统庇护关系、人情网络关系以及魅力权威关系。单位制的特点就在于，上下级之间不仅仅是一种管理—被管理的关系，同时还是一种庇护—依赖关系。[2]作为一种“仿单位制”，社会组织的“双重管理体制”建立起来的同样是一种庇护—依赖关系。
在社会组织迅速发展的上世纪80年代，相当一部分社会组织是从各种体制内单位组织的母体中脱胎而来的，因此在行政及人事上也与这些政府部门、企事业单位具有程度不同的依附关系：这些体制内单位不仅能为社会组织提供许多行政性的资源、权力、职能以及种种便利，而且在干部任免上拥有一定的权限，能够实现两个不同部门之间的“人事交流”。最初这种庇护—依赖关系还是非正式的和非制度化的，但是出于治理风险的考虑，政府决定将散布于各个政府部门和企事业单位的一部分管理权力统一上来，收归民政系统，成立民间组织管理局，但同时承认各个单位对于所属社会组织的事实管辖权。这事实上是将这种庇护—依赖关系以制度化的方式加以确定下来。这就是1989年《社会团体登记管理暂行条例》的基本思路。而到了90年代之后，政府认为社会组织与业务主管单位之间建立更为紧密的依赖关系，是防范治理风险特别是政治风险的最有效和最现实的途径，从而进一步通过管理条例等相关文件法规强化了两者的全面性的庇护—依赖关系。
但是，这种庇护—依赖性关系的传统治理方式，只是在缺乏合适的治理手段之时，通过采用强化科层制关系、强化业务主管部门与社会组织之间的无限责任关系来进行管理的无奈之举。它不应当成为一种长期的治理战略，它也注定会在实践中产生出种种悖论式的症状来。
首先，作为一种庇护—依赖关系，两者之间的名义责任关系必然是无限责任的，但同时实践操作过程又必然是充满弹性的，这就产生了一种“名实相离”的局面。在条文规定上，业务主管部门必须负起几乎等同于无限责任的“九项职责”，但是事实上对这九项职责如何管、管到什么程度，并没有明确的界定，往往因单位而定，甚至因人而定，管理关系往往嵌套于社会组织与业务主管单位之间存在的人情关系之中。
其次，面对这种无限责任关系，一部分资源较多、能力较强的部门，将社会组织完全纳入行政科层体制当中，将其视为一个科室部门，从人员管理到事项管理完全和其下属的科室部门没有任何区别。这样的社会组织当然是生存无忧，但这种生存无忧完全是依赖于其挂靠单位的庇护之下的，这就是所谓“政企不分”或“独立性不强”的问题。而且，这种庇护—依赖关系也并不是非常稳定的，而是取决于业务主管单位的资源总量、对社会组织的重视程度、社会组织领导的活动意愿和个人人脉等等。当业务主管单位的资源总量不足、不太重视社会组织、社会组织领导的人脉不甚广泛时，社会组织就会出现“生存资源欠缺”的困境。
最后，虽然许多社会组织因找不到业务主管单位而选择了工商注册，从而落入管理部门的视野之外，而且这类社会组织的宗旨绝大多数是好的，但是在目前的管理手段下，如果把它们纳入管理之中，哪个业务主管单位愿意而且有能力庇护如此众多的社会组织？而如果没有业务主管单位，其中的治理风险谁来承担？因此，即使这些工商注册的社会组织在积极地寻求政府认同，它们仍然不能被纳入到管理体制之中。
2.“双重管理体制”延续的原因：制度的路径依赖和经验的错误总结
“双重管理体制”的弊病早已体现出来；工商注册的社会组织大量出现使得相当一部分管理对象处在管理范围之外；“政社分开”的话语兴起使得这种管理体制的合法性受到质疑；部分有官办色彩的社会组织代表性不强、活力不足已成痼疾等等。尽管有上述诸多问题，但是对“双重管理体制”的改革却步履艰难。为何如此呢？这就涉及另一个方面，即制度的路径依赖和经验的错误总结。
所谓制度的路径依赖，指的是一旦选择了某种制度，即使并非是最优选择，它也必然会有一种自我强化机制，从而对后来的选择构成约束条件，甚至造成制度锁闭。[3]“双重管理体制”本身也具有一种自我强化机制，它本身就挤压了另外一些治理技术的生长空间，从而使得一些更为丰富的社会组织的现代治理技术没有机会得到培育和发展，甚至一些只有形式被移植过来的治理方式(如理事会制度和监事会制度)因为缺乏相应的理念价值支撑和现实根基而徒有其表。这又进一步加剧了社会组织治理技术方面的匮乏，反过来增强了“双重管理体制”自身的存在合理性。
而经验的错误总结，指的是人们在情况复杂和不确定的状况下，进行判断时往往会出现误导性的归纳和总结。[4]在多年的“双重管理体制”下，尽管存在一些弊病，但同时却也一直没有发生因社会组织管理引发的政治风险。尽管社会组织管理方式与其政治风险控制之间存在着复杂的因果链条，没有发生政治风险可能与更宏观的政治经济背景有关，但是在“稳定压倒一切”的环境下，管理者会更倾向于认定“双重管理体制”是控制社会组织政治风险的最重要因素，进而固守这一体制而不敢轻易变动。
但是，上述情况实际上并未解决社会组织发展中的主要矛盾，即治理技术的匮乏和对治理风险的过分忧虑，相反，还使得上述矛盾更为激烈和尖锐。“双重管理体制”的自我增强机制使得新的更为丰富的治理技术没有生长空间，而经验的错误总结使得管理者对于治理风险的态度表现为过分谨慎。
3.新的出路：治理方式的创新与对治理风险的合理认知
走出上述困局的出路在于，从局部出发实现治理方式的逐渐创新和成长，同时合理认知社会组织中存在的治理风险。应当建立起成熟而运转有效的理事会、监事会内部治理结构；应当建立社会组织向社会公开财务状况的社会监督体系；应该有社会组织从业人才的正常生产机制；应当有社会组织与政府建立互信和协作的制度性渠道；应该有对社会组织开展活动过程进行评估和控制的成熟运作体系。总之，必须使得社会组织的发展成为一个有内部制衡的、能够发展和整合的过程，以新的法制治理方式代替原有的“仿单位制”的庇护—依赖式的治理方式。同时，要合理认知社会组织中存在的治理风险问题。之所以多年来社会组织发展中没有出现大的社会风险，更重要的因素是经济社会背景的整体协调发展，是社会组织自身治理结构日益规范的结果，而不仅仅是强化业务主管单位与社会组织关联纽带的效果。相反，如果过于强化这种关联纽带，反而会使得本可以处于管理视线内的某些组织处于地下运行状况，增大治理风险。
二、“枢纽型”社会组织工作体系的探索
社会组织“双重管理体制”是在上世纪80年代的特定社会背景下形成，在上世纪90年代得到巩固的。它在特定的社会条件下有其合理性和必然性。但是随着改革开放的深入，随着中国经济社会格局的不断演变，这种管理体制所依赖的实施条件与社会组织发展的实际情况之间的差距越来越大，要求改革这种管理体制的呼声日益强烈。与此同时，由于社会组织管理体制涉及方方面面，并且具有一定的政治敏感性，因而新的改革方案一直难以出台。2005年之后，在不对“双重管理体制”进行根本变革的前提下，各地纷纷对社会组织的工作体制实施了一些局部性的修订和变通政策。北京市的“枢纽型”社会组织工作体系正是在这种背景下推出的改革措施。
1.核心思路：通过改变治理主体来改进治理方式
北京市“枢纽型”社会组织工作体系的核心思路，一言以蔽之，就是通过改变治理主体来改进治理方式；先将治理主体从各个业务主管单位或挂靠单位转移为人民团体为主的“枢纽型”社会组织，然后借此改变治理方式。
2008年9月，《北京市加强社会建设实施纲要》明确提出，要充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用，努力探索中国特色的社会组织管理模式。2009年3月，北京市社会建设工作领导小组认定了十家人民团体为市级“枢纽型”社会组织，包括市总工会、团市委、市妇联、市科协、市侨联、市文联、市社科联、市残联、市法学会和市红十字会。在《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中，北京市社会建设工作领导小组进一步对于“枢纽型”社会组织进行了界定，并进一步明确了“枢纽型”社会组织的主要职责。“枢纽型”社会组织执行“分级管理”的原则，基本上分为两个层级，一个层级是市级层面，一个层级是区县级层面，分别承担市级社会组织和区县级社会组织的业务主管单位的职责。
2.存量脱钩与增量吸纳
“枢纽型”社会组织工作体系的目标之一在于，原先散落在若干个委办局里的组织要变更业务主管单位关系，由相应的“枢纽型”社会组织来做它的业务主管单位。基于实际“脱钩”的难度，这一操作过程被分为两步走的战略，即所谓“先挂钩、后脱钩”。在思想准备、认识程度都没有达到一致的情况下，用一段时间让“枢纽型”组织跟散落于各个委办局的社会组织进行工作上的衔接和协调，在业务上先开展联系，共同开展工作，随着联系和接触的深入，增强彼此的认同感，这就是“先挂钩”的含义；然后随着社会环境的变化，随着整体形式的变化，最后水到渠成地完成与原来业务主管单位在人、财、物等方面的彻底剥离，将其归入“枢纽型”社会组织管理之下。
存量脱钩的过程进行得较为艰难。原因在于，许多社会组织原本就是其业务主管单位派生出来的一部分，它们与业务主管单位有诸多利益关联，存在一定的互利交换关系。现在要将业务主管单位从原来的委办局转移到“枢纽型”社会组织，实现“政社分离”的既定目标，这必然会涉及诸多利益调整。原有的主管单位不会愿意把从社会组织中得到的利益拱手让人，社会组织也会担心失去原有主管单位的庇护难以生存。在大环境没有改变的情况下，这部分社会组织脱离了原有的庇护—依赖关系，相当于断了生路。
建立“枢纽型”社会组织工作体系的动因除了促进“政社分开”之外，还包括帮助原本在工商注册的社会组织浮出水面、获得正当名分。对于社会组织的增量，“枢纽型”社会组织工作体系采用了“一站式办公”的做法，即市社会建设工作领导小组办公室协调有关单位在民政服务大厅集中开展社会组织设立的政策咨询、业务审查和登记审核等工作，实行“‘一站式’服务、联合审查、20个工作日回复”的新机制，帮助符合条件的社会组织协调确定业务主管单位，以便提供高效便捷的服务。
目前在增量吸纳方面也确实取得了一些进展和成效，但是整体而言，成效不如当初预想。在现行的业务主管单位与所属社会组织存在近乎无限责任关系的条件下，在没有成型的监管机制和治理技术的前提下，谁也不敢轻率地接收社会组织。在目前的条件下，“枢纽型”社会组织不敢接，登记机关不敢登。另一方面，大部分工商注册的社会组织也采取了观望态度。它们认为，政府的这个举措是一个比较积极的回应，动机是很善意的，表明了政府愿意去解决问题，但是这一举措并没有解决根本性的问题，在实践中会被一些制约因素卡住。另外一个顾虑在于，它们担心会被业务主管单位进行各方面的控制，自身的独立性可能会受到很大限制。
3.治理主体的变化必须以治理方式的变化作为配套
北京市“枢纽型”社会组织工作体系的建立，试图以改变治理主体为手段来达到改变治理方式的目的，在实践中取得了一定效果。但是其局限性也是客观存在的，特别是在社会组织的治理方式改革上并没有跟上来，没有相应的配套措施。如果没有治理方式的根本改变，治理主体的改变并不能解决实际问题，甚至改变治理主体的进程也将步履维艰。治理主体的改变，必须以治理方式的改进作为配套。
如果治理方式仍然是原有的“仿单位制”，那么社会组织如何能与原有的业务主管单位“脱钩”，又如何与并不在同一单位系列中的“枢纽型”社会组织“挂钩”？工商注册的社会组织即便希望戴上合理的“红帽子”，又如何能接受这种“仿单位制”管理？回顾经济体制改革的过程，最初也是试图通过“承包制”“放权让利”“厂长负责制”等方式来改变企业的治理主体，但是实践证明如果没有价格体制和公司体制等治理方式的转变，单纯改变治理主体只是扬汤止沸而不能釜底抽薪。上述经验教训对于社会建设的过程应当具有重要的启示作用。
三、“枢纽型”社会组织的未来方向：创新社会组织治理方式
在实践中，“枢纽型”社会组织工作体系的进一步完善可以有两种思路。一种是沿着现有的治理方式，将其精细化、极致化，例如进一步细化业务主管单位与社会组织的职责关系，大力充实“枢纽型”社会组织的管理人力、管理物力和管理财力，对社会组织进行更精细化的监督管理，对某些具体的社会组织进行重点培育或管理，等等。另一种思路是试图改变现有的治理方式，通过试点等手段来建立健全社会组织的行动规则，明晰社会组织独立行动的边界，逐步使得社会组织领域能够自主而又良性地发展起来，同时政府通过法律手段、财政手段调控社会组织整体发展布局的能力也会得到实质性增强。
在现有治理方式的约束下精耕细作，其治理效果是有限的；只有实现治理方式的根本转变，才能从根本上理顺体制中的诸多难点，使社会组织有真正的发展。“枢纽型”社会组织不仅仅是把过去分散于数个部门间的“业务主管单位”归口收编于“枢纽型”社会组织手中，这只是一种量的变化；“枢纽型”社会组织要完成的是质的转变。审时度势，社会组织管理体制改革势在必行，当下“枢纽型”社会组织最重要的职责和作用应当是探索创新社会组织的治理方式。具体而言，可以从“分级吸纳、强化问责、资源引导、价值构建、人才培养”入手，创新社会组织的治理手段和方式。
1.分级吸纳
社会组织“进入难”的问题，在现行双重管理体制的法条约束下，确实很难破解。但是仍然可以考虑如下一些措施，来改善社会组织的准入程序。
社会组织登记的审查过程有形式审查和实质审查之分。形式审查只要申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，就可以许可登记；而实质审查则要求必须对申请材料的实质内容进行审查和把关，并必须为此承担严格责任。我国社会组织登记实行的是实质审查，从现实来看，未来很长一段时间内实质审查仍将延续下去。但是即使是实质审查，其流程也可以更加规范化，例如可以考虑建立“社会组织工作委员会”这一组织形式，吸纳社会组织行业内部的专业人士，让他们进入到社会组织登记审查的过程中来，拥有咨询权和建议权，提高社会组织登记审查的规范化程序。
对于工商注册的社会组织，因种种原因一时无法找到业务主管单位的，仍然可以采取备案、列席、团体会员等分级认定的手段来加以吸纳；希望获取到相关社会组织的发展信息的，可以到“枢纽型”社会组织来进行备案；愿意提供前几年工作报告及财务报告者，可以给予其列席资格，以同等身份参与“枢纽型”社会组织提供项目的申请；愿意接受“枢纽型”社会组织的业务指导的，可以以团体会员的身份加入，两者间是更为灵活的业务指导关系，而非严格负责的业务主管单位关系。
2.强化问责
社会组织应向谁负责？在双重管理体制下，社会组织事实上只对其业务主管单位负责，甚至成为部门利益的工具和手段，“社会组织能力不强，透明化程度、公益化程度、公信力都不够”的现象必然出现。构建“枢纽型”社会组织工作体系，就要求社会组织从只向业务主管单位负责的庇护关系转为向社会利益相关者(Stakeholder)负责的问责关系(Accountability)，逐步走向治理规范化、运行透明化之路。这是未来非营利组织发展的必然要求。
首先，必须通过内部治理结构确保社会组织履行既定宗旨。社会组织最重要的内部治理机制就是“理事会”制度。理事会要代表社会公众利益，保证社会组织对社会负责，保证社会组织履行其既定宗旨。但是现在许多社会组织的理事会臃肿、虚化，人数过多，荣誉性大大超过责任性，根本不能代表相关的公众利益，亟需改善内部治理结构、强化内部问责机制。理事会要规模适度、认同感强，其成员应该具有一定的专业化水准和实践经验、真正代表组织涉及的主要利益相关者。同时应加大和明确理事的管理责任，制定具体的行事标准和职责内容，激励理事积极关心机构的日常工作、参与机构的重大活动，确保社会组织不偏离其既定宗旨，增强社会组织工作的使命感。
其次，应通过外部监督体系强化问责机制。社会组织不是企业，它服务的是社会，自然要求它要接受社会公众对其运行的监督，要求它的运行要有比企业更高的透明度。国外将社会组织的问责分为四个维度：透明、参与、评估和对投诉的回应机制。我们可以借鉴这四个维度，先从一些条件好的社会组织开始，“由点到面”逐步建立起对社会组织的社会问责机制。
3.资源引导
社会组织的生存和发展都需要一定资源，政府应当根据社会建设工作的要求，通过资源投入和项目引导来规划社会组织的发展布局。在业务上发挥龙头和平台作用，并不是要直接干涉和介入所属社会组织的具体业务工作，而是要从战略角度去规划社会组织的发展布局，寻找及挖掘社会组织工作的发展创新空间，引导所属社会组织的资源投入方向。
资助社会组织从事各种服务项目，并不是为了资助而资助，也不是就项目论项目，其根本目标是要提升项目目标人群的福利水平；其次是要提升社会组织的工作能力。目前购买社会组织服务已经进行了许多尝试，但是缺陷在于：第一，项目受益人不明确，许多项目停留在搞活动或搞研究的形式上；第二，项目的提出不是基于社会需求什么项目，而是现有的社会组织能干什么就提什么项目；第三，项目的提出不能形成长期的序列和纵贯性的积累；第四，项目往往由某个社会组织承担，资源得不到整合，发挥不出横向联合优势。这样的购买服务，其成效是极其有限的。因此，必须尽快制订社会组织服务项目的规划，在这种规划中要使受益人群聚焦到某些重点群体上，要基于实际的社会需求和发展趋势而定，要形成一种长期的序列和积累。
社会组织承接服务项目，不能是严进宽出，而必须辅以相应的绩效评估程序。社会组织的工作之所以不同于市场企业中的工作，也不同于行政科层制中的工作，就在于它的目标不仅仅是满足股东利益，也不仅仅要满足上级要求，而是要满足社会中的利益相关方要求。因此，服务项目的绩效评估，应当考虑到多方利益相关群体的要求。绩效评估的另一个方面是组织的能力建设，即在项目运作的过程中社会组织自身的能力有没有碍到长足的进步。在做项目的过程中组织自身能力也得到提高，这样的项目运作才是有积累性的，组织的发展才是可持续的。
4.价值构建
价值理念和组织文化在社会组织发展领域里是至关重要的。建设社会组织的宣传文化载体，可以对社会组织领域的价值文化起到引领的作用，有效地形成社会组织内部的信息沟通网络，可以从精神层面有机地将众多社会组织团结在“枢纽型”社会组织周围，作用不可小觑。这种宣传文化载体不仅可以有效地覆盖北京市在民政正式登记的社会组织，而且可以辐射到工商注册的各种社会组织当中，从而加强对这些社会组织的凝聚力和向心力，起到了解这类组织、促使其浮出水面的效果。这些文化载体既是信息沟通的渠道，同时也是增进社会组织与政府之间互信的制度性渠道。
社会组织的发展经验，目前宣传较多的是两种：一种是从国外引入的思路理念；一种是政府自上而下导入的政策取向。然而，目前最欠缺的是对基于本土生长出来的、立足于基层的工作经验和理念的宣传倡导。社会组织要健康发展，在思路理念上光喝洋奶不行，只被动听从政府也不行，要强调理解中国本土的社会问题，提出自己独特的工作理念。经过这些年的发展，北京社会组织的本土基层经验不是没有，而是没有得到有效总结和宣传。
5.人才培养
搞好社会组织，除了一系列的制度建设和文化建设外，人的因素是关键。没有一支德才兼备、适应社会组织发展趋势的人才队伍，社会组织发展是没有依托的。长期以来，社会组织的领导者和从业人员多为业务主管单位中的退休人员来“发挥余热”，尽管他们有相当的人脉基础和社会活动能力，但是其工作方式和工作能力是与社会组织的发展趋势不相适应的。因此，必须建立起有效的社会组织从业人才的正常生产机制。
目前一些社会组织甚至没有专职人员，还是以兼职人员和志愿者为主。从兼职人员和志愿者为主到专职人员为主，这是社会组织发展中质的飞跃。这种质的飞跃需要借助于一定的培训平台来完成。应当举办社会组织专职人员的能力建设培训班，一方面可以提升社会组织从业者的业务素质和工作能力，另一方面甚至更重要的方面，可以构建社会组织从业者之间的人际互动网络，提升他们通过沟通和交流来解决中国本土社会问题的能力，以“滚雪球”的方式来发展符合中国本土社会组织发展要求的从业人才。
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